“竞争中立”原则的中国问题及法治应对——以国际经贸新规则为视角

马亚伟

(武汉大学 国际法研究所，湖北 武汉 430072)

国有企业一直是我国实施“走出去”战略和“一带一路”倡议的中坚力量，是对外投资的核心。在国有企业对外投资突飞猛进的同时，其国有属性也日渐备受争议。尤其是近年来，欧美发达国家在多个平台上广泛地推进“竞争中立”，意欲使其成为一种普遍适用的国际经贸新规则，并以此为利刃，对我国国有企业对外投资进行限制和打压，使之在国际市场的竞争中处于不利地位，给我国的国际投资蒙上阴影。在此大背景下，亟需对国有企业“竞争中立”原则进行深刻地剖析并找出应对措施。一方面，研究“竞争中立”可以倒逼我国国有企业进行自发的改革；另一方面，针对“竞争中立”造成的不良影响，我国可以做到有的放矢的应对，这对提高我国国有企业对外投资的核心竞争力、确保国际投资的顺利进行具有重大指导意义。

一、问题的提出

根据商务部联合多部门的历年统计，中国海外投资一直呈现以国有经济占主导地位的局面。2017年，我国国有企业投资者海外投资超过700亿美元，在全年投资中居于主体地位，中国企业海外投资100强几乎全是国有企业。(1)中国商务部:《2017年度中国对外直接投资统计公报》http：//www.fdi.gov.cn/1800000121_33_11652_0_7.html，上网时间：2019年11月13日。据国务院国资委研究中心提供的信息可知，自2012年至今，中国企业对外投资规模逐年扩大，2012年对外投资额不到900亿美元；到2018年，投资额将近1300亿美元，6年间投资额增长近45%，其中国有企业占上述投资额的三分之二。(2)王文博，陈淑兰：《合作共赢，国企构筑国际化大格局》，载《经济参考报》2019年9月27日。

党的十八大报告进一步提出，现阶段要扩大企业海外投资的规模，不断提高企业竞争力和投资水平。(3)胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》，载《人民日报》2012年11月9日。自2000年实施“走出去”战略以来，我国国有企业开始大规模发展海外投资。随着投资规模扩大、投资速度加快，对外投资迎来了日趋激烈的竞争和挑战。据美国产业研究所和遗产基金会的统计，中国在2005年至2013年进行约1000项全球投资，发生法律争议的有120多项，并且大部分以中方败诉告终。(4)漆彤：《海外投资渴望安全保障》，搜狐财经网，http：//www.sohu.com/a/129473006_652123，上网时间2019年12月15日。造成中国国有企业海外投资失败的原因是复杂的，除去企业内部原因，投资东道国在制度上的种种制约也是阻碍我国国有企业走出去的主要因素。(5)屠新泉等：《国有企业相关国际规则的新发展及中国对策》，载《亚太经济》2015年第2期。其中，制度上的限制主要体现在欧美发达国家对新的国际经贸规则的运用：在经济危机和欧元债务危机的多重打击下，欧美发达经济体国际影响力逐步下降，大批新兴经济体国家取得了举世瞩目的成就并占据有利位置，出现了“南升北降”的国际经济格局。为了在新的经济格局中重塑地位，欧美发达国家极力推动源于澳大利亚国内法的“竞争中立”原则，使之逐步成为一种限制新兴经济体国企参与国际市场竞争的国际经贸新规则。

“竞争中立”原则的兴起和运用虽然有利于创设一个公平的竞争环境，促进各市场主体之间公平竞争的发展，但是，这一原则却对新兴经济体国家参与国际竞争形成了诸多限制，特别是直接削弱了新兴经济体国家国有企业的竞争力。因此，加强对“竞争中立”原则的研究和把握，可以为我国国有企业实施“走出去”战略提供有力保障，可以为深化国有企业改革提供合理意见和建议，进一步增强我国国有企业在国际市场上的竞争力。

