我国农地金融制度构建的模式分析

徐丽丽 武汉铁路职业技术学院

一、我国农地经营权抵押贷款的政策条件

从2016年开始，国家出台一系列政策和意见，明确将土地经营权划分为承包权和经营权，实现了农村土地所有权、承包权和经营权三权相分离。农村土地由“两权分置”到“三权分置”的政策转变为农地抵押提供了逻辑支撑和政策依据；2018年，十三届全国人大第七次会议对《农村土地承包法》作出修改：承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保，并向发包方备案；受让方通过流转取得的土地经营权，经承包方书面同意并向发包方备案，可以向金融机构融资担保[1]，这就为农村土地经营权抵押贷款扫除了法律障碍。在上述政策利好的背景下，国家稳步开展试点，为农地金融制度的推广积累了经验，主要有以下四种模式的探索。

二、我国农地金融试验模式探索

(一)“农户＋地方政府＋土地金融机构”模式——贵州湄潭县

1.试点状况和主要做法

该地区组织成立专门的土地金融公司，通过土地金融公司向土地经营者发放 农地使用权抵押贷款，具体特征如下：

第一，该农地金融制度在体制上属于典型的强制性制度变迁模式：土地金融机构是由中央和地方利用资金政策辅助成立，具备明显的强制性和政策性。

第二，选择了“非耕地使用权抵押”作为制度建设的切入点，并同时兼顾农地金融开展过程中的经济效益、社会效益、生态效益。首先，非耕地资源不在现行家庭承包经营范围之内，其承担的保障功能较少或者基本不承担保障功能，所以，由此引起各方利益冲突和摩擦也相对较少；其次，规模化承包经营的承包费相对较低，基本在土地经营者承担能力范围之内，从而能更便利于土地使用权流转；同时，非耕地资源主要由荒山、荒坡、荒滩等构成，农地金融制度建设将其作为抵押资产，将在一定程度上为非耕地资源开发提供资金援助，有利于植树造林、绿化荒山、水患治理等生态工程的开展。

2.不足之处

贵州省湄潭县的制度建设，是明显的自上而下的强制性制度变迁，这就决定了该项制度建设缺少群众基础：它不像家庭联产承包那样，得到了大家的一直认可，所以很难符合绝大多数农民群众的利益，也很难真正满足农业与农村发展的需求。相反，在运行过程中却始终面临着各方的利益冲突：一方面，地方要支农、地方要发展，支农惠农是其主要的政策目标；另一方面，监管部门要化解风险，也会减弱支农惠农的政策力度；除此之外，土地金融机构要生存，其经营目标是利益最大化。三方在利益目标上的不一致，很大程度上影响制度实施效果。结果，土地金融公司的业务重心在各种压力下出现转移，制度也随之出现明显的异化。

(二)“农户+土地协会+金融机构”模式—宁夏同心县

1.试点概况及主要做法

宁夏同心县王团镇对土地经营权抵押贷款的探索是采取自下而上的形式，对解决农村农业经济资金问题提供一个全新的思路。2006年至今，在试点的基础上，该地将土地抵押贷款的试点推广至4个乡镇，涵盖57个行政村，涉及共农户6218户。同心县土地经营权抵押贷款具体做法如下：

(1)以村为单位成立土地经营权抵押贷款协会

行政村通过召开村民代表大会，成立农户土地协会，选举产生会长、副会长各一名，常务会员若干名。当选为常务会员的人员一般要求具备以下素质：一是思想品德好，在群众当中具有较好口碑，二是具有较强的经济实力，担保及偿债能力较强，三是享有较高威望且让村民信赖。为了保证村民公平的享有贷款权力，该地严格设定选举比例为村民人数的十分之一，选举过程中，每个常务会员代表一个家族或一组村民。

(2)农户以土地经营权入股成为正式会员

要成为正式会员，必须满足以下条件：一是农户必须提出书面申请，二是以家族承包土地面积的2/5的土地经营权入股，三是要求入股的土地必须是中等以上地质，且每亩标准价不能超过3000元。经审查并同意后，农户便可以成为土地协会会员，具备了向信用社申请贷款的权限。

(3)贷款会员与其他会员实现多户联保，并与担保人和土地经营权抵押贷款协会签订土地经营权抵押协议

会员如果申请贷款，首先必须选择三名会员及一名常务会员作为其贷款担保人，随后再与协会和担保人签订土地经营权抵押协议。这实际上是引入了反担保机制：协议明确规定贷款如果到期不能偿还，首先是转让给代为偿还的担保人或由协会来处置，而不是直接由金融机构进行处理。

