政府购买养老服务责任模式的转型研究——基于2009—2019年B市的实践

彭 婧

(北方民族大学 管理学院，宁夏 银川 750021)

一、研究的问题

近年来，在深化行政体制改革和政府职能转变的过程中，各地积极探索了公共服务社会化途径。上海、北京、广东等地先后出现了政府购买养老服务的尝试，并在范围和数量上逐步扩大。2013年以后，中国政府购买在政府高层的推动下，确立了以转变政府职能和促进社会公平的政策目标。(1)苗红培: 《政府向社会组织购买公共服务的公共性保障研究》， 山东大学博士学位论文,2016年。至2017年后，中央和地方政府已进入了在事务性领域快速推进政府购买养老服务的新时期。

政府购买养老服务改变了传统的政府和公众之间的二元供给关系，第三方服务提供者的介入使得政府购买责任趋于复杂化。从已有的研究进展来看，国内外学者普遍认可的基本观点是：政府购买作为养老服务市场化的主要形式，并非政府责任的卸载，持续性追踪并改善养老服务质量和提升公众满意度仍然是政府必须承担的最终责任。(2)叶托，薛琬烨：《政府购买公共服务的责任风险与问责模式》，载《地方财政研究》2018第4期。但目前政府购买养老领域责任问题频发，阻碍了政府购买的发展，政府亟需提升公共服务的履责水平。(3)Qi, Liheng, Guo, Jia. Understanding Government Purchasing Public Services in China: Case Study of Guangdong and Yunnan. American Journal of Industrial and Business Management, 2017，No.7,March: 312-327.因此，运用适用于政府购买领域的责任分析框架，对现有政府购买养老服务责任情况进行辨析，进而探讨如何从低层次责任模式实现向高层次责任模式的转型，是提升公众满意度和推动政府购买养老服务良性发展的必要条件。

二、理论工具与分析框架

与政府购买公共服务研究高度相关的既有理论有公共选择理论、新公共管理理论、新公共服务理论、委托—代理理论，均对考察实践中政府责任履行情况有所启示。(4)何华兵：《政府购买公共服务中的多元主体责任研究》，载《地方财政研究》2018年第4期。

公共选择理论是西方学者在“市场失灵与政府干预的论述”和“社会福利函数的性质”之争论下产生的。该理论将经济学中“每个人都追求自身利益”的基本假设用于分析政治领域中人的行为特征，认为人的政治活动也同样受到自利动机的支配。该理论认为政府购买公共服务将政府权威和市场交换的功能优势有机结合，而其中的政府责任问题则是一个政治决策过程，因而主张消费者选择应优于官僚命令，公私竞争有利于提高服务质量。

新公共管理运动是一场席卷全球的政府变革，强调公共部门的竞争机制和顾客至上，以及更高的责任感和生产效率。(5)在现代国家，政府承担着“公共服务的提供者”与“经济稳定和增长的主舵手”的双重职责。社会要求政府更有效地使用公共财政资源，市场化成为政府提升公共服务质量的必然选择。基于此，传统公共企业的民营化、公共部门之间以及与私人部门之间的竞争、公共服务的市场化(政府购买服务)，成为大多数国家的政府改革策略。基于该理论指导和实践下的政府购买服务成为提升行政效率、行政效能和公共服务质量等问题的解决方案，充分体现了政府向社会分权和公共服务市场化的改革取向，公共部门的责任即为满足社会公众的需求。

与新公共管理理论所不同，新公共服务理论是对“以追求效率为最高目标”这一价值理念的反思，却并没有极端化的摒弃效率价值，认为政府要确立“服务，而不是掌舵”的政府治理观，必须遵循、奉行公共价值至上的基本理念，政府应将自己的角色定位为各方平等对话机会的创造者及民主、公平参与的促进者。

委托—代理理论在公共部门的应用重新界定了政府与公众之间的关系，明确了政府的角色就是社会公众的代理人。政府购买形成的“政府和公众、政府与服务提供者”两层代理关系，实践中容易出现道德风险和逆向选择问题。政府购买的结果体现了政府公共责任的实现程度，政府应强化监管以避免因委托代理的复杂性而导致监管失灵。