二、从国内法到国际经贸规则的“竞争中立”原则

(一)“竞争中立”的发端：一个国内法的概念

“竞争中立”(Competitive Neutrality)一词首先出现在澳大利亚的国内法制定当中，也最先为澳大利亚联邦政府和州政府所实践，国内外学界对此看法基本一致。(6)当然也有部分学者和研究机构持有不同观点，比如联合国贸发会(UNCTAD)在其2014年发布的题为《竞争中立及其在部分发展中国家的适用》(Competitive Neutrality and Its Application in Selected Developing Countries)的报告中指出，“竞争中立”的理念最早为OECD所倡导，并认为OECD在2009年的一份报告中对“竞争中立”的定义是最早、最全面的定义之一。See Deborah Healey: Competitive Neutrality and Its Application in Selected Developing Countries，UNCTAD Research Partnership Platform Publication Series, 2014, p.101.通过上下文分析可知，上述报告的观点不成立。从时间上看，澳大利亚法律制度首次使用了“竞争中立”这一术语。见石伟：《竞争中立”制度的理论和实践》，北京：法律出版社，2017年版，第8页。澳大利亚《1995年竞争原则协议》(Competitive Principles Agreements 1995)(7)澳大利亚政府委员会(Council of Austrilian Governments)在1995年4月通过该项协定，并与2007年4月对其进行了修订。创设性地以法律的形式对“竞争中立”相关政策予以说明：政府的商业活动不能仅因为它的所有权性质而享受净竞争优势。(8)“Government businesses shoud not enjoy any net competitive advantage simply as a result of their public sector ownership.” See Competitive Principles Agreement 1995, Clause 3 Suclause(1).在1996年公布的《联邦政府中立政策声明》(Commonwealth Competitive Neutrality Policy Statement)中再次明确：竞争中立就是“政府的商业活动不能仅因为公共部门所有权而享受高于私人部门竞争者的净竞争优势”(9)Competitive neutrality requires that government business activities should not enjoy net competitive advantages over their private sector competitors simply by virtue of public sector ownership. See Commonwealth Competitive Neutrality Policy Statement 1996, p4.。

根据上述文件，国家应当为国有企业和私有企业的商业活动创造公平的竞争环境，以保证它们公平定价，提高效率。(10)Matthew Rennie , Fiona Lindsay, Competitive Neutrality and State-Owned Enterprises in Australia：Review of practices and their relevance for other countries, OECD Corporate Governance Working Papers, No.4, 2011, p.10.而所谓的商业活动须包扩：(a)提供商品(包括服务)收取费用；(b)有其他竞争者且(c)活动管理者可以独立地进行商品的提供或定价，(11)Competitive neutrality requires that government business activities should not enjoy net competitive advantages over their private sector competitors simply by virtue of public sector ownership. See Commonwealth Competitive Neutrality Policy Statement 1996, p8.政府的商业活动不能因为凭借其国家所有权而享有竞争优势，即所谓的“净竞争优势”。一方面，国有企业凭借其国有属性可以享有更多竞争优势，诸如管制放松、显性或隐性的债务减免、优惠的贷款利率等；但同时，国有企业也承担着更多的责任和义务，这就导致一系列的竞争劣势，如更大的经济责任，提供社区服务的义务，自主管理权的降低，遵从政府工资、就业、产业相关的政策要求，更高的养老金成本等。(12)高维和，殷华：《国际“竞争中立”国有企业条款与中国实践》，上海：上海人民出版社，2019年版，第2页。显而易见，如果这种竞争优势大于竞争劣势，那么国有企业在市场中就会获得大量的净竞争优势，而澳大利亚政府推行“竞争中立”政策的目的就是去净竞争优势。

“竞争中立”规则出台后，较好地遏制了澳大利亚国内国有企业不公平竞争的局面，维护了市场正常的竞争秩序。由于澳大利亚在推行竞争中立规则上取得了较好的成效，这一规则逐渐为欧美国家和国际组织所引用和延伸。

