贫困地区返贫与新增贫困的现状、成因及对策——基于扶贫对象动态管理数据的统计分析

潘文轩

(中共上海市委党校 上海发展研究院，上海 200233)

一、引言

实施精准扶贫以来，各地不同程度上存在着“边脱贫、边返贫”和“边扶贫、边增贫”的现象，返贫与新增贫困(1)新增贫困也称为“新发生贫困”或“新识别贫困”，指家庭或个人从原先非贫困状态进入当前贫困状态的现象。侵蚀着来之不易的扶贫工作成果，给精准脱贫带来了挑战。2020年全面完成脱贫攻坚任务后，大多数摘帽贫困县、出列贫困村的发展基础依然薄弱，部分脱贫农户的脱贫质量不高、稳定性不强，一些贫困边缘户的脆弱性程度较高，今后仍有可能发生返贫与新增贫困。正因为如此，2020年中央一号文件明确提出了“巩固脱贫成果防止返贫”的要求，习近平总书记也强调要“多措并举巩固成果……及时将返贫和致贫人口纳入帮扶”(2)习近平：《在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话》，北京：人民出版社，2020年版，第10～11页。。防止返贫与新增贫困，成为2020年后巩固脱贫成果的重要任务。

国外直接探讨返贫与新增贫困的文献很少，但西方学界关于动态贫困与贫困脆弱性的研究，对认识返贫与新增贫困的形成机制带来了有益启示。根据西方学者的相关研究，返贫与新增贫困的发生，同经济周期波动(3)Addabbo T., Baldini M. Poverty Dynamics and Social Transfers in Italy in the Early 1990s. International Journal of Manpower, 2000, 21(3): 291-321.和自然灾害冲击(4)Herrera J., Roubaud F. Urban Poverty Dynamics in Peru and Madagascar, 1997-99: A Panel Data Analysis. International Planning Studies, 2005,10(1): 21-48.等外部因素密切相关，并受到家庭人口数量和结构、(5)Bhatta S.D., Sharma S.K. The Determinants and Consequences of Chronic and Transient Poverty in Nepal. CPRC Working Paper, 2006, No. 66.财产和人力资本(6)Carter M.R., Little P.D., Mogues T., Negatu W. Poverty Traps and Natural Disasters in Ethiopia and Honduras. World Development, 2007, 35(5):835-856.等内在因素的影响。针对中国农村贫困人口脱贫后又返贫的问题，国内学者进行了一些原因上的探讨：郑瑞强和曹国庆从政府政策、可行能力、自然环境等方面分析了返贫因素；(7)郑瑞强，曹国庆：《脱贫人口返贫：影响因素、作用机制与风险控制》，载《农林经济管理学报》2016年第6期。包国宪和杨瑚将返贫生成的诱因归类为制度政策、资源环境、灾祸风险、能力习惯四种；(8)包国宪，杨瑚：《我国返贫问题及其预警机制研究》，载《兰州大学学报(社会科学版)》2018年第6期。周迪和王明哲认为返贫现象的发生是因为返贫家庭缺乏“安全网”的保障；(9)周迪，王明哲：《返贫现象的内在逻辑：脆弱性脱贫理论及验证》，载《财经研究》2019年第11期。兰定松从政府与农民两个层面揭示了返贫成因，前者包括后续政策支持缺乏、扶贫政策执行偏差等，后者包括懒散思想、不可抗力因素、就业创业失败等。(10)兰定松：《乡村振兴背景下农村返贫困防治探讨——基于政府和农民的视角》，载《贵州财经大学学报》2020年第1期。还有一些学者提出了阻断返贫的对策建议，如构建返贫预警机制、(11)范和生：《返贫预警机制构建探究》，载《中国特色社会主义研究》2018年第1期。增加贫困地区人力资本公共投资(12)和立道，王英杰，路春城：《人力资本公共投资视角下的农村减贫与返贫预防》，载《财政研究》2018年第5期。、夯实社会保障长效兜底机制(13)郑秉文：《后2020时期建立稳定脱贫长效机制的思考》，载《宏观经济管理》2019年第9期。等。由于农村的新增贫困大多来自贫困边缘户，所以国内关于新增贫困的研究聚焦在边缘户的贫困脆弱性与致贫风险上。高帅等认为边缘户应对风险的能力较弱，易于陷入贫困；(14)高帅，史婵，唐建军：《基于增能赋权视角的农户贫困脆弱性缓解研究——以太行山连片特困地区为例》，载《中国农村观察》2020年第1期。曾小溪和汪三贵提出要高度关注并充分照顾贫困边缘群体的利益。(15)曾小溪，汪三贵：《论决胜脱贫攻坚的难点和对策》，载《河海大学学报(哲学社会科学版)》2019年第6期。