以上理论的分析带来的启示是：在公共服务购买中存在多向度冲突的责任之间，政府应通过信息公开、保障公众参与等方式提升公众的自主权利，以回应和实现公众的正当需求。(6)Bawole,J.N., Adjei-Bamfo,P..Public Procurement and Public Financial Management in Africa: Dynamics and Influences. Public Organization Review, publish on line, 2019，No.1, February: 49-61.只有将公众置于中心地位，才能避免出现偏离甚至背弃委托人利益的风险。(7)Brown,K.N.. We the People, Constitutional Accountability, and Outsourcing Government. Indiana Law Journal, 2013，88(4):1347-1403.同时也让社会公众充分了解政府购买的目标、流程及内容，降低购买过程中信息不对称出现的几率，防止服务提供者对政府的“俘获”及对服务对象的不当“代言”行为，促使公共服务的供给与社会需求相符，提升公共服务购买的质量。(8)Rees,J.,Miller,R.& Buckingham,H..Commission incomplete:exploring the new model for purchasing public services from the third sector. Journal of Social Policy, 2017，46(1)：1-20.

基于以上分析，笔者运用政府购买责任理论分析框架，政府以提升公众满意度为最终目标，政府的责任界定为促进市场竞争的责任和保障公众参与的责任。前者基于竞争、开放及合理决定的责任原则，是为了提高服务效率；后者则基于公平的过程、回应及使用公众满意标准的责任原则，是为了满足公众需求。具体的衡量指标如下所示(参见表1)，每一种责任的实现需至少达到两个指标：(9)彭婧：《政府购买社会组织服务的责任模式研究——以北京市为例》，载《中国非营利评论》2018年第1期。

表1 政府购买养老服务的责任维度、原则及衡量指标

通过对不同维度和层次的交互分析，形成了以下四种政府责任模式(参见图1)。政府责任理论分析框架的特点在于公众通过参与拥有自主权利，公共服务效率因为竞争而得以提升。市场竞争程度和公众参与程度处于较低层次的责任模式能够通过提升转型为高层次的“竞争参与型”责任模式。(10)彭婧：《公共服务购买中的政府责任研究——一个分析框架》，载《甘肃行政学院学报》2017年第3期。借助公众参与机制，实现政府与市场、经济与效率有效结合的“竞争参与型”责任模式即为理想的政府购买责任模式，即凭单制。

三、案例分析：分析框架的检视与拓展

(一)政策背景

B市是中国较早进入人口老龄化的城市。2000年，B市60岁以上老人占全市总人口数量已超过12.5%，户籍人口老龄化程度已远高于全国平均水平。B市政府同年首次发布了《关于加快实现社会福利社会化的意见》，开始了探索由社会力量兴办养老机构的做法。2014年以后，B市政府工作报告也指出，要引导社会力量有序参与社会治理、提供社会服务。此外，在2016年发布的《B市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中再次明确提出，要建立健全政府购买服务机制，加大购买服务的力度。由此，作为新的养老服务供给方式，政府购买已经成为了B市政府养老服务供给模式的变革之举。