(二)“竞争中立”的演进：一个国际经贸规则的形成

1. 美国的推行

在澳大利亚提出并实施“竞争中立”规则以来，美国便一直在国际舞台上极力推广。美国副国务卿罗伯特·霍马茨在国际上多次强调该项制度，并指出现有的规则与维护公平竞争国际环境的需求极不平衡，亟待对现有的国际经贸规则予以规范和调整，使竞争不受外来因素的干扰。(13)吴云：《美国出新招对付“中国模式”》，载《人民日报》2011年11月24日。他认为，当前国际市场上充斥着越来越多具有政府背景的国有企业和主权财富基金，而在美国本土市场中，上述企业凭借政府对其的扶持和补贴正一步步地冲击本国的私营企业而占据市场，并使得后者逐渐丧失竞争优势。美国急切地想在国际市场上寻求一个公平竞争的大环境，以此来限制国有企业，而澳大利亚竞争中立规则的施行正好满足了美国的需求。美国在澳大利亚“竞争中立”原则的基础上，通过建立双边、多边关系以及与国际组织合作的方式，对本国的“竞争中立”政策进行推广实施。

首先在双边关系中，目前美国已经与40多个国家签署了双边投资协定(BIT)，和17个国家和地区签署了自由贸易协定(FTA)，以上协定的签署就是为包括私人投资者和国有投资者在内的所有投资主体创设一个公平的竞争环境。BIT2012范本第2条第2款、(14)BIT2012范本第2条第2款规定：由缔约方授权行使任何法律、行政或其他政府权力的国有企业或个人受此协议的约束。第8条(15)BIT2012范本第8条规定：缔约方不得出于保护本国投资者或技术目的，禁止或者强制要求外国投资者购买、使用或者优先使用东道国或者东道国的技术。等多个条款无不体现着美国“竞争中立”的政策。

其次在多边领域上，美国也不遗余力地促进竞争中立原则的实施，如推进TPP、TIPP等诸多区域性投资贸易协定。美国正是要通过TPP以及TTIP的实施，要求成员国均需遵守符合美国根本利益的“竞争中立”制度，将一项国内改革措施变成具有约束力的国际规则。(16)应品广：《竞争中立：多元形式与中国应对》，载《国际商务研究》2015年第11期。目前，拥有大量国有企业的马来西亚、越南等国家暂时对竞争中立制度表示反对。虽然目前美国退出了TPP，但如果未来美国重返TPP，上述这些国家最终都会被动地接受这一制度。(17)赵学清，温寒：《欧美竞争中立政策对我国国有企业影响研究》，载《河北法学》2013年第1期。

第三，美国积极寻求与国际组织的合作以推进“竞争中立”，并于2012年与欧盟共同发布了《欧盟与美国就国际投资共同原则的声明》(Statement of EU and US on Shared Principle for International Investment)，该声明对“竞争中立”进行了如下描述：“竞争中立”聚焦于下述问题的重要性：无论国有企业还是私有企业，都要在市场上进行公平竞争。(18)《欧盟和美国关于国际投资共同原则的声明》，欧盟官方网站，http：//trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2012/april/tradoc_149331.pdf.上网时间2020年2月24日。该声明的表述实际上就是要求政府为国有企业和私营企业提供一个公平竞争的投资环境，以防止政府对国有企业的扶持和补贴造成市场扭曲。

不难看出，美国推行“竞争中立”主要目的就是要求完全摒弃政府的干预措施以实现自由竞争，这与美国一贯推行的自由经济政策相符。同时，这一政策也是美国为了使本国企业垄断全球市场，最终实现国际市场自由化服务的。(19)丁茂中：《我国竞争中立政策的引入及实施》，载《法学》2015年第9期。

2. 经济合作与发展组织的推广

作为世界上最重要的国际经济组织，经济合作与发展组织(OECD)对“竞争中立”原则同样给予了很高的关注。尤其是进入21世纪，OECD连续发布了多份有关“竞争中立”的研究报告(见表1)，其中在2009年发布的报告《国有企业和竞争中立原则2009》(SOEs and Competitive Neutrality 2009)中明确了“竞争中立”制度：“竞争中立”的框架包括：(a)国有企业与私有企业在同样的规则体系中从事商业活动；(b)国家不会给任何市场参与者以竞争优势。(20)OECD, State-owned Enterprises and the Principle of Competitive Neutrality, Directorate for Financial and Enterprise Affairs Competition Committee, DAF/COMP, No.37, 2009, p.11.

