社区体育整体性治理的社会资本培育：逻辑、困惑与路径

(沈阳师范大学人力资源开发与管理研究所，辽宁 沈阳110034)

作为群众体育的一种组织形式，社区体育已经成为我国居民文化生活不可或缺的构成要素，对于深入实施全民健身战略、顺利推进体育强国建设具有基础性作用。完善社区体育管理机制是进一步促进群众体育全面发展的重要保障，也是国家治理体系不断完善、社会治理不断创新的表现[1]。无论从体育领域的繁荣发展层面，还是从国家治理体系完善与治理能力提升角度来看，社区体育治理具有重要的理论意义和现实意义，探索社区体育治理路径显得切合实际且势在必行。在社区体育治理进程中，需要针对其发展中亟待解决的问题，有针对性地选择治理模式。然而，现代社会背景下的社区体育已非传统的具有“单位制”性质的社区体育，仅仅依赖源于基层政府的有限资源已经不能满足社区体育的快速发展，亟待整体性治理的实现，即是基层政府、非政府体育组织、体育服务企业等在一定的区域、领域中联动，相互协同，来实现社区体育有效治理。

社区体育整体性治理的内涵是基于基层政府与其内在机构的联袂，基层政府、社区体育组织、体育服务企业等互惠融合，将蕴藏于各自内部的力量聚变为社区体育治理的资源，增进社区体育治理能力，以消解社区体育中存在的问题，尽可能最大化地达成社区居民的公共体育需求。梳理近几年社区体育治理取得的成功经验，值得肯定的是我国发达城市的一些社区与相关主体就社区体育的互助行为得到了明显的改善，相关政府部门能够与体育非政府组织、公众个人等多元利益主体在一定程度上展开合作，彰显出了整体性治理的发展趋势[2]。但总结不足，也显现出一些问题，主要体现在社区及其体育组织之间、政府和非政府体育组织、体育服务企业等主体尚未达成理想化的“无缝对接”，多元利益主体之间还没有达到顺畅、有效的协同；在欠发达区域，多元利益主体的权责分配不清，资源整合不足、协调机制不畅的困境还普遍存在，依旧存在着“全能型政府”的烙印[3]。

社区体育多元利益主体的联袂、结合、协作中出现的壁垒化、部门化问题是我国社区体育整体性治理的困难所在。如何消解多元利益主体之间的协同困境，把多元利益主体以社区体育的共同目标有机集聚在一起，聚变协同效应，实现社区体育整体性治理，以增进社区体育治理成效，是社区体育中亟待消解的困境所在。“社会资本理论”作为当前公共治理与公共服务中新的解释范式，是突破社区体育整体性治理中诸多困境的新视角和分析框架，这一理论能够增进社区体育整体性治理的可行性，为实现社区体育治理的发展指明了路径方向。

1 社会资本理论简析

20世纪80年代，社会资本理论快速发展，于20世纪90年代成为学者探讨的理论前沿与学术焦点。目前，诸多学者运用社会资本理论作为一种具有高度概括力的理论解释范式，试图用这一理论来走出发展困境并探索治道之变[4]。布尔迪厄、科尔曼、帕特南等学者是社会资本理论的主要奠基人。法国学者布尔迪厄首先阐述“社会资本”的概念，在其著作《社会资本随笔》中提出：社会资本实际存在的或潜在资源的集合体，且和人们所熟知的、公认的体制化关系网络密切联系[5]。詹姆斯·科尔曼基于社会资本的功能，对其进行了具体化，认为社会资本是“个人拥有的社会结构资源”[6]。政治社会学家帕特南把社会资本从个人层面提升到组织层面，他认为公民的网络参与对政府公共事务治理具有显著的作用，社会资本是社会组织的特征(包括信任、规范和网络)，这些特征围绕着“合作”促进社会运行效率的提高[7]。帕特南关于社会资本理论的观点和前两位学者的观点具有一致性，但帕特南把社会资本理论运用到公共事务治理的领域，并实践证明了社会资本对治理的重要作用。社会资本能够消解多元利益主体集体行为产生的困境，社会资本能够体现出组织中的个人参与公共事务管理的程度，同时也反映了个人相互之间的信任程度和角色定位，以信任为基础的网络构建越是紧密，不同主体之间的合作、协调越有可能。

总而言之，虽然社会资本理论在政治学、经济学、社会学、管理学等领域的阐述不尽相同，但其基本涵义从未发生改变。伴随着大量学者对社会资本理论的深入探究和运用的泛化，目前理论界对社会资本理论达成的基本共识是，社会资本区别于物质资本与人力资本，属于社会结构中存在的无形资源，其核心要素是信任、互利规范、社会参与网络等，能够为社会结构中的不同主体带来相应的有利条件[8]。

2 社会资本理论与我国社区体育整体性治理的内在逻辑

社区体育整体性治理是社区体育发展过程中，在日益凸显跨域性、多元化的情势下的一种社区体育治理模式，强调相关的政府、职能部门以及体育服务机构、中介组织、非政府机构等多主体参与，通过消解部门壁垒，权力共享、责任共担、资源共享，来实现科学有序的协作，最终达到高效率的社区体育共治。从内在逻辑上说，社区体育整体性治理与社会资本之间具有天然的契合性和关联性，社会资本的核心要素：信任、互利规范、社会参与网络等，是实现社区体育整体性治理的基础和纽带。