(4)农户在信用社申请贷款、协会进行总担保，信用社发放贷款

按揭贷款的农民遵循安全程序，申请贷款后，协会和信用社的一般担保协议签署。信用社担保协议的审查完成后，签署了贷款和农户贷款的贷款协议。如果到期不能由联保成员返回，管理成员或协会来偿还贷款，担保协会的成员和成员代表订立土地抵押贷款专营权转让协议。

2.不足之处

其最核心的制约还是来源于法律风险。《土地承包经营法》第42条规定：“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产”。据此规定，实际实施过程中，却有以下障碍：一方面在同心县的试验当中，没有规定承包经营权入股土地必须从事农业生产，故其不受到法律保护。同时，同心县试验中的土地承包经营权协会，成立之初是为了发挥其担保作用的，但是该协会尚不属于法人机构，缺乏法律上的约束，所以，一旦当农民发生大面积违约，协会对农民的约束只限于道德村规，无法使其承担法律责任。

(三)“农户+专业合作社+金融机构”模式——沈阳市法库县

1.试点状况和主要做法

辽宁省法库县采取的模式的主要特点是在农户和金融机构之间引入了专业合作社，专业合作社作为联系农民和贷款机构的桥梁起着至关重要的作用。它是由农民以承包的土地入股而成立，再由它集中统一向金融机构或者贷款机构申请贷款，进而发放给农民。

2.不足之处

专业合作社存在权责不明晰的问题：一方面，村集体和农民之间存在双重委托代理关系。我国农村实行的是集体所有制经济，农民承包的土地都是由村集体统一进行管理，然后村集体同时扮演合专业合作社的角色，村集体组织的负责人同时也是专业合作社的理事长，这就导致制度层面上的双重委托代理；另一方面，村集体以农民土地承包经营权集中向金融机构申请贷款，获批后，由村集体集中向村民发放贷款，这就很容造成政企不分，在很大程度上都抑制了金融机构的放贷的积极性。

(四)”农民+金融机构”模式——湖北省天门市

1.试点状况和主要做法

湖北天门市农地金融试验是：湖北天门农信社直接接受农民的农地承包经营权作为抵押物，向其发放贷款。在这种模式下，农信社直接与农户签订借款合同和抵押合同，而贷款额度设置在承包经营权评估价值的40%。除此之外，该试点采取一系列措施控制信贷风险，一是严格控制贷款期限，天门市试点多采取一年以内的短期贷款，贷款期限远远低于流转合同期限，同时为了保障农民收益，约定在流转合同有效期内的土地租金必须全额支付。二是严格把控贷款额度，贷款额度=(土地租金×80%+前期投入×50%+不动产×30%×50%)，农信社按照贷款额度进行贷款授信。这样便将贷款额度设置在一个比较合理合规的位置上，起到了很好的风险防范作用。

2.不足之处

该模式是农民将拥有的农地承包经营权证直接抵押给农信社，是最简单的一种运行模式。该模式将所有风险点集中在农信社，诸如农地承包经营权评估风险、未按时还款时抵押物的处置风险等等，增大了农信社在贷款中的风险管理难度及风险成本，存在极大的风险积聚隐患。

三、我国农地金融制度构建面临的障碍

(一)开展农地金融的风险较大

开展农地金融会隐藏着一些潜在风险，首先是农民将土地抵押出去，由于无法偿还贷款而产生的失地风险，该风险将导致农民失去土地经营权，对农民基本生活产生较大影响；第二是农民失去土地经营权，普遍存在着转业困难和就业困难问题，即转移风险；第三是开展农地金融业务的金融机构因贷款无法如期收回而产生的信贷风险[2]，信贷风险的积聚也将严重威胁到金融体系的稳定性。在上述农地金融的实践中，普遍存在着这些风险，试点机构也采取了多种措施加以防范，但是仍然不能尽善尽美。能否设计出健全合理的防范机制关系到农地金融制度开展的成败。

(二)土地信用评估、评级机制不完善

目前，我国土地评估机构业务范围涉及到农村土地的较少，业务也不成熟。一是因为农村土地不像城市土地一样具备较多的实例估价参考，也不像城市土地一样具备明显的级差收益，很多传统的土地估价测算方式均不适用；三是农村土地收益不稳定，受到农业生产率、农产品价格、甚至气象气候等多方面因素的影响，土地收益很难准确评估和预计，农地价格自然也就很难确定下来；三是土地证券化要求合理估计土地未来收益，而学术界对这方面的理论研究支撑都还很少，实践层面更是难上加难。因此，在无法确定土地未来收益的情况下，贷款审批部门对融资申请一般都会持审慎态度。