表1 OECD发布的有关“竞争中立”的主要报告(21)来源：OECD官网，网址：https：//www.oecd.org.

综合来看，OECD关于“竞争中立”的研究起步较晚，但研究发展迅速，该议题一直是OECD的主要关注点之一。这些竞争政策几乎涉及所有行业和商业行为，包括能源、交通、电子商务等，也包含并购、垄断、知识产权等。概括而言，OECD对于“竞争中立”的研究形成了自己独特的框架，同时对澳大利亚的“竞争中立”进行了深刻的研究；最后，检验各成员国“竞争中立”政策的实践并在此基础上继续开展研究。

OECD上述针对国有企业提出的研究报告规则详细，内容丰富，系统地阐述了“竞争中立”的定义、实施目标及方向等重要议题，对其成员国和新兴经济体国家研究“竞争中立”问题提供了有力的指导。相比澳大利亚的“竞争中立”政策，OECD完全排除政府对竞争的限制，追求的是形式公平。但归根结底上述报告也只是“建议”和“指导”，缺乏强制约束力，同时也没有涉及相应的争议处理方法，单从报告本身看不到“竞争中立”原则在多边条约和区域协定中的实现路径。

(三)国际造法中的“竞争中立”：基于TPP的分析

国际造法当下的主要表现形式是国家间的合作，这种合作使得国际投资与贸易规则的出台更加简单，直至该规则上升为国际通行的法律制度。而国际投资规则发展到现在，其体现形式主要有两种：一种是双边投资协定，另一种是区域贸易安排中的投资条款，(22)此处区域贸易安排是一种广义的理解，泛指不同国家之间缔结的自由贸易区、关税同盟、经济一体化协议、经济合作伙伴关系协议等规范贸易、投资及其他领域权利和义务的双边或多边协定。见陈德铭：《经济危机与规则重构》，上海：商务印书馆，2014年版，第445页。其中以自由贸易区为代表的区域贸易安排越发成为当代国际投资规则新发展的主要组成部分。

美国为了在全球范围内推广“竞争中立”，除了在双边关系中大费周章外，同时在多边领域的区域贸易协定中为实施“竞争中立”做出努力，最具代表性的当属TPP。在美国强大的推动下，“竞争中立”原则正逐步从一个国内法的概念走向国际经济贸易规则，此过程即为国际造法的过程。虽然美国在特朗普总统上台以后就宣布退出了TPP，但就“竞争中立”制度本身来说，一方面，TPP关于“竞争中立”制度的框架和体系不会单纯因为美国的退出而失去理论功能和实践能力；另一方面，就学术研究而言，TPP关于“竞争中立”制度的规定依然具有示范意义和研究价值，何况日本等主要国家在美国退出后将其更名为CPTPP，而后者几乎继承了TPP的全部条款，依旧具备以“竞争中立”为核心的特征。

TPP对国有企业进行了明确的界定，单指从事商业性活动的企业。凡符合以下任何一个条件的企业都将被认为是国有企业：(a)缔约国政府在一家企业中持股比例过半，或(b)控制一半以上的投票权，或(c)对董事会成员或高级管理人员有直接任免的权利。(23)See Trans-Pacific Parntership, Article 17.1.

