扬州沿江区域森林资源现状及发展对策研究①

高 梅

2016 年年初，习近平总书记在推动长江经济带发展座谈会上强调：当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。 扬州市是长江经济带的重要组成部分，做好沿江生态保护是扬州市“绿色发展，生态立市”战略的重要工作内容之一。 森林植被是扬州市沿江区域生态系统的主要构成要素，是沿江区域生物多样性的重要载体，对促进生态修复，保护生态环境具有积极意义。 但一段时期以来，一方面由于长江生态保护理念未能成为发展经济建设过程中秉持的核心理念，导致沿江区域开发利用强度过大，一定程度上挤占了森林植被发展的空间，另一方面由于造林绿化工作和森林资源管理工作的粗放性，导致沿江区域森林植被总量、构成、长势等多方面存在问题，一定程度上影响了森林生态效益的发挥。

一、 扬州沿江区域森林资源现状

(一)沿江森林资源总量

根据调查可知，扬州沿江区域森林资源总量为1407.35公顷，区域森林覆盖率为16.48%，略高于扬州市全市14.59%的森林覆盖率。 横向来看，总体上扬州沿江区域森林资源总量要略好于其他区域，但纵向上看，扬州市森林覆盖率相比省先进市仍有差距，距离全国2020 年24%的森林覆盖率目标还有较大距离，因此无论是扬州市全域还是沿江区域，森林资源总量都显不够。

(二)沿江森林资源组成状况

从沿江区域森林组成方式来看，纯林比例高达94.46%，而混交林比例只占5.54%，纯林占比过高的情况充分体现了造林方式的单一性，不利于林木的健康发展和生态效益提高。 从树种结构来看，沿江区域树种杨树比例在50%以上，杨树、柳树、女贞、樟树四种主要树种比例在80%以上，其他树种比例仅占不到20%，由此可见，沿江区域森林资源呈现树种的单一性。 单一性的树种不利于森林病虫害的防控，也影响森林景观性和效益性。 从森林类别组成来看，沿江区域森林主要以发挥生态效益的公益林为主，占比超过80%，以用材为主要目的商品林仅占不到12%，这是与长江大保护的战略和目标相适应的，但由于区域森林以公益林为主，难以产生经济效益，导致沿江居民和社会资本的投资和参与热情不高。

(三)森林资源管理情况

由于沿江区域主要为水利部门管理，因此林地主要为国有和集体所有，占比超过80%，个人所有林木仅占不到20%。从管理模式上看，当前沿江地区森林资源管理实行森林经营单位负主体责任，主管部门负监管责任的管理模式，具体管理方法上实行护林员、经营单位、政府主管部门三级管理体制，但由于一方面政府或集体聘请的护林员人数不足，另一方面未能实现信息化管理。 导致森林资源管理仍显粗放。 从林木管护方法上看，当前沿江区域林木管护仍是以林木自主生长为主，除沿江部分管理体系建立较好的森林公园、湿地公园能够较好地开展林木抚育管护外，其余单位或集体管理一定程度上依赖主管部门的项目推进，缺乏自主积极管护意识。

二、 扬州沿江区域森林资源现状的影响因素

(一)保护发展森林资源意识不足

森林植被带来的生态效益和价值是一种隐形和长期性的福祉，很难形成直接的经济效益。 因此，无论是政府、企业还是个人，对保护发展森林资源的意识仍显不足，虽然近年来生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，绿色发展意识也开始逐步得到支持和实践，“共抓大保护，不搞大开发”战略开始落地实施，但形成全社会保护发展森林资源的意识，仍需要通过一定时期的努力才能实现。

(二)体制机制不够完善

保护发展森林资源各方面体制机制存在一定问题，一是土地管理体制的不完善，长期以来林地性质认定都存在一定争议，林业主管部门与土地主管部门都有各自的认定标准，且无沟通协调机制，严重影响相关保护管理工作的开展。 二是补偿机制不完善，沿江区域森林以公益林为主体，虽然目前已有相应的补偿政策，但总体看来补偿范围不够广、补偿力度不够大。 三是管理机制不完善，但长期以来重栽轻管的现象仍较为普遍，沿江区域地区都未能形成有效的管理机制。