(三)完善的土地流转制度尚未建立

在农地金融的开展过程中，贷款户将土地承包经营权抵押给土地金融机构以融得资金，一旦贷款户到期无法偿还债务，土地金融机构有权通过拍卖等形式变现收押的土地承包经营权，以维持机构运行的正常资金链。但是在实际操作过程中，由于农地流转机制尚不健全，很多贷款户认为土地的拍卖变现无法真正实现，这就很难形成对土地经营者的还款激励，甚至出现恶意欠款行为，导致贷款户的道德风险和逆向选择问题，这些都对我国农地金融业务的正常发展产生不利影响。

四、我国农地金融制度构建的保障措施

(一)增强政府的扶持力度

政府的扶持工作首先应该体现在对农地金融的法律扶持上，即明确农地金融开展的法律依据。明晰的法律依据，一方面能解决农民的后顾之忧，使其愿意将自己的土地承包经营权进行抵押，另一方面使农地金融在开展工作程序上受到政府部门的认可，减少其在工作中遇到的法律障碍。政府扶持工作的另外一个体现是在政策扶持上，一方面可以由政府组织成立农村土地金融机构或者其他形式进行直接扶持；另一方面也可以通过实施优惠政策间接进行补贴或者补偿。

(二)建立信贷风险防范机制

一是从应该风险产生过程着手，严格把控贷前管理、贷中管理、贷后管理各个环节，切实做到对贷款业务的跟踪监控及动态管理，把风险控制在最低限度

甚至消灭在萌芽状态。二是充分引入贷款保险制度，农地金融机构可以按照发放贷款金额的一定比例向保险公司进行投保，进而获得贷款保险。这是一种很好的风险转移方式，在贷款保险制度之下，金融机构如果无法收回农地贷款，可以获得由保险公司给予的赔偿。三是利用反担保抵押的模式，农民在申请贷款时可以将农民土地经营权抵押给金融机构之外的其他组织或机构，由这些组织或机构为农民贷款提供担保。

(三)建立科学的土地评估体系

科学合理的土地价格的确定，依赖于科学、有效的土地评估体系。要建立科学的土地评估体系，首先政府要从法律支撑和资金投入两方面来扶植土地评估机构在农村开展业务，或者在农村成立专业的土地评估公司：一方面要通过制定法律条文的方式，提供评估依据的法律支撑；一方面要通过财政或者其他政策手段在农村土地评估工作方面提供资金和政策支持。其次要提升评估从业人员的素质。农村土地评估工作的复杂性，对评估人员的综合素质提出了较高的要求：所以就要求相关部门通过严格的资格认证制度，注重考察专业素质、知识结构和职业道德等因素，全面提高专业评估人员的综合素质。

(四)创新农地流转制度

当前应在坚持家庭联产承包经营土地制度的前提下，应进一步创新和完善农地流转制度。首先，积极探索土地流转的价格形成机制。应该是综合考虑土地类型、区位条件及各方利益等多方面因素的前提下确定土地价格，真正做到土地价格的公正合理。

其次，要进一步扩大农地使用权流转的空间范围，实现更大区域范围内的买卖与转让，土地流转空间的扩大有利于提高土地拍卖的成交率，减少土地变现的难度，从而扫除农地抵押贷款制度开展的障碍，也相应规避了还款过程中的道德风险及逆向选择问题。

(五)健全农村社会保障机制

许多国内学者反对推行农地金融的重要原因之一就是在目前社会保障制度不够健全的前提下，土地作为农民生存保障的功能依然很明显。所以要真正解决农地金融推行过程中的后顾之忧，就必须健全农村社会保障机制。具体来说，需要做到以下几点：

一是建立健全农村社会保障机制，形成全面的医疗、失业和养老保险制度体系；二是要引入商业保险的机制。农民的生活保障不能过多的依附于土地补偿款，应该在政府的支持下引入商业保险，形成对政策性保险的有利补充，从而对农民生活实现双重保障；三是探索土地资本化的积极保障模式，实际上就是通过金融机构比如投资银行将土地重新整合，并以此做抵押发行土地债券，进而实现融资的形式，这是土地保障功能由被动向主动转变的重要举措。