TPP没有直接使用“竞争中立”这一词汇，但“竞争中立”制度在其条文中已经确立，且因美国的主导也打上了“美国模式”的烙印。TPP为全球贸易树立了新的标准，对全球贸易投资规则提出了新的更高的要求。总体而言，TPP是美国继续在全球范围内推广“竞争中立”政策的新工具，具体表现在专门设置的第17章：强制约束国有企业的条款，主要内容见下表：

表二 TPP有关国有企业的主要内容(24)来源：国际贸易经济合作研究院网站，网址：http：//www.caitec.org.cn/article/gzdt/xshd/201512/1453.html.

上述有关国有企业条款的规定和“竞争中立”的内涵高度一致，这样的安排是“竞争中立”国际化进程中，区域贸易协定制定上的第一次实施，也是发达国家国际造法新的体现。(25)黄志瑾：《国际造法过程中的竞争中立规则—兼论中国的对策》，载《国际商务研究》2013年第5期。为了重塑以本国为主导的国际经贸规则以及国际经济发展模式，并最终达到维护本国利益的目的，美国不遗余力地推动了“竞争中立”制度从一个国内法概念走向国际造法的国际经贸新规则，(26)石伟：《“竞争中立”制度的理论和实践》，北京：法律出版社，2017年版，第75页。同时使之成为美国实现扩大其全球影响力、阻碍新兴经济体发展的一个重要手段。

时至今日，在经济全球化尤其是中国等新兴经济体迅速崛起和国有跨国企业快速扩张的背景下，国有企业占比较少的发达经济体国家认为他国的国有企业在跨境投资和经营时凭借竞争优势产生了不公平竞争，并且认为当前单独的竞争法不足以保证两者的公平竞争，“竞争中立”原则亟待推行，(27)Antonio Capobianco, Hans Christiansen, Competitive Neutrality and State-owned Enterprises: Challenges and Policy Options, OECD Corporate Governance Working Papers, No. 1, 2011, p. 19.从而更好地保护国家利益，且使本国企业在国际市场中立于不败之地。至此，国际造法中的“竞争中立”原则已经初步确立并逐步成为一种新的经贸规则，对新兴经济体尤其是中国产生重大影响。

三、对我国产生的影响

针对“竞争中立”，国内学者也从不同的角度分析了其对我国的影响，大致可以分为两种：第一种主要观点认为，“竞争中立”原则符合市场竞争的基本法则，这同国企改革的方向一致；第二种观点认为，“竞争中立”是以美国为首的发达经济体为遏制国有企业占据重要影响力的新兴经济体尤其是中国经济发展的新武器，我们务必要高度重视，不可掉以轻心。从哲学的角度来看，任何事物的出现都是具有两面性的，“竞争中立”究竟是被打翻的“潘多拉魔盒”，还是促进我国国有企业改革的“助推器”，我们要辩证的对待；既不能把它当做洪水猛兽，又不能听之任之，只有全面分析利弊，才能更好地对其进行研判，提前做出合理的制度应对。

(一)有利影响

国际上有关“竞争中立”原则的国有企业条款的核心内容是政府在市场上公平对待所有参与主体，维持公平竞争的环境，这与当前我国有关国企革的方向是一致的。现阶段虽然没有普及这个概念，一直以来我国进行的一系列的改革确是契合了“竞争中立”原则精神：党的十四大确立了以股份制改革为核心的经济体制改革，就是要实现国有企业两权分离，这可以看作是我国“竞争中立”制度的发端；自20世纪90年代以来我国提倡发展民间资本、引进外资企业并建立了竞争机制，这可以看作是“竞争中立”制度的进一步发展；党的十八大明确了我国国有企业改革的方向，支持其他企业的发展，使得各市场主体公平竞争，这可以看作是新时期我国对“竞争中立”的进一步运用。