(二)政府购买养老服务的过程

1．项目决策

B市政府为了建成“90%的老年人居家养老，其余的实现社区养老和集中养老”的城乡一体化的社会化养老助残服务体系，按照“政府主导、部门协作、社会参与、个人自愿”的原则制定了《B市市民居家养老(助残)服务(“九养”)办法》，政府以凭单制的理念购买服务的制度由此得以确立。B市政府向符合条件的老年人和残疾人每人每月发放面值100元的养老助残券，(11)符合条件的老年人和残疾人包括拥有B市户籍的80周岁及以上老年人(每月100元养老补贴仅向这部分群体发放)、60至79周岁重度残疾人、16至59周岁无工作的重度残疾人，本文关注以老年人为主的养老服务购买问题。以政府购买形式提供六类共110项养老助残服务，包括康复护理、家政、生活照料等。养老助残券每个季度发放一次，年度内使用有效。该券用途明确规定为“用于在全市居家养老助残签约服务单位和指定服务单位购买服务，经区县主管部门批准也可支付家庭保姆费用，不得购物或兑换现金”。(12)B市民政局：《B市市民居家养老助残券管理使用规定(暂行)(京民老龄发[2010]188号)》，来源：政府门户网站http://www.bjmzj.gov.cn/news/root/gfxwj_llgz/2015-01/113525.shtml.项目实施以来，B市政府平均每年财政投入超过4亿元。在公共养老服务设施的建设上也采用了由政府适度补助租金、项目补贴等方式引导社会力量参与的形式鼓励发展。(13)B市人民政府办公厅：《关于B市民居家养老(助残)服务(“九养”)办法的通知(京政办发[2009]104号)》，来源：政府门户网站http://www.bjmzj.gov.cn/templet/mzj/articleList_busi_more.jsp?busi=2009&type=zcfg#.

2014年7月，B市政府为了提高养老助残券的使用效率，解决养老助残券无法找零、补办的难题，将养老助残券升级为养老助残卡(以下简称“券变卡”)，原有的纸质养老券被具有银行借记功能的芯片卡代替，仍然发放每月100元的养老助残补贴，并预留了交通一卡通、医保结算等接口。除了原有的服务提供单位外，还增加了物美、京客隆、超市发等签约单位。根据B市民政局负责人的介绍，此举将使政府每年节省约2000万元费用，包括1200万元的人工费用及800万元的印制养老券费用。同时，老年人的消费信息也会被记录在数据平台中，便于有关部门根据数据分析老年人的消费习惯，进而调整服务商的数量和结构；(14)张品秋：《养老券变卡 年省成本2千万》，载《北京晚报》2014年11月21日；B市人民政府办公厅：《关于加强老年人照顾服务完善养老体系的实施意见的通知(京政办发[2018]41号)》，来源：政府门户网站http://www.gov.cn/xinwen/2018-11/05/content_5337645.htm.2017年1月1日以后，养老助残卡又增加了免费乘坐公交车和游览部分景区及公园的优待服务等功能；2019年1月1日以后，B市政府又将免费乘坐市域内地面公交车、游览政府办公园景区的优待条件由65周岁扩大到60周岁的本市户籍及有居住证的外阜老年人。截至2019年5月31日，已累计办理养老助残卡418万张。(15)马瑾倩：《今起北京市养老助残卡制卡周期将缩短至一个月》，载《新京报》2019年6月20日。

2．服务提供者的选择

在政府购买养老助残服务的过程中，对服务提供者的选择经历了由政府为服务对象确定服务“定点单位”消费到逐步开放购物消费的过程，公众(16)文中的“公众”是指政府购买养老服务的服务对象，指符合条件的老年人。的参与程度随着服务提供者数量和种类的增加有所扩大。2009年10月开始，B市各区县符合“九养”政策的公众陆续领取到养老助残券，到政府指定的“定点单位”选择服务。政府确定定点服务商的程序是：由街道的社区服务中心对社区中可以提供养老助残服务的商家进行初审，然后再由街道办事处统一审查其营业执照、卫生条件、服务价格、服务态度等。通过审查的服务商与街道签约成为政府定点购买服务单位，合约期为一年。合约期内，服务商必须在店内的明显位置摆放“养老助残定点单位”标示牌，并接受相关部门的监督和检查。在纸质的养老助残券使用时期，以F区某社区为例，该社区约有4000多居民，可以领取养老助残券的80岁以上的老年人有198人。起初，这个社区只有不到10家服务定点单位。到2013年，该社区签约服务商逐渐增加至20余家，包括家政服务中心、饭店、理发店，洗衣店等。其中最受服务对象欢迎的是庆丰包子铺、华天小吃、金百万等餐饮企业。(17)隗苗苗：《公众参与与政策执行——以北京市政府购买养老服务为例》，北京师范大学博士学位论文,2013年。在C区，签约的养老服务商有1016家，其中餐饮类服务商占比最高，达到了30%到40%，如永和大王、宏状元、庆丰包子铺等，这些也是养老助残券消费最多的场所。另外，由于很多老年人有购物的需求，政府又逐步放宽了购物方面的限制。2016年后，物美、超市发、京客隆、翠微、国泰百货等多家大型超市和社区便利店也成为了服务提供商。(18)兰洁：《老年优待卡启动更换“北京通”涉及160万老人》，载《北京晚报》2015年10月10日。问卷调查显示，老年人对生活照料、家政服务、康复护理、精神慰藉类的服务消费总和占比不足10%。