全面而准确地把握中国农村返贫与新增贫困的基本形势和现实原因，是做好巩固脱贫成果工作的前提基础。当前返贫与新增贫困的规模究竟有多大？导致返贫与新增贫困的直接因素有哪些？返贫与新增贫困状况是否存在明显的地区间差异？搞清楚上述问题，有助于找准控制贫困增量(16)贫困增量为返贫与新增贫困之和。的重点，并能提高贫困预防措施的针对性。然而，综观关于返贫和新增贫困的现有研究，主要偏重于理论层面的原因剖析和实践层面的对策探讨，基于微观数据对贫困增量特别是新增贫困进行统计分析的研究相对较少，仅有少量文献考察了个别县的返贫和新增贫困情况。(17)卜海：《我国脱贫再返贫防范机制的建立和运行问题研究》，载《徐州师范大学学报(哲学社会科学版)》2018年第6期。李长亮：《深度贫困地区贫困人口返贫因素研究》，载《西北民族研究》2019年第3期。为了弥补上述研究不足，本文利用县政府网站公布的扶贫对象动态管理信息包含的微观数据，对贫困地区的贫困增量状况及成因结构开展了较深入的统计分析，得到了一些具有政策启示意义的结论；在此基础上，提出有效防止返贫与新增贫困的若干政策建议，力求为2020年后做好脱贫成果巩固工作提供有益参考。同以往相关研究比较，本文的主要创新之处为：一是采用两阶段比例分层抽样法，通过样本县数据较准确地估算与研判当前全国贫困地区返贫和新增贫困的总体情况；二是深度挖掘和利用扶贫对象动态管理信息数据，反映了返贫和新增贫困的动态变化趋势，分析了贫困增量及成因的结构性特征并揭示其政策含义；三是对防贫提出了若干新的政策建议，如通过平移部分政策、平缓待遇坡度、调整政策结构的综合运用，化解扶贫政策“悬崖效应”引发的边缘户致贫风险等。

二、分析范围、数据来源和统计方法

(一)分析范围：国家确定的贫困地区

本文对返贫与新增贫困的统计分析，主要针对国家确定的贫困地区。根据国务院扶贫办的界定，贫困地区包括集中连片特困地区和片区外的国家扶贫开发工作重点县，目前共有832个贫困县。之所以将研究范围聚焦于贫困地区，主要有三方面的原因：第一，中国农村贫困人口的空间分布有较明显的区域集聚特征，农村贫困人口在贫困地区的集中度较高。(18)2018年，贫困地区农村人口占全国农村人口的比重为47.1%；同年，贫困地区农村贫困人口占全国农村贫困人口的比重达到67.1%，比前者高出了20个百分点。第二，与非贫困地区相比，贫困地区农村贫困人口的贫困程度通常更深，实现稳定脱贫的难度往往更大。第三，加快贫困地区发展、提高贫困地区人民生活水平，始终是中国扶贫开发工作的主要任务。本文将分析范围限定在贫困地区，有利于抓住返贫与新增贫困问题的重点区域。此外，考虑到西藏的贫困状况较为特殊，再加上其相关数据缺失较多，故不纳入研究范围。不含西藏的贫困地区，目前共有758个贫困县。