从“竞争中立”的内涵来看，就是要给所有市场主体创设一个公平的竞争环境，以提高效率。一般认为，充分竞争和公平交易是促进经济增长、市场扩大和效率提高的有效方式，故而被许多国家的法律所确立并倡导。对国有企业来说，“竞争中立”是为了给参与竞争的所有主体一个公平的环境，而非保护某个或者某一类企业，落脚到改革上，就是要去除造成不公平竞争的因素，反对国有企业垄断以及不正当竞争行为，而反垄断和反不正当竞争是竞争法上的两种反竞争行为的具体表现。

在竞争法或者是反垄断法领域，不论企业的性质如何，只要实施反竞争法的行为都会成为规制的对象，其规范的是具体竞争行为而非竞争主体。对国有企业来说，其“国有”属性能够决定其对市场竞争环境的影响：国家为了在短时间内高效率地实现交给特定国有企业的任务，都会在政策上给予国有企业特有的倾斜，就形成了竞争优势，而这种优势并不是来自于企业内部的公司治理的完善和市场上高效率的表现。国有企业凭借竞争优势，在市场上破坏了公平的环境。概括来说，除了在违反竞争法时需要通过反不正当竞争法和反垄断法予以一体规制外，还应当针对国有企业的所有制属性予以特别规制，即用“竞争中立”这一更为抽象也更加有弹性的的原则作为取向和标准，对国有企业的行为做出评判。(28)冯辉，石伟：《贸易与投资新规则视野下的竞争中立问题研究》，上海：上海人民出版社，2018年版，第15页。一言以蔽之，正是由于国有企业的特殊属性才使得“竞争中立”能够成为评判国有企业以及国有企业改革的标准和方向的，在此意义上，“竞争中立”的兴起和运用能够倒逼国企进行改革，这是它对我国有利的一面。

(二)不利影响

1. 提高国有企业“走出去”门槛

我国经济的腾飞离不开国有企业的发展，作为我国“走出去”战略的主力军，国有企业做出的贡献有目共睹。尤其是近年来，我国国有企业在国际市场上竞争力不断提高，与欧美发达国家的差距日益缩小，这就引起了后者的重视，并利用“竞争中立”原则对其进行限制。此前美国政府以“国家安全”为由对我国国有企业进入本国市场进行发难，但随着我国国有企业治理结构的调整和不断完善，信息披露的进一步提高，这种做法已经不能有效阻止我国国有企业进入其本土市场；“竞争中立”原则的应运而生恰好给了美国政府一个好的理由。除此之外，在双边和多边关系上美国也积极推行“竞争中立”原则，以此来限制我国国有企业进入别国市场。由于我国国有企业起步较晚，虽然取得了举世瞩目的成绩，但如果适用“竞争中立”的国有企业条款而取消政府对企业的支持和补贴，必定使国有企业在风云变幻的国际市场中处于不利地位，这无疑给我国国有企业“走出去”设立更高的门槛和阻碍。

2. 增加融入区域一体化难度

当前，在多哈回合谈判陷入僵局之后，区域一体化正成为世界经济发展的新的潮流，TPP、TTIP、RCEP等众多区域性贸易安排的出现是这一观点的有力印证。我国作为世界上第二大经济体，不可能关起门来自己发展，参与区域性的贸易安排是大势所趋。同时，我国的国有企业数量众多，对国民经济的重要性不言而喻， 随着“竞争中立”原则的不断发展和适用范围的进一步扩大，我国一旦加入区域性贸易安排，可能要被迫接受“竞争中立”原则，但现阶段我国国情决定了我们不能全盘接受欧美国家提出的“竞争中立”原则，这就加大了我国融入区域一体化的难度。

3. 削弱中国参与全球治理话语权

在国际经贸规则发展过程中，以美欧为主的发达经济体和新兴经济体各自扮演着不同的角色：一向奉行现实主义的美国从来都扮演着规则制定者和领导者的角色，欧洲国家历来都是规则的革新者，而对新兴经济体国家而言，囿于国际实力和谈判能力，只能作为规则的追随者。(29)马亚伟，漆彤：《 论“一带一路”投资争议解决机制的构建》，载《国际商务研究》2018年第5期。国际经贸规则的发展走向是参与全球治理的重要体现，而身份和角色的不同，决定了在全球治理中话语权的高低。