“券变卡”后，政府进一步降低了服务商的准入门槛，改变了原来需要逐级审批才能准入的制度。政府允许那些具有法人身份，能够承诺为老年人、残疾人提供更多更便捷服务的商家成为政府购买服务的提供者。2016年12月，可消费的单位包括养老机构、百货购物、家政服务、餐饮、老年文化、日间照料等9大类。政府和服务提供者的资金结算时间也从原来的90天缩短至两天。审批制度的改革使得一些大型连锁超市在“券变卡”过程中表现得更为积极，如超市发为持卡老人提供免费送货服务，物美专门开辟了养老助残卡结账通道。但是，一些小型的养老助残服务提供者则由于POS机不能及时安装、营业额达不到规定数额被征收小额账户管理费等原因选择了退出。(19)左颖：《北京养老券“券变卡”试点遭遇小服务商退出》，载《北京晚报》2014年7月28日。截止2018年11月，B市建立了以养老助残卡为载体的养老服务体系，囊括了1.5万家养老服务商，超过三分之一的服务商安装了养老助残卡专用POS机进行结算。其中，发展数量最多的依次是社区便利店3247家、百货购物1575家，老年餐桌2172家、涵盖了超市发、稻香村等各种类型的企业。(20)蒋梦惟：《管理新规敲定！北京已有1.5万家商户可刷养老助残卡》，载《北京商报》2018年11月23日。问卷调查结果显示，购物和餐饮连锁企业已成为养老助残卡的主要服务提供者，超过了消费总额的77%。

3．服务生产

B市政府购买养老助残服务的资金来源为老年人专项补贴经费，由B市福利彩票公益金和各区财政按照1∶1的比例分担，残疾人的补贴经费由各区残疾人就业保障金承担，服务提供者奖励资金由各区财政负担。(21)B市J区民政局：《B市J区人民政府办公室转发区民政局关于J区居家养老(助残)服务工作实施意见的通知(顺政办发[2010]52号)》，来源：政府门户网站http://www.bdpf.org.cn/；B市民政局：《B市通—养老助残卡管理办法(京民老龄发[2018]418号)》，来源：政府门户网站http://www.beijing.gov.cn/bmfw/zt/lnr/fwzn/t1564523.htm.2013年B市共拨付44941.6万元经费购买养老助残服务(参见表2)。