(二)数据来源：政府网站公布的扶贫对象动态管理信息

本文对返贫和新增贫困进行统计分析所使用的原始数据，主要来源于县政府网站公布的扶贫对象动态管理信息。开展扶贫对象动态管理是实施精准扶贫精准脱贫的一项重要基础性工作，其主要任务是对贫困户与贫困村实行有进有出的动态管理。就贫困户的动态管理而言，一方面要做好贫困人口的脱贫认定与退出工作，确保实现“精准退出”；另一方面要识别返贫人口和新增贫困人口并及时将他们纳入建档立卡系统，做到“应纳尽纳、应扶尽扶”。在进行扶贫对象动态管理过程中，需要采集与汇总脱贫户、返贫户和新识别贫困户的相关信息，并录入全国扶贫开发信息系统业务管理子系统。

到目前为止，全国扶贫开发信息系统业务管理子系统因涉及贫困户个人信息，仅限于相关部门工作使用，暂不向其他单位和个人开放查询，研究者尚无法从该系统中直接获取贫困户的微观数据。不过，随着近年来贫困户信息公示制度的推广实施，许多县政府已将本县的年度扶贫对象动态调整情况在政府网站上予以公布，这为学者开展返贫与新增贫困统计分析提供了有用的数据来源。县政府网站上公布的扶贫对象动态调整信息中，有返贫和新增贫困总户数及总人数的数据，可用于分析返贫和新增贫困的规模。另外，大多数县政府网站的扶贫对象动态调整公告，附有被调整贫困户的详细名单，有一些县还在名单中列出了返贫户的返贫原因与新增贫困户的致贫原因，使我们能够对贫困增量的成因进行实证分析。

(三)统计方法：两阶段比例分层抽样法

作者通过政府网站查找贫困地区各县扶贫对象动态管理信息时发现，有不少县尚未在政府网站上公布扶贫对象动态调整情况，另有一些县虽公布了相关情况但返贫与新增贫困人数信息不完整。因此，无法直接通过贫困地区(不含西藏)758个县的数据汇总测算贫困地区的返贫与新增贫困规模并进行后续统计分析。如果仅考察返贫与新增贫困信息齐全的县，虽然能反映这些县的返贫与新增贫困状况，但难以准确估算贫困地区贫困增量的总体水平。(19)这是因为返贫与新增贫困信息齐全的县的比例在不同省区市间差异较大，有的省区市下辖的大部分贫困县有齐全的数据，而有的省区市下辖的贫困县中仅少数有齐全的数据。在此情况下，难以对贫困地区返贫与新增贫困的总体状况进行准确的统计推断。为此，作者采用两阶段比例分层抽样法，通过测算样本贫困县的相关指标值来推断贫困地区返贫与新增贫困的总体情况。

分层抽样是统计学中一种常用的抽样方法，其基本原理是将总体单位按其属性特点分为若干层，然后根据一定比例在不同层中随机抽取样本单位。与随机抽样相比，分层抽样的误差相对较小。分层抽样分为比例分层抽样与非比例分层抽样两种类型，鉴于前者在提高估计值精度和确保分层群体比例代表性(20)李林蔓：《分层抽样下样本量的分配方法研究》，载《统计与决策》2015年第19期。方面的优点，作者采用比例分层抽样法。本文的比例分层抽样包括两个阶段：先以贫困地区(不含西藏)省份作为第一阶段分层抽样的依据，按10%的抽样比例确定各省区市分配到的样本贫困县的数量。然后以贫困县的类型作为第二阶段分层抽样的依据，抽选出各省区市内的样本贫困县，其中，贫困县的类型分为集中连片特困地区范围内的国家扶贫开发重点县(下文简称“区内重点县”)、集中连片特困地区范围内的非国家扶贫开发重点县(下文简称“区内非重点县”)、集中连片特困地区范围外的国家扶贫开发重点县(下文简称“区外重点县”)三种。当遇到抽选中的县存在相关信息缺失的情况时，在省域内同类型贫困县中按不放回简单随机抽样法继续抽选，直至选到信息齐全的样本县为止。根据上述抽样方法，最终确定了如表1所示的76个样本贫困县。