(三)规划设计经营不够科学

扬州沿江区域森林资源总量不足、结构不佳，也与规划设计经营不科学有关，一是缺乏总体规划，沿江区域现有森林资源是因植树造林工作需要或个人需要自主栽植的，并未经过科学规划栽植区域，因此现有森林植被断带现象突出。二是缺乏科学设计，现有栽植树种单一是以经济效益为基础的发展产物，未充分考虑发挥森林生态效益的目的进行科学的造林设计。 三是未开展科学经营，现有森林资源基本以自主生长为主，未进行科学抚育和合理利用。

(四)资金投入不足

保护发展沿江区域森林资源，需要充足的资金投入，但当前各方在植树造林和资源管护上的投入明显不足，多数造林绿化资金主要用于城市绿化及公园建设方面，真正用于农村绿化的少之又少，而扬州沿江区域基本属于农村地区，很难享受到这部分福利。 此外近年政府虽大力推进沿江区域植树造林，但仍未出台相应的激励政策，这方面资金多数由村集体承担，而村集体财政相对薄弱，很难保证沿江区域造林绿化和资源管护的质量。

三、 提升沿江区域森林资源总量和质量的对策

(一)加大宣传力度

营造全社会保护发展森林资源的意识，需要进一步加大对植树造林、森林资源保护等方面的宣传力度。 一是宣传绿色发展理念，“生态优先，绿色发展”“共抓大保护、不搞大开发”等思想是习近平总书记着力于生态文明建设提出的科学发展理念，要加大对此类思想和理念的宣传。 二是宣传林业法律法规，要大力宣传《森林法》《野生动物保护法》《江苏省生态公益林条例》等重要法律法规，提醒广大公民保护发展森林资源的责任和义务。 三是开展科普宣传，要积极开展林业科普和科技下乡等活动，宣传森林在涵养水源、净化空气、美化环境、保持水土和丰富生物多样性等方面的积极作用，引导群众充分认识森林植被的潜在价值。

(二)完善体制机制

建立健全保护发展森林资源相关体制机制是沿江区域森林资源健康可持续发展的必要前提，也是充分发挥政府主导力量的重要支撑。 一是明晰土地管理体制，当前，机构改革已进入实施阶段，开展国土空间规划，实现多规合一已成为社会共识，要充分利用机构改革的契机，明确林地认定方式和管理主体。 二是完善补偿机制，要进一步完善森林生态效益补偿机制，扩大补偿范围，加大补偿力度。 三是完善管理机制，要充分学习和应用试点地区“林长制”管理机制的开展经验，按照“分级负责”原则，构建省市县乡村五级林长制体系，进一步完善信息化管理机制，保证森林资源管理的科学性和有效性。

(三)提高规划设计经营科学性

针对现有森林资源存在的问题，需要进一步开展调研，并根据调研结果进行科学的规划设计和经营。 一是要开展总体规划，根据土地利用规划、林地保护利用规划等上位规划，找出沿江地区宜林宜绿的区域，提出丰富沿江区域森林资源总量的总规划方案。 二是科学设计，以发挥森林生态效益为目的，科学开展造林设计，根据适地适树的原则，科学选择树种，营造混交林和复层异龄林。 三是开展森林经营，原有森林植被区域通过森林抚育、更新改造等方式科学进行森林质量提升，鼓励森林经营主体编制科学的森林经营方案，并可通过副产品利用等提高森林经济效益。

(四)加大资金投入

进一步加大沿江区域森林资源保护发展的资金投入，要制定相应的财政激励政策，一方面通过财政转移支付和财政补贴等方式保证政府在植树造林和资源保护上的公益性支出，以市、县、镇、村多级财政体系支撑保证投入的持续性，并对沿江区域林业建设进行倾斜，将土地出让金5%更多用于沿江区域造林绿化事业。 另一方面通过奖补政策，引导沿江工业企业投入资金开展厂区及周边绿化，引导社会资本参与进沿江区域林业建设中去，充分发挥市场机制的能动作用，全面提高社会力量参与的积极性，推进全民绿色共建共享。

四、 结论

扬州沿江区域森林资源存在资源总量不足、资源组成状况不佳以及资源管理能力不足等诸多问题，这是由保护发展森林资源意识不足、体制机制不够完善、规划设计经营不够科学和资金投入不足等因素造成的。 因此，为提高沿江区域森林总量、提升森林质量，需要进一步加大宣传和资金投入力度，持续完善资源保护和管理的体制机制，不断提高规划设计经营科学性。