地方政府返贫治理绩效指标模型构建——基于KPI视角

王传刚，王士昌

(1.山东政法学院 商学院，山东 济南 250014；2.浙江大学 公共管理学院，浙江 杭州 310058)

2019年4月16日，习近平总书记在重庆考察时强调“要把防止返贫摆在重要位置，适时组织对脱贫人口开展‘回头看’”。预防脱贫人口返贫，保障脱贫成果，成为下一阶段乡村振兴工作的重要内容。本文试图构建一套返贫治理绩效指标模型，为地方政府返贫治理提供一些有益的启示。

1 基于KPI视角返贫治理关键成功要素的确立

返贫治理，构建KPI返贫治理绩效指标模型，重心在于返贫治理战略目标和目标关键成功因素的确立。

1.1 企业KPI与政府绩效指标的一致性

关键绩效指标(Key Performance Indicators, KPI)是将组织的宏观战略目标通过对组织内部流程的取样、计算、分析等进行层层分解以产生的具有可操作性的战术目标，是对组织运作过程中关键成功要素的提炼和归纳。地方政府其本质是一种组织形式，具有组织属性，这就为地方政府引入企业绩效指标体系提供了理论依据。“企业绩效管理体系以组织目标为依据，以规范化、制度化为根本，以组织行为分析为重点，以相关评估为基础，以员工参与为条件，因此地方政府与企业在绩效指标评估上具有一致性”[1]71-79。

1.2 核心战略目标的确立

消除贫困、改善民生一直是中国共产党的坚定使命，在全国政协十三届三次会议上，习近平总书记坚定地说“克服疫情带来的不利影响，付出更加艰辛的努力，坚决夺取脱贫攻坚全面胜利。”党的十九大报告中明确指出：“坚决打赢脱贫攻坚战，大力实施精准扶贫，不断丰富和拓展中国特色扶贫开发道路。”2020年5月，李克强总理在国务院政府工作报告中同样明确提出：“2020年要优先稳就业保民生，坚决打赢脱贫攻坚战，努力实现全面建成小康社会目标任务”，这从国家高度确保了脱贫扶贫事业的连贯性与持续性,一系列的举措,使得脱贫、扶贫核心战略得以确立。

1.3 实现目标的关键成功因素

平衡记分卡(BSC)作为有效的战略管理工具，能够展现战略目标和绩效管理之间的关系。具体来说，有四个维度。见图1。

图1 返贫治理绩效指标体系结构图

1.3.1 财务

财务维度的战略目标主要集中在脱贫扶贫工作的各项费用支出、成本核算以及其他涉及到的各种扶贫财务工作等。用于脱贫扶贫的各项费用、预算等都要严格做好会计核算，包括用于扶贫的各种渠道捐赠或者接受的善款、物资和中央划拨的精准扶贫财政专款等。在做好会计工作的同时，也要跟进扶贫财务的审计，做到账目清清楚楚。此维度定义为“扶贫财务”。

1.3.2 客户

返贫治理的重点、难点都在于“预防”，“客户维度”最重要的目标就是精准的识别、区分、筛选出容易返贫的扶贫对象，才能针对性地进行帮扶和治理。完成该目标，需要精准区分不同贫困群众的致贫原因，在脱贫后才能更有针对性地防止其返贫，给予贫困群众真正的帮扶保障。此维度定义为“群众导向”。

1.3.3 内部运营

内部运营即各级政府、各类企业、高校等组织机构开展扶贫工作。企业搭建就业平台，事业单位也组建一对一帮扶，从知识、技术等方面向贫困户提供帮助，各股力量形成扶贫合力，从根本上防止返贫。此维度定义为“扶贫执行”。

1.3.4 学习与成长

学习与成长维度的战略目标即不断地总结经验，与时俱进，结合实际工作及时改进工作方式方法。此维度定义为“经验总结”。

2 基于KPI视角的返贫治理绩效指标模型构建

2.1 返贫治理绩效指标体系结构

根据平衡记分卡(BSC)分析工具的基本思想和运用经验，结合KPI绩效管理体系指标的制定步骤，将返贫治理指标分为三级。一级为战略中心层，从战略角度对整个扶贫体系负责；二级为部门管理层，将战略目标层层分解为相关部门领域内的部门目标；三级为基础执行层，将部门管理层的目标分解，作为具体岗位的绩效指标，与中心的全局指标呼应结合。见图1。