表1 76个样本贫困县在各省区市的分布

三、贫困地区返贫与新增贫困的现状特征和主要成因

(一)贫困地区返贫与新增贫困的现状特征

基于76个样本贫困县2019年扶贫对象动态管理数据的统计分析发现，当前中国贫困地区的返贫与新增贫困状况，主要呈现出如下几方面的重要特点：

第一，贫困增量的总体规模并不是很大。从绝对规模来看，有29个样本县的贫困增量少于100人，贫困增量高于1000人的仅有10个县。再考察相对规模，设返贫率=返贫人数/户籍人数、新增贫困率=新识别贫困人数/户籍人数、贫困增量比例=返贫率+新增贫困率。计算结果显示，绝大多数样本县的返贫率都控制在1‰以下，新增贫困率最高的也远低于1%(图1)。基于样本贫困县的数据，根据比例分层抽样的总体均值估计公式进行测算，全国贫困地区的贫困增量比例约在1‰左右。然而，在精准扶贫实践中，识别贫困户环节往往存在规模排斥、区域排斥和主观排斥现象。(21)陆汉文，黄承伟：《中国精准扶贫发展报告(2017)——精准扶贫的顶层设计与具体实践》，北京:社会科学文献出版社，2017年版。考虑到由此造成的贫困识别不充分，实际的贫困增量比例有可能会高于统计值。

第二，贫困增量主要来源于新增贫困，返贫在贫困增量中所占比重较低。在76个样本县中，大部分县的新增贫困人数远远超过返贫人数，所有样本县的返贫、新增贫困的合计人数分别是3242人、31401人，后者接近前者的10倍。而据国家统计局的贫困监测，2015年返贫与新增贫困的比例为41∶59。(22)王芳：《怎样防止返贫？》，载《经济》2018年第5期。可见，近两年贫困增量的比例结构已经发生了显著变化，出现了返贫人口比重下降、新增贫困人口比重上升的趋势。新增贫困户中的相当一部分原属边缘户，新增贫困在贫困增量中占比的提高，同边缘户缺乏扶贫政策支持有较大关系。上述结论有重要的政策含义，那就是当前应将巩固脱贫成果的重心放在防止新增贫困上，特别是要通过完善反贫困政策降低边缘户的贫困风险，避免他们成为新的贫困人口。

第三，县和县之间的返贫与新增贫困程度差异较大。在76个样本县中，有23个县已经成功实现了“零返贫”，占样本县总数的30%；但也有少数样本县的返贫规模较大，其中返贫率最高的达到1.25‰，返贫人数超过700人。与返贫相比，新增贫困的县际间差异显得更大。即使在同一省域范围内，不同县之间的贫困增量状况也存在一定程度的不平衡性。以云南省9个样本县为例，有5个县的贫困增量比例控制在1‰以下，有2个县分别在1～2‰、2～3‰范围内，另有2个县超过了3‰。贫困地区返贫与新增贫困程度的县际差异表明，巩固脱贫成果的各种资源与政策，要向贫困增量水平较高的县加以倾斜，这有助于提高预防和治理贫困的绩效。