2013年，B市养老助残服务单位总数为17014家，其中签约的服务商数量为5152，另外还包括指定服务单位等，(22)在公布的2013年的数据中，仅包括80周岁及以上老年人的发放结算情况，不包括残疾人。所以，养老助残券全年结算总额为42468.6万元，结算率为94.5%。各区县的资金也根据实际需要进行了分配(参见表2)。但是，B市养老助残服务单位总数的增加却并没有使得服务对象的需求得到更好的满足。政府通过定点、定价的方式限制服务券的使用范围，如政府通过确定早餐的价格、小时工的价格，引发了服务对象的不满。一些服务提供者也由于服务成本较高、政府定价导致不能盈利而进退两难。因此，在服务对象强烈建议取消“定点”服务单位的呼声下，街道办和居委会为方便老人生活与超市达成了可以用养老助残券购物的协议，采取“睁一只眼闭一只眼”的策略，养老助残服务券逐渐成为了“生活补贴”券。(23)隗苗苗：《公众参与与政策执行——以北京市政府购买养老服务为例》，北京师范大学博士学位论文,2013年。2014年7月“券变卡”后，不能购物的限制被彻底取消，政府也不再指定服务商，由B市社区服务协会对服务单位进行监管。对服务提供者的选择由原本偏重于雇佣保姆、洗澡理发、订奶订报等为老服务，逐渐演变为凡是具有独立法人资格、承诺为老人提供更优惠的商品或便捷服务的服务商，均能够成为政府购买养老服务的提供者。(24)张雪弢：《北京试点养老券变卡 2015年全面铺开》，载《公益时报》2014年7月16日。养老助残卡的使用范围囊括了交通、购物、餐饮类消费，并且成为了老年人主要的消费项目。(25)实际使用过程中，商家对养老助残卡使用者给予折扣，100元的补贴可以买到120、130元的产品。但如果上一年的养老补贴没有花完，余额在下一年只能购买服务(康复类和照料类服务)，不能购买超市或者食品店的商品。据统计，自2017 年1月1日至2019年5月31日，B市老年人享受免费公交约11.3亿次，日平均约128万次左右。到2018年12月，总发卡量被估计将超过390万张。(26)马瑾倩：《今起北京市养老助残卡制卡周期将缩短至一个月》，载《新京报》2019年6月20日。

表2 2013年B市各区县养老助残券的发放及居家养老服务提供者情况

4．服务的监督与评价

在养老助残券时期，政府购买服务的监督与评价工作主要是由民政部门完成的。B市民政局负责综合协调，会同责任部门对各项政策的落实情况进行监督检查，各区县为了配合B市民政局也采取了相应的措施。如F区，发布了《F区政府购买养老服务实施办法》，在监管上明确了区民政局是政府购买养老服务工作的主管部门，各街道负责对服务机构的服务质量进行跟踪评估；(27)B市F区民政信息网：《F区政府购买养老服务实施办法(试行)》，来源：政府门户网站http://www.bjhd.gov.cn/；B市本地宝：《B市通养老助残卡优惠福利一览》，来源：政府门户网站http://bj.bendibao.com/news/20181026/254145.shtm.J区出台了针对养老服务提供者的考核实施办法，对于新建的服务站点严格执行新的验收标准；L区老龄办加大了对优秀服务商的奖励扶持力度。总的来看，普遍的做法是各区老龄办联合财政局、残联等有关部门负责组织协调、指导、监督、检查，并考评推荐优秀的服务提供者，以及组织专题交流改进存在的问题，向优秀的养老助残服务提供者发放资金补贴等。但是，实践中对于服务提供者的规范化管理标准和考核指标等并不明确。(28)B市老龄工作委员会办公室：《北京市2013年老年人口信息和老龄事业发展状况报告》，来源：内部资料。

“券变卡”后，养老助残卡承载了政府关于老年人的所有政策。由于服务对象可以根据自己的偏好选择购物、餐饮或其他服务，服务对象可以在有限的范围内通过“用脚投票”机制来淘汰不满意的服务提供者，即实现了参与养老助残服务提供者的监督和评价。另外，B市民政局也对外公布了服务监督电话，如果服务对象对服务提供者的服务不满意，或者与定点服务单位发生纠纷，可以通过既有渠道进行反馈和投诉。

(三)转型前后政府责任履行的效果评价

1．政府促进市场竞争的责任履行情况

(1)竞争招标情况

一般来说，当竞标者达到3个或3个以上，竞争的状态较为充分。在养老助残券时期，服务提供者数量严重不足，加之定点和定价消费限制了有效竞争。“券变卡”后，购物类和餐饮类服务商成为了主要的服务提供者。但由于提供家政服务、医疗护理、精神慰藉类等对于提升社会总体养老助残服务水平极为重要的服务提供者并未显著增加，服务对象只能在非养老助残服务领域发挥其自由选择的权利，故未实现有效竞争。