伴随着我国经贸局势的发展演变，中国和其他新兴经济体在规则话语权的获得方面取得了长足的进步，如亚投行的设立、“一带一路”倡议的提出和实施、《全球投资指导原则》的推广和RCEP谈判等，对以往的全球治理格局形成了挑战。以美欧为代表的发达经济体对此频频发难试图夺回主动权。应运而生的“竞争中立”规则是美欧国家限制国有企业占据主体地位的新兴经济体尤其是中国的一把利器，他们力图通过把该规则发展成普遍适用的经贸新规则，以此打压新兴经济体在全球治理中取得进步的势头，妄图进一步削弱中国等新兴经济体参与全球治理的话语权。

四、我国的法治应对

针对“竞争中立”规则剑指中国国有企业的情况，我国应该敢于在国际社会中发声，努力维护国家权益，积极融入规则体系的制定当中。结合当前我国国有企业的发展现状和改革目标，不但不能回避谈论国有企业和有关规则的新发展，并且还要采取适当的措施积极应对。

(一)深化国有企业改革

“竞争中立”能够有效保护公平竞争的环境，这与市场经济的发展规律并行不悖。自改革开放以来，《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)明确了我国国有企业改革要采取推进分类改革、完善现代企业制度、推进混合所有制改革等一系列措施，充分体现了“竞争中立”精神。

分类改革是要求按照经营目的以及业务范围把国有企业划分为公共服务类和商业类国有企业，这种划分直接影响关系到政府对国有企业的补贴模式。对于前者，保障社会民生、提供公共服务以及服务社会是其主要目标，所以，国家对其进行财政补贴、融资优惠等也就理所当然；而对于后者，盘活市场经济、实现国有资本的增值、谋取经济利益为其主要目标，这部分企业，要严格按照《指导意见》的要求，可依法独立自主进行商业活动，实现优胜劣汰，与私营企业一样，在多方面对其进行严格限制，确保二者之间的公平竞争。

其次，混合所有制改革。具体而言，对于那些关乎主权安全、国民经济命脉的重要行业，国家仍要保持控股地位，甚至是独资地位；而那些属于竞争领域的国有企业，可以考虑引入非国有资本力量的进入，而后进行上市，在股权方面国家可以不占主导地位。混合所有制改革通过上述分散股权的方式减少“竞争中立”原则的影响，同时又有利于国有企业的创新。

最后，现代企业制度的完善。公司自身治理水平的高低决定了企业竞争力的大小，而“竞争中立”制度的提出，正是出于这样的忧虑：企业借力政府的扶持而非依靠公司治理水平来建立不公平竞争优势。所以，对企业自身而言，完善自身治理结构才是改革的重中之重，如建立合理的董事会选举制度、加强领导层激励和约束机制等，充分发挥企业自身功能并减少对政府政策的依赖，才能从根本上打消对外投资过程中外国对国有企业的疑虑。另一方面，外国政府对中国国有企业的误解和担心很大程度上来自于企业不够透明，涉及企业“身份”、经营信息、内部治理结构等诸多方面(30)石伟：《“竞争中立”制度的理论和实践》，北京：法律出版社，2017年版，第162页。，这对我国国有企业提出了更高的标准。有鉴于此，有必要建立对国有企业进行高质量的信息披露机制，强化企业自主公开意识，坚决杜绝不公开、不透明、不真实的弊端，企业自律与政府监管双管齐下，置国有企业机制运作于阳光之中。