第四，三类贫困县的返贫与新增贫困程度差异显著，总体上从区内重点县、区内非重点县到区外重点县依次递减。对76个样本县进行测算发现，区内重点县的返贫率、新增贫困率的平均值与中位值，都超过了区内非重点县；另外，区内非重点县的返贫率、新增贫困率的平均值与中位值，均高于区外重点县(表2)。然后通过非参数检验，(23)由于贫困地区(不含西藏)758个县返贫率、新增贫困率的总体方差未知，所以应使用非参数检验方法。对贫困地区三类贫困县返贫率和新增贫困率的差异性进行验证。使用的检验方法为Kruskal-Wallis法，该方法作为对单因素方差分析的一种非参数替代，可在总体方差未知情况下较好检验均值是否在多个类别间有所不同。Kruskal-Wallis检验结果表明，在10%显著性水平下，贫困地区三类贫困县的返贫率和新增贫困率确实存在差异。区内重点县的贫困增量水平最高，区内非重点县其次，而区外重点县最低。由此可见，集中连片特困地区不仅是前一阶段脱贫攻坚的“硬骨头”，也是今后巩固脱贫成果的重点与难点所在，而区内重点县更是“重中之重、难中之难”。

表2 三类贫困县返贫与新增贫困状况比较(2019年) 单位：人/万人

接着，进一步考察贫困地区返贫与新增贫困的动态变化情况。2017～2019年间，大部分样本县的返贫率与新增贫困率，均出现了连续两年降低的趋势；除了三个样本县外，其余样本县的贫困增量比例普遍下降。从样本县返贫率、新增贫困率、贫困增量比例的加权平均值(图2)可以判断：贫困地区返贫与新增贫困的相对规模，在2017年还处于较高水平，但之后两年有了明显的改观，当前的贫困增量已降至较低水平。近两年贫困地区控制返贫和新增贫困的显著成效，归功于各地在巩固脱贫成果、预防贫困方面采取的一系列政策措施。

(二)贫困地区返贫与新增贫困的主要成因

作者从样本贫困县中选取了贫困增量规模较大、(24)贫困增量人数在100人以上。原因列示较齐全的9个县，对这些县2019年贫困增量成因的比例结构进行了分析。(25)由于返贫的人数较少，所以与新增贫困合并在一起进行统计分析；另外，对于有多种返贫致贫原因的家庭，仅统计首要成因。统计结果(图3)发现：尽管不同县贫困增量的形成原因有所差异，但在各种成因的比例结构上仍呈现出一定相似性。总体而言，疾病、残疾与缺乏劳动力，是导致返贫和新增贫困的三个最主要直接原因，并且，由疾病而导致贫困的比重明显高于残疾、劳动力缺乏两大因素。虽然由于样本方面的限制，难以准确估算贫困地区贫困增量成因的比例结构，但上述统计结果仍可在一定程度上反映贫困地区返贫与新增贫困的主要原因及其比例关系。

疾病引发返贫与新增贫困，同健康扶贫政策“悬崖效应”和医保防贫机制不完善有密切关系。近年来，国家不断加大对贫困户的健康扶贫力度，建档立卡户的医疗费用自付比例大幅降低，有效减轻了家庭医疗支出负担。然而，同建档立卡户相比，大量未建档立卡的边缘户很少获得医保特惠待遇，一般只能享受普惠性的医保政策，其医疗费用报销比例明显低于建档立卡户，加大了因病致贫的风险。此外，现行医疗保障制度在防止因病返贫致贫方面仍有一些不足之处，造成部分农村家庭在疾病冲击下陷入贫困。例如，由于当前门诊费用的统筹比例远低于住院费用，一些经济困难的慢性病患者无力负担持续不断的日常医药费，导致返贫或成为新增贫困人口；再如，异地就医报销政策受限或落实不充分，也在一定程度上推高了因病返贫致贫风险。所以，今后要进一步优化医保制度设计，增强医保的贫困预防作用。再分析劳动力缺乏因素，由于缺劳力而返贫或致贫的主要是一些特殊家庭，包括重病户、重残户、孤寡老人等。这些家庭因缺乏劳动力，难以通过发展生产或就业等途径获得劳动收入，贫困脆弱性程度高，持续稳定脱贫的难度较大。这类贫困家庭的自我造血能力非常薄弱，必须依靠外部力量的帮扶才能实现稳定脱贫目标，这就需要发挥社会保障的“托底”功能。尽管因灾返贫致贫的比例相对较低，但绝不可因此轻视灾害因素对贫困的影响。灾害特别是重大灾害发生的概率虽不高，可一旦发生后会对脆弱人群的生计带来严重负面影响。发展政策性灾害保险尤其是政策性巨灾保险，是化解因灾返贫致贫风险的现实需要。