(2)信息公开情况

政府购买养老助残服务信息在B市民政信息网站、政府工作报告，以及地方性媒体中均有所发布，各街道和居委会也定期张贴相关通知。关于养老助残卡的签约服务单位情况，会定期刊登在《B市广播电视报—小帮手特刊》上，政府还开通了社区服务热线。此外，B市政府网站上还会公布每年用于购买养老助残服务的资金投入、结算、分配情况等。总体来说，政府购买过程的信息公开情况较为乐观。

(3)政府培育市场的情况

由于能够提供优质养老助残服务类的提供者在“券变卡”前后均呈现出匮乏的状态，难以保障服务市场的充分供给，加之政府开放了购物类和餐饮类服务提供者的大量加入，不但没能促进市场竞争，反而间接加剧了对养老助残服务提供主体发展的限制，不利于公共服务市场的培育。因此，应有的服务提供者未能得到较好的培育和发展，未能达到凭单制的基本要求。

2．政府保障公众参与的责任履行情况

(1)公众参与项目决策的情况

养老助残券时期，服务对象鲜有参与项目决策的机会。“券变卡”后，公众参与决策情况有所改善，服务对象有机会通过媒体、访谈等形式参与到项目决策中，B市每年的两会上都有代表委员根据服务对象的意见提出新的建议、议案。(29)刘志国：《北京市政协委员陶水龙：“北京通——养老助残卡“应改为敬老卡” 》，来源：人民政协网http://mobile.rmzxb.com.cn/tranm/index/url/www.rmzxb.com.cn/c/2019-01-20/2266680.shtml.另外，关于政府开放购物和餐饮限制的决策制定，虽然这种转变并非符合政府购买的基本要义，但体现了部分服务对象的需求得到回应。因此，服务对象不再是政府购买的被动接受者，参与项目决策的效果较好。

(2)公众监督服务生产的情况

养老助残券时期，定点定价购买的方式限制了公众监督的可能。“券变卡”后，由于服务对象能够在一定范围内自主选择服务提供者、服务内容或方式，那些服务较差、信用不良的服务提供者会逐渐被市场淘汰，而能够提供满意服务的提供者则会受到青睐。因此，服务对象对服务生产过程的监督作用得以发挥，服务对象能够通过“用脚投票”来自动维护自身利益的最大化，公众参与监督的效果较好。

(3)公众自主选择养老服务的情况

服务对象使用养老服务券在一定范围内能实现自主选择功能。“券变卡”后，能够通过消费服务卡在市场上自行选择所需要的服务、内容及方式，服务对象享有了支配自身福利资源的权利，他们可以向服务提供者表达自己的需求和偏好，而非被动地被政府或服务提供者所“代言”，能够在一定程度上对服务提供者产生应有的约束，服务对象参与的广度和深度明显增加。

3．公众满意度情况

笔者在访谈的过程中了解到，在养老助残券时期，老人对定点消费的制度安排意见较大。很多老人认为不应该设置固定的消费地点，他们建议养老服务券应该在更大的范围内使用，还有的老人建议取消“定点”，自己选择需要的服务提供者。(30)马瑾倩：《今起北京市养老助残卡制卡周期将缩短至一个月》，载《新京报》2019年6月20日；于静，李嘉瑞，李鸿雁：《居家养老服务券怎成购物券》，载《中国老年报》2009年12月24日。“券变卡”后，老年人的服务选择范围扩大，“定点”消费单位被取消，老人们对服务的满意度也随之提高。如在M区居住的胡奶奶告诉我们：

“我和我老伴儿都有卡，政府给免费办的。以前发的是纸质的券，限制使用的地点，用起来不方便，我们腿脚不利索就交给女儿管着，给小孩剪头发，洗冬天的羽绒服，但是价格都比外边的贵，不划算。后来变成了卡，可以到稻香村买熟食觉得特别好，还可以在物美买点儿日用品，选择的余地大多了，就是每个月一百块钱太少了。”(31)资料来源：笔者对社区老人使用养老服务卡情况的访谈记录，访谈地点：M区公园，访谈时间：2018年10月。