(二)积极加强区域合作

作为新兴经济体当中最重要的一员，中国必须加强区域合作关系建设，扩大与周边亚洲国家的协商合作，共同推进亚洲区域经济协调发展。

CPTPP的主要成员国中有五个是亚洲国家，中国可考虑与这五个国家开展FTA谈判，把CPTPP对国有企业的不利影响降到最低，确保中国在亚太地区的经济稳定和发展。一方面，CPTPP的“开放性加入”条款对亚洲国家具有强大的吸引力，目前韩国、泰国等多国都明确表示希望加入CPTPP。另一方面，虽然美国目前已经退出TPP，但是CPTPP主要是继承了TPP的条款，对CPTPP的应对措施，实际上也是针对未来美国重返TPP的应对措施，二者实际上属于一个问题的两个方面。所以，中国主动与CPTPP的亚洲成员国积极开展FTA的谈判，可以最大限度的减少未来CPTPP扩容甚至美国重返TPP后对我国经济产生的重大不利影响。

如果说，美国主导并极力推行TPP的主要动因是平衡亚太地区的格局、引领并推广新一轮的国际贸易规则，进而谋求更大的国家利益，那么，牵制中国，主导亚太地区经贸格局便成为日本在美国退出TPP之后、积极主动地引导并推行CPTPP的主要动因。而无论是破产的CPP还是方兴未艾的CPTPP ，都将与东盟发起的、中国极力推行的RCEP相互博弈，就目前形势而言，CPTPP的初步达成使得原本就已经纷繁复杂的格局变得更为剑拨弩张。(31)张天桂：《亚洲经济一体化的现实路径与推进策略——共建“一带一路”的视角》，载《国际展望》2018年第11期。有鉴于此，我国应加快与东盟、日韩间的自由贸易区谈判，推动实现以中国为主导、RCEP为基础的自贸区建设，在亚洲区域经济一体化中取得主动权，努力降低“竞争中立”对我国国有企业对外投资造成的冲击。

(三)融入国际投资规则

由于我国一直没有参与国际金融和经贸体系的构建以及法律制度的制定，(32)Sauvant K. P, Challenges for China’s Outward FDI, Social Science Electronic Publishing, Vol. 1, 2013. p14.导致我国在国际投资法律规范形成、发展中仍处于边缘地带，无法融入到国际经贸规则制定当中，往往只能是被动地遵守各方国际规则，这种状况明显不符合我国当前经济发展的趋势。随着“走出去”战略和“一带一路”倡议的实施，我国对外投资发展迅猛，国有企业投资者迫切渴求较高水平的国际投资条约，以获取公平、透明的国际投资环境。为此，中国应主动地参与创设国际贸易投资规则，增强自身的话语权，尤其是在多边主义在很多领域受到严峻挑战的今天，积极融入国际投资规则制定更是刻不容缓。

(四)构建中国版“竞争中立”规则

为了完善市场经济体制，维护市场主体公平竞争的环境，同时保护民营企业的发展，在经济发展现状的前提下，我国有必要根据现实国情，构建自己的“竞争中立”制度。

首先是确定适用范围。国务院在对国有企业进行分类改革和混合所有制改革就已强调，对那些关乎国家经济命脉、国家安全或提供社会公共服务的、自然处于绝对垄断地位的非商业国有企业，国家应对其“垄断”进行合法性认定，适用“竞争中立”例外；针对竞争性国有企业，需要按照“规则对其予以规范和引导；其次，对于现行法律中的不合理规定，立法机关要以“竞争中立”为核心认真审查现有法律法规中与国有企业相关的优惠政策条款并加以修改完善；由于没有具体的法律法规为依据，相关的产业政策和竞争政策缺乏一定的透明度，这就需要立法机关以立法的形式，明确具体政策，如政府对国企的各项优惠、补贴政策等，使之在阳光下运行；第三，建立健全统一联动的监管机制。由于“竞争中立”涵盖面较广，这就需要多部门如发改委、国资委、工商局等联动配合，逐步推进实施“竞争中立”政策；对于积极实施的部门或地区予以奖励，反之应予以惩罚，如此可调动政策推动的积极性。同时，积极完善监管机制，可考虑在国务院和各级政府部门下设专门的监管机构，对“竞争中立”制度的实施进行全面的监督，保证其顺利进行。