与作者预期不太一致的是，在所考察的大部分样本县，子女上学并非当前返贫与新增贫困的重要原因，因学返贫或致贫的比例普遍很低，比重最高的县也只有10%。“因学而贫”现象，从统计结果看并不突出。为何会出现上述结果呢？作者认为，这可以从如下两方面加以解释：一方面，农村义务教育经费保障机制的全面落实，有效减轻了农村贫困家庭孩子接受义务教育的经济负担，使过去常见的“因学而贫”现象明显减少。但另一方面，因学返贫或致贫比例低，也很可能是贫困家庭放弃让子女接受初中以上教育(特别是高等教育)的结果。(26)这是作者的初步判断，是否确实如此还需要通过实证研究作进一步验证。“因学而贫”与“因病而贫”“因灾而贫”在性质上大有不同——由于疾病、灾害是个人无法抗拒的，所以“因病而贫”“因灾而贫”有很强的被动性；而子女是否上学则是能自由选择的，这使得“因学而贫”与家庭成员的自主行为有关。不少经济困难的农村家庭，会放弃让子女接受更高层次教育的机会，这样也就不会发生“因学而贫”现象。但是，这种选择不利于人力资本投资与积累，容易增大今后陷入长期贫困的风险。所以，我们应辩证看待统计结果上因学返贫或致贫比例低的现象，深刻认识农村贫困家庭孩子在接受更高层次教育上面临的困境。要通过进一步完善现行的教育反贫困政策，着力为农村贫困学生降低非义务教育阶段的费用，由此提高该群体的受教育程度，进而缓解长期贫困与代际贫困。

四、2020年后有效防止返贫与新增贫困的对策

(一)现有的政策举措及其不足

近年来，各级政府高度重视巩固脱贫成果，22个脱贫任务重的省区市政府，绝大多数已制定了关于巩固脱贫成果、防止返贫与新增贫困的指导意见，许多市县级政府也出台了相应的政策文件。从现有的政府文件和实践举措来看，巩固脱贫成果的基本思路是：保持脱贫攻坚政策总体稳定，做好对脱贫户的后续帮扶，加强扶贫的动态管理，以乡村振兴巩固脱贫成果。防止返贫与新增贫困所采用的手段、方法较多，主要包括：完善产业扶贫、就业扶贫、健康扶贫和教育扶贫，进一步织密筑牢兜底保障网，开展易地扶贫搬迁后续扶持，建立健全防贫保障机制，深化扶志扶智扶技，继续补齐基础设施与公共服务短板等。

随着一系列相关政策措施的落地实施，返贫和新增贫困人数总体上呈现出下降趋势，控制贫困增量的政策效应已逐步显现出来，这也从前文的实证分析结果得到了证实。但是，巩固脱贫成果的现行政策和举措，仍有一些不足之处：首先，与继续享受原有扶贫政策的大多数脱贫户相比，当前贫困边缘户所获得的帮扶相对较少。尽管近两年不少地区也开始重视对边缘户的政策扶持，但待遇差距较大、政策不公平的问题依然存在。其次，由于长期偏重事后的扶贫，事前的防贫机制还不够健全，预防贫困仍有明显短板，防控贫困增量的效果有待进一步提升。再次，部分帮扶举措与返贫户和新增贫困户的实际需求存在一定程度的脱节，政策的针对性还需要加强。最后，从政府文件的文本来看，目前很多地方政府仅提出在脱贫攻坚期内保持政策不变，未明确说明2020年后的政策取向，这也使得贫困主体对今后政策缺乏稳定预期。