“券变卡”后，根据问卷调查的结果显示，该案例中服务对象满意程度显著提高。(32)养老助残卡项目的服务对象是符合政策条件的老年人和残疾人，其中以老年人为主。由于问卷调查的过程中很难找到符合样本数量要求的残疾人，所以在调研中问卷调查对象均为80周岁及以上的老年人。调查中通过设置“非常不满意、不满意、一般、满意、非常满意”五个评价指标来衡量老年人对服务项目的真实需求。调查对象中对项目设置非常满意的人数占总数的12.91%，满意的占60.85%，一般的占21.21%，不满意的占5.03%，非常不满意的占0%。

总体来看，该案例中，在养老助残服务券时期，由于政府履行促进市场竞争和保障公众参与的责任情况均不理想，属于“非竞争代言型”责任模式。“券变卡”后，政府履行保障公众参与的责任情况发生了实质性改观，服务对象能够自己选择所需要的服务，公共服务供给的回应性增强。因此，“券变卡”的过程即为政府购买责任模式的转型过程，政府购买进入了“非竞争参与型”责任模式，公共服务供给的效率和满意度也均得以提升，服务的公平性也得以增强(参见图2)。

四、政府责任模式的转型：问题与改进的方向

凭单制最早是西方国家赋予公众自由选择的权利，并将市场竞争引入到公共服务过程中的政府购买形式。但在引入中国时发生了某些异化，往往以一种免费的“福利”形式出现，甚至带有明显的“救助性质”，而其原本的引入竞争、提高效率的作用难以发挥。(33)马瑾倩：《今起北京市养老助残卡制卡周期将缩短至一个月》，载《新京报》2019年6月20日。B市政府从2009年开始实施政府购买养老助残服务至今，在十年的时间里实现了从“非竞争代言型”责任模式到“非竞争参与型”责任模式的转型，取得了很大的成就。但是，基于兼顾公平与效率机制的凭单制，具有同时发挥公众参与机制和市场竞争机制的能力。因此，“非竞争参与型”责任模式下的养老助残卡，与真正有效发挥凭单制理念的“竞争参与型”责任模式尚有差距，若要进一步提升公众满意度，未来需要完成第二次转型(参见图2)。这个转型过程中，均需要政府在促进市场竞争和保障公众参与上履行应尽的职责。具体来说，政府需要关注并改进以下问题：

(一)恰当定位政府职能，避免购买行为“越位”或“缺位”

政府购买意味着政府养老服务职能重心的转移。从管理权限上来说，政府放权于社会组织，让社会组织承担了部分管理社会的职责。从管理方式上来说，政府并未完全放手，政府责任的实现离不开对于监管、审批等权力的保留。案例中政府采用定点、定价的方式管理市场带有明显的计划管制特点，很难得到市场的认可，属于政府职能的“越位”；另外，是政府在执法不足和提供公共服务不足两个方面的职能“缺位”问题。政府以年龄进行机械划分来确定服务对象的做法具有明显的“一刀切”特征，缺乏针对性和有效性，也缺少了对于服务对象实际需求的调查评估环节。虽然政府购买了多类养老助残服务，但这种“撒胡椒面”的做法很难在提高服务对象生活质量上起到实质性作用，最终成为老年人购物的“生活补贴卡”，与政府购买的要义不符。因此，政府应该实现从提供者到监管者、支持者的职能转变，既履行管理职能，又维护市场规律。

(二)培育专业类社会组织，避免养老服务市场发育不均衡

作为养老服务的“卖方”，社会组织的发展直接关系到政府购买养老服务质量的高低。案例中，提供养老服务的社会组织自身发育不足，难以满足公众需求。政府虽取消了限制购物餐饮类消费的规定，但没有对此类别消费的比例进行应有的限制，养老助残卡演变成了购物卡，背离了发展养老助残服务的本意。加之政府利用已有消费数据来分析服务对象的消费习惯，据此进行服务提供者数量和结构的调整(34)张品秋：《养老券变卡 年省成本2千万》，载《北京晚报》2014年11月21日；陈荞：《北京试点养老助残券变卡》，载《京华时报》2014年7月10日。，其结果必然会致使提供购物类的企业成为市场竞争主体。而以提供养老助残服务为主的社会组织将进一步被边缘化、弱小化之果，又会再次成为政府购买服务市场缺乏有效竞争之因。从全国的情况来看，中国社会组织普遍存在数量少、专业化程度低的问题。(35)吴帆，周镇忠，刘叶：《政府购买服务的美国经验及其对中国的借鉴意义——基于对一个公共服务个案的观察》，载《公共行政评论》2016年第4期。发达国家的实践证明，养老助残领域最需要的服务是医疗护理，其次是生活照料。因此，政府应培育专业类社会组织，促使公共服务市场主体的均衡发展以实现市场竞争。

