政府购买公共体育服务治理研究①

巴玉峰 闫建华

(1.河南农业大学体育学院 河南郑州 450046;2.河南大学体育学院 河南开封 475001)

近年来，我国通过发布实施一系列政策法规，对改进政府提供公共体育服务方式，更多利用社会力量，加大政府购买服务力度做出了一系列改革。然而，由于我国政府购买公共体育服务仍处于初级阶段，相关法律制度和措施尚不完善，现实中仍存在着诸如承接主体与购买内容界定不明晰、政社权责不清、购买程序不规范等问题。治理政府购买公共体育服务实践中出现的问题，还需从法治化治理的角度寻找突破口。

1 政府购买公共体育服务存在的问题

1.1 形式主义盛行

政府购买公共体育服务是基于公共性和公益性的考量。然而在实践中，部分体育行政管理部门购买公共体育服务的动机往往来源于完成政绩考核的压力或是“充门面”“走过场”。比如农村健身设施的配置、安装与维护问题，很多地方政府仅从政绩考虑，搞面子工程，只负责单方面安装对后期的维护管理不管不问，以至于许多农村地区的健身设施无人管理、损坏情况严重，造成资源浪费的同时还存在较大的安全隐患。

1.2 体育社会组织与政府之间存在依附性关系

有些体育社会组织最初就带有强烈的行政色彩，依附于政府。表面看来，政府与体育社会组织签订购买公共体育服务合同，依合同办事，但实际上由于体育社会组织持续发展能力不足，缺乏独立性，二者之间是一种依附性合作关系。

1.3 交易程序缺乏透明性

在实践中，政府与社会力量缔结合约的方式往往不规范，有些尽管形式上采取了项目招标投标等公开竞争方式，但实质上大多仍采取行政命令对参与竞选的社会力量施加影响。通过查询部分地区体育局官网及政府采购网实例发现，目前政府选择承接主体时，涉及需要体育专业知识如竞赛活动、体质检测等专业性服务时，主要采用单一来源购买形式。不需要体育专业知识如场地设施供应等辅助性服务时，才会采用公开招标的购买方式。

1.4 绩效评估体系不健全

政府购买公共体育服务绩效评价体系，在应然层面，应该采取购买者、第三方和服务对象三方评估相结合的方式。但实际上，第三方绩效评估一般缺少话语权，体育服务的最终绩效如何仍然是由体育行政部门来判定，甚至有时候就没有第三方评估的存在直接结项，给机会主义行为留下了暗箱操作的空间。

2 政府购买公共体育服务的法治化治理路径

由于公共体育服务领域有其特殊性和专业性，在加强政府购买公共体育服务的法治化治理时，应做好以下几个方面。

2.1 明确政府购买公共体育服务的范围

政府向社会力量购买公共体育服务，意味着政府配置资源的权力扩大，因此必须有明确的界限加以规范。具体而明确的范围界定在理论和实践操作上才具有实际意义。在未来立法、修法时，可在指导性正面清单的基础上，采用负面清单制度，将我国政府购买公共体育服务的范围界定为确定性范围、可裁量性范围和禁止性范围，并使其内容更加具体细化，以便于同级财政、监察等管理部门进行合法性和可行性审查。

2.2 加强交易程序透明化

随着社会的进步，行政领域不断扩大，体育行政自由裁量范围也会不断扩张，仅依靠实体法规则来约束政府购买公共体育服务的行政行为显然是不够的，需要寻求程序的法律规制。现有法律法规及各级政府规范性文件在程序性规范方面存在许多的不足之处，未来进行专项立法或修法时，可以考虑将程序性规定一并纳入，把包括立项、信息发布、购买方式、监督管理、绩效评估、问责等诸多环节在内的政府购买公共体育服务纳入法定程序。

2.3 健全监督评估机制

现有的法律政策规定主要是针对承接人的监督，对行政监管主体的责任并没有加以规定。仅享受监管权力，却没有承担监管责任的具体规定，这势必会造成行政监管主体权责不一致，监管责任意识缺失，监管效率低下等问题。因此，有必要完善公共体育服务购买主体与承接主体全方位的监管制度，建立事前目标设定、事中管理和事后评价的全过程长效监督评估模式，制定严格的项目评价标准与制度，明确绩效评估的具体指标。对具有较强专业性的服务项目，可根据《国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随即、一公开”监管的意见》（国发[2019]5号）的规定，由体育行政执法人员组织邀请高校或体育科研机构的相关专家学者参与监督评估，将政府内部监督与社会监督有机结合，杜绝腐败源头。

2.4 完善公众参与机制

公众参与政府购买公共体育服务，可以是在事前的决策阶段，也可以是在事中的监督或事后的绩效评估阶段。政府购买公共体育服务应该立足于社会公众的公共体育服务需求，没有一定的公共体育服务的社会需求，购买行为就缺少基本的逻辑起点。因此，应强调规范公众参与政府购买公共体育服务的程序机制，采取通过网络、座谈会、实地走访、听证会等方式听取群众意见。

2.5 培育和扶持体育社会力量

当前我国难以构建“国家—市场—社会”三元市民社会结构的重要原因是缺少了作为社会第三部门的社会力量参与。为此，在政府购买公共体育服务领域应做好以下几个方面。

（1）尝试实行一业一项一地多协会制度，打破行业或单项体育协会的垄断局面，促进体育社会组织之间的有序竞争。

（2）改善体育社会组织的准入环境。需要进一步改革体育社会组织的管理体制，政府主动放权，矮化体育社会组织的注册登记门槛和审批程序。同时，在符合有关资质要求的前提下，对体育社会组织的成立年限不应做硬性规定，做好培育体育社会组织的基础工作，引导其更多地参与到政府购买公共体育服务的市场竞争中来，发挥其专业和成本优势，激发其生存活力。

（3）为体育社会力量发展提供更为宽松有利的政策环境。对于作为承接主体参与政府购买公共体育服务供给体育的社会力量，可以给予如税费减免、延期纳税或是税款扣除等优惠。同时，由主管部门负责对体育社会组织进行持续培训与监督，将他们引入规范化、专业化、法治化的轨道。从而形成政府、市场、体育社会组织三方合力为公众提供公共体育服务的供给模式。

3 结语

政府出资购买公共体育服务的优势在于国家通过购买的方式，借助私主体力量，减轻政府的行政负担，从而提高公共体育服务供给的效率和效益。同时，私主体也可获取相应的收益，带动市场活力，这是一种双赢的公私合作模式。当前，我国政府向社会力量购买公共体育服务处于初始阶段，会出现各种各样的问题，需要通过完善政府购买公共体育服务法治化的治理方式加以解决。