(二)今后的对策思路与措施

1.保持扶贫政策的相对稳定性和连续性

在完成脱贫攻坚任务后，中国农村贫困主体的发展水平依然较低、发展基础仍然薄弱。基于脱贫质量并不高的客观事实，在2020年后的若干年内，需要在总体上保持原有扶贫政策的稳定性和连续性，并在相关文件中加以明确。这有助于降低返贫与新增贫困风险，确保脱贫成果得到充分巩固、实现稳定高质量脱贫，并为今后提升长期持续发展能力夯实基础。为此，要严格落实好“四个不摘”的要求，坚持做到“责任不卸、政策不变、队伍不散、力度不减”，努力使后续反贫困政策与反贫困投入同巩固提升脱贫攻坚成果的要求相适应。鉴于区内重点县贫困增量水平相对最高的实际情况，今后一段时期的反贫困政策与资源应向这一类贫困县适当倾斜。除此之外，还要加快建立健全返贫致贫监测预警机制，力争在第一时间发现可能返贫或致贫的家庭并采取有针对性的帮扶措施，对于符合贫困识别条件的及时纳入建档立卡信息系统或做返贫处理。

2.加强对非建档立卡贫困边缘户的扶持

贫困边缘户缺乏有力的政策支持，是导致近两年新增贫困人数远超返贫人数的一个重要原因。事实上，由于识别标准与程序方面的局限性，前几年很多未评为贫困户的农户，其实际生活水平未必就优于建档立卡贫困户，(27)曾有媒体报道，有两家参评贫困户的农户经济状况差不多，其中一家评上了，但另一家仅因为当年多卖了一只羊收入超标而未评上。有少数甚至还不如贫困户。因此，2020年后必须着力弥补贫困边缘户政策扶持方面的短板，帮助边缘户降低贫困风险，促进其收入水平与生活质量的稳步提升，从而有效控制新增贫困人口。

为了增进扶贫政策的群体间公平性，可综合采用如下方法进一步缩小非建档立卡边缘户与建档立卡户间的政策待遇差距：一是扩大政策适用对象范围。将目前面向建档立卡户的部分扶贫特惠政策的适用对象，拓展延伸至贫困边缘户群体，使两类群体平等享受相关政策。(28)如果将建档立卡户享受的扶贫特惠政策全部简单平移至非建档立卡边缘户，虽然能消除这两大群体间的政策待遇差异，但又会在边缘户与一般农户间形成新的政策待遇“悬崖效应”。为此，本文提出平缓政策待遇坡度、调整普惠与特惠两大类政策间的结构两种办法，与平移部分政策的方法结合起来运用。二是平缓政策待遇坡度。贫困边缘户可比照建档立卡户享受某些扶贫特惠政策，但在待遇标准上适当降低，使政策待遇在建档立卡户、非建档立卡边缘户、普通农户间呈现三个梯度。三是调整普惠、特惠两大类政策间的结构。从长远发展趋势看，需结合乡村振兴战略，增加和强化普惠型的农村发展政策，逐步合理调减特惠型的扶贫政策，使边缘户更多从普惠型政策中受益。

帮扶贫困边缘户要注重分类施策。对于增收乏力但有劳动能力的边缘户，应加强产业就业扶持，在融资、技术、培训等方面给予个性化的帮助；对于医疗、教育支出负担较重的边缘户，关键是运用好健康与教育扶贫手段，如资助购买大病补充保险、积极开展大病临时救助、加大助学奖学力度等；对于面临其他困难的边缘户，要以解决现存的突出问题为导向，采取有针对性的帮扶措施。