(三)审慎扩大购买范围，避免政府购买养老服务“目的化”

作为一种市场化改革的工具，政府购买具有形成公共服务规模经济、降低服务成本、提高效率的优势。推广政府购买服务是为了更好地实现政府对公共责任的承担，即维护养老服务的公共价值，政府设计养老助残券的初衷也意在利用凭单制的理念来改善服务质量。但是，在政府监管和评价机制尚不完善的情况下，服务提供者的行为无法适用针对政府的公共职能标准加以审查，盲目扩大大量难以勘验质量的服务，如精神慰藉、医疗护理等，难以保证服务购买的质量和效率。因此，政府购买服务应是手段而非目的，购买范围的扩大应在渐进性与充分的公众参与性结合的基础上审慎推行，避免政府购买“目的化”。

五、结论与讨论

从世界范围来看，政府购买养老服务在促进政府职能转变、满足公共服务需求，以及节约财政支出等方面作用显著，其发展趋势已不可逆转，而政府购买过程中的责任履行情况则是购买成功与否的关键。研究经过了理论演绎、分析框架检视和案例论证的步骤后，得出的主要研究结论如下：

第一，中国政府在政府购买养老服务中已初步确立了“促竞争”的责任目标和“保参与”的责任意识。近年来，中国政府持续发布推进政府购买的政策方针，强调通过加强市场竞争实现提供主体和提供方式的多元化，通过竞争提升效率已成为中国政府购买的主要责任目标。但是，养老服务提供主体多元化的程度仍有待提升。另外，各级政府在保障公众参与的责任履行上也树立了责任意识。但无论是政策还是实践中，各地步调不一，公众参与的偶然性较大，缺乏制度保障，公众被“代言”的情况仍较为普遍。因此，未来政府购买责任的转型中应注意落实竞争中多元化养老服务主体的培育问题和制度层面对公众参与的保障问题。

第二，政府保障公众参与责任的履行能够有效提升公众满意度。竞争性市场并不总是存在，需要制度培育和发展。这个过程中应赋予公众直接参与和影响养老服务购买过程的权利，较好地保障公众在服务安排、资源配置、服务监督等执行环节的自主权利，体现公众作为服务接受者参与政策执行过程的重要性。从已有的研究可以看出，政府保障公众参与责任的履行提升了公共服务的质量，对公众满意度有直接影响。即使在竞争不充分或是市场发育不完全的购买场景下，公众参与也能够在一定范围内自主选择养老服务提供者、服务的内容或方式，市场会自动淘汰那些服务较差、信誉不佳的服务提供者，“用脚投票”机制得以发挥作用，进而提升了公众满意度。

第三，政府与社会组织间合作伙伴关系的建立需以双方独立为前提。国内外学者的普遍共识是，当政府购买养老服务过程中的政府部门和社会组织之间是基于契约合作关系而非行政隶属关系时，更易于向社会提供优质价廉的公共服务。政府部门和社会组织双方按照合同承担各自的责任，政府承担监管者的角色。社会组织结合自身优势自愿参与竞争，在养老服务供给中也承担独立的责任，双方在权责关系上较为明晰，社会组织一般不依赖于政府提供的资金生存。服务对象则可以按照自身的需求选择养老服务提供者，合作伙伴关系的建立有利于政府在购买服务的过程中对其实施更为有效的监管职责，服务对象受益程度较高。