2.2 返贫治理维度及指标划分

结合KPI经典制作工具——鱼骨图，将返贫治理绩效KPI维度指标分解。见图2。

图2 基于KPI的返贫治理绩效体系

2.2.1 维度一：扶贫财务

(1)扶贫会计。会计是运用专门的方法，对企业、机关单位或其他经济组织的经济活动进行连续、系统、全面地反映和监督的一项经济管理活动。扶贫会计就是通过会计手段，对扶贫工作中涉及到的众多经济活动设立专门的会计账目并进行管理的工作。

(2)扶贫审计。审计作为一种监督、审查机制，“指通过专门的机构依照法律对国家各级政府及金融机构、企业事业组织的重大项目和财政支出进行事前和事后独立性的审查监督活动”[2]。扶贫审计与扶贫会计同等重要，明确的审计条款不仅能确保扶贫会计的执行，在一定程度上也是杜绝扶贫腐败的有效手段。

2.2.2 维度二：群众导向

(1)政策宣传。公共政策是政府作用于目标群体，实现政治意图的重要途径。首先，要实事求是摒弃形式主义、官僚主义；其次，要做好宣传，使群体对返贫治理的内容、价值导向有深刻的了解，从而对政策产生认同感，进而能够减少政策执行成本；最后，在执行上要适时得法，做到有法可依，形成有力的法治保障。

(2)扶贫公示。扶贫是一项惠民政策，应主动将扶贫信息公之于众，减少群众疑虑。同时坚定群众的信心与决心，积极响应政策。最后先富带动后富，发动群众参与到预防返贫工作中。

(3)生活保障。返贫因多种因素造成的，如市场区域性的不灵活等，这就需要加强对相关返贫人员的生活保障。

2.2.3 维度三：扶贫执行

(1)政府主导。政府权威性保证了政策制定的权威性，因此如何将政策具体一步一步落实到工作中就尤为关键。

(2)企事业辅助。调动企业、事业单位参与返贫治理，企事业单位可以在很多细节方面发挥独特优势，如“一帮一、一带一”模式的推广，企事业单位在脱贫攻坚工作中表现出的日益成熟的组织能力和协作能力，也必将在返贫治理中得到继续发挥。

2.2.4 维度四：经验总结

(1)组织保障。核心战略目标从制定，到层层分解至基层执行，一套行之有效权责分明的组织安排是实现目标的基础组织保障。“权责明确的组织关系，能够加强组织成员的责任感，调动成员积极性，进而实现人力资本效益的最大化”[1]71-79。

(2)扶贫体系建设。完善的组织体系能在返贫治理工作中发挥指导作用，体系建设也是顶层设计的重要部分。在扶贫实践中我们发现多种致贫返贫案例，主要包括因病、发展资金不足、志短智乏、弱势群体等，因此健康脱贫体系、金融扶贫体系、扶志扶智体系、弱势群体保障体系等的构建也是返贫治理体系构建的重要内容。

3 基于KPI绩效指标模型的计算

地方政府返贫治理绩效指标模型在理论上可以综合评价地方政府返贫治理情况，返贫治理指标模型的计算包括指数赋分、权重整合等过程。

3.1 绩效指标模型中对指数赋分和权重的确认

地方政府返贫治理指标模型包括4个维度，11个一级指标，22个二级指标(见表1)，在具体实施过程中，还需要根据不同情况制定更加详细的三级指标。对指标进行赋分，是运用该模型的重要过程。

表1 返贫治理绩效指标评价标准

本文通过相关专家运用层次分析法来确定指数的赋分和权重，从而完成指数的量化过程[3]。详细做法是构建赋分和权重判断矩阵，组织专家学者，针对指数给出自己的判断数值，形成初始值，再对数据进行检验校对，最终得到模型各指数的赋分和权重情况。

3.2 绩效指标的计算过程

该绩效指标模型的不同指标其具体经济意义、特征形式和对总战略目标的作用各不相同，因此需要对其进行无量纲处理，消除指标量纲影响后才能计算综合结果[4]。

第一步，本文对第三级指标统一采取极值法进行无量纲处理，公式如下：

(1)

第二步，在对三级指标进行标准化处理基础上，进行各维度、一级、二级指标的指数合成，公式如下：

(2)

第三步，拟合到地方政府返贫治理绩效指标计算公式如下：

(3)

公式中，Y为地方政府返贫治理指数结果，Xi为具体维度的数值结果，wi为权重系数，m为项数。

考虑到不同地区之间的差异，也为该地区返贫治理绩效管理工作带来一定绩效治理弹性，这需要实事求是根据具体情况进行修正。

4 结语

2020年是脱贫攻坚的收官之年，下一个阶段的主要任务将逐渐过渡到巩固脱贫攻坚成果上来，不返贫才是真脱贫，因此，返贫治理工作也将成为下一步工作重点。