3.健全贫困预防机制，降低贫困脆弱性

世界银行在研究中发现：80%以上的贫困人口属于暂时性贫困，其原因是他们在面临各种风险冲击时难以抵挡，从而陷入或返回贫困境地；所以，完善风险管理机制应该成为反贫困战略的关键举措。(29)World Bank. World Development Report 2000/2001: Attacking Poverty. New York: Oxford University Press, 2001.进入脱贫成果巩固期后，非高标准脱贫户与贫困边缘户仍面临较高的贫困脆弱性，较容易在各种内外部不利因素的冲击下(重新)陷入贫困。面对疾病、伤残、自然灾害等负面冲击引发的返贫致贫风险，应运用好社会保障、政策性保险、商业保险等手段，依靠完善的风险管理工具有效阻断风险冲击与贫困之间的联系，力求将贫困增量减少至最低水平。

首先，要更充分发挥社会保障的防贫作用，为贫困脆弱农户构筑“安全网”。完善基本医疗、大病保险和医疗救助间的衔接与协同机制，适当提高长期慢性病的医保待遇，缩短医保异地报销时限，有效遏制因病返贫致贫现象；健全农村最低生活保障标准动态调整机制，增强低保的兜底保障能力；加强特殊困难群体的社会救助与社会福利体系建设，对完全无法通过自身经济活动获得生活来源的极端困难群体实行终身保障。(30)李小云，苑军军，于乐荣：《论2020后农村减贫战略与政策：从“扶贫”向“防贫”的转变》，载《农业经济问题》2020年第2期。其次，要探索利用政策性保险、商业保险方式，提高贫困脆弱农户的风险抵御能力。加快发展政策性灾害保险，合理扩大灾害保险的覆盖面，着力完善农业巨灾保险制度，为列入返贫致贫预警范围的受灾农户优先办理保险理赔；鼓励地方政府与商业保险公司合作，积极开发并推广各种形式的防贫综合保险。再次，加强政府内部的防贫协作，建立健全贫困联防联控机制。促进反贫困信息的跨部门共享，全面整合扶贫办、社保、卫生、教育、民政、保险与财政等部门的相关政策与资源，增强贫困预防的合力。

4.积极应对各种新贫困风险因素的挑战

在完成脱贫攻坚任务、进入反贫困新阶段后，将产生一些可能引发返贫或新增贫困的新因素，它们与传统的贫困诱因彼此交织、相互影响，加大了2020年后巩固脱贫成果的难度。这些新的风险因素主要包括：(1)部分扶贫产业项目缺乏可持续性，带动农户增收的效应趋于减弱，参与项目的农户可能因收入减少而(重新)陷入贫困；(2)一些地区易地扶贫搬迁的后续扶持措施不够到位，造成群众搬迁后就业创业路子窄、负担重，面临不同程度的次生贫困风险；(3)受经济下行的影响，今后扶贫资源投入增长的压力明显加大，外部帮扶力度有可能会变小；(4)新冠肺炎疫情尚存不确定性，对疫情引发的返贫致贫风险仍应保持警惕。

为了有效应对上述风险，建议采取以下措施：一是促进产业扶贫的可持续发展。对经济收益不佳、发展潜力不大的项目及时做出适应性调整，突出扶贫产业的特色化、差异化与品牌化。二是完善易地扶贫搬迁后续帮扶措施。引导搬迁农户转变生产生活方式，使他们尽快适应迁入地的新环境；加快迁入地的产业发展，利用政策支持社区工厂、扶贫车间建设，努力增加就业岗位。三是保持外部帮扶的合理力度，不断优化帮扶方式。将物质帮扶与能力帮扶有机结合起来，更加注重能力帮扶，帮助贫困脆弱农户增强自我发展能力。四是采取科学举措预防因疫返贫致贫，探索适应疫情防控常态化要求的产业扶贫、就业扶贫、消费扶贫新模式。