2.1 信任是实现社区体育整体性治理的前提条件

信任具有维护社会秩序的一般功能，在某种社会关系或社会体制中为全体人员提供了认可和具有道德性的期望图式[9]。信任作为社会资本的核心文化规范，蕴含着相互认可并放心于托付。信任是合作的前提，亦是影响组织存在的关键要素，并能够维持组织的高效能[10]，社会资本中信任的关键之处在于使相关利益主体围绕着公共事务治理目标，以合作的责任和意识，开展积极、有序的协同行为，共同解决问题，最终实现公共事务治理的高效能。而在社区体育的整体性治理中，基层政府、非政府体育组织、公众个人等利益主体理应权利分享，充分整合社区体育所需的人、财、物、信息等体育资源，并通过对资源的合理配置，实现良性互动的体育治理格局。这一格局的构建是多方利益主体合作的意识和责任共同作用的结果，而这一意识和责任的产生最基础的条件是不同利益主体间的彼此信任。例如，假设社区居民对街道办事处等基层政府失去了信任，便失去了精神托付的基础，合作的意识和参与的责任将不复存在，合作的行为更是无从谈起。社区体育中的基层政府、非政府体育组织、公众个人等利益主体应当建立起普遍的信任关系，首先在精神上形成凝聚的力量，进而产生合作的意识和责任，基于有序的协同，凝聚社区体育的整体治理合力。

2.2 互利规范是维持社区体育整体性治理的规则保障

规范在社会治理理论中的涵义是在有限资源或资源缺失的前提下，为了减少交易费用，旨在高效地利用资源的一种对称性的互利规则[11]。这样的互利规范，并不是具体的组织来主观设计或者制定，大多是多元利益主体在普遍的利益往来、经过长久的博弈，逐步形成与固化的具有制度、法律性质的刚性规则和类似于习俗、道德的柔性规范，其目的是消解多元利益主体行为负外部性的产生，降低交易成本，维系多方制衡。社区体育整体性治理的多元利益主体行为在体育场地、资金、人员、信息等方面的协同关系和权责匹配错综复杂，倘若没有多方利益主体认同的、统一的规则，多元利益主体的行为准则常常会以自身利益为导向，追求自我利益的最大化，即使其动机是为了社区体育治理，但由于没有统一的规范制约，亦会阻碍整体性治理成效的产生，消减了多元利益主体合作的持续性。倘若社区体育治理中多元利益主体拥有共同的社会规则，不同主体的行为便有章可循，例如社区建设的开发商与商业性健身俱乐部建立互惠互利的合作规则，在新建社区镶嵌健身俱乐部，能够资源共享，避免主体产生投机行为，减少交易费用，避免集体行为的无序与混沌的状态，提高协同的可依赖性与可能性，从而促进社区体育的整体性治理实现。所以，互利规范是维持社区体育整体性治理的关键。

2.3 社会参与网络是社区体育整体性治理效应的推动力

社会参与网络作为社会资本理论的核心构成要素，是多元利益主体之间存在的信任关系、合作关系和权威关系等诸多关系的联合体，在结构上不仅表现出纵向型关系，而且还体现出横向型关系，其中拥有平等地位的利益主体为共同的公共利益而联系在一起的关系为横向型关系，以等级、权力与地位而构成的组织及其成员的关系为纵向型关系。在相互交往、沟通与合作的这一有机体中，多元利益主体为实现共同的目标而维系积极的互动，付出各自的能量，不同的主体之间也发生资源的流转，达成集约而有效的集体行为。社区体育整体性治理是应对全民健身需求转化升级、基层需求日益增加、多元利益主体区域性不同和治理困难增大情况下的社区体育运作模式。该模式倡导体育非政府组织、体育服务企业、公众个人等多元利益主体广泛、规范、持续地参与到社区体育治理之中，而非仅仅依靠政府部门有限支撑。借助多元利益主体广泛而深入的参与，最大可能调动社区健身服务的资金、信息、人才、场地等资源，进而弥补有限政府在体育场地设施、社会体育指导员配备、健身指导服务、资源整合等方面的缺失，尤其是社区所属的街道办事处(体育职能部门)与其他主体间广泛而深入的合作而构建的社会参与网络是社区体育治理整体性效能的强大推动力。

3 社会资本匮乏：我国社区体育整体性治理的当前困惑

3.1 社区体育整体性治理缺乏普遍信任

普遍信任是多元利益主体为实现公共的目标而密切合作和协同的纽带，亦是消解集体行为困境的精神动力源泉[12]。制约社区体育整体性治理的关键问题为多元利益主体的普遍信任不足，显现为基层政府与公众个人、非政府体育组织、体育服务企业之间的不信任，公众个人对非政府体育组织的不信任等。政府与公众个人、非政府体育组织间产生不信任，一是政府的社区体育意识薄弱，缺乏对社区体育的充足认识，忽视非政府体育组织、体育服务企业等社会主体的知情权、参与权与治理权，在应对社区居民健身需求、追求体育健康生活方式上反应滞后，办事效率不高，不能充分履行政府职责，甚至存在着失信于社会的现象，使得公众个人、体育非政府组织、体育服务企业在社区体育活动中对所属基层政府部门不够信任。例如，以社区居民为主要消费群体的商业性健身俱乐部，在经营上与基层政府、附近社区服务中心等进行良性的互动与共同谋划不足，仅仅依赖自身的有限资源，开展一些组织内单一的、有限的体育活动。二是由于受到全能型政府行政思维的历史影响。在社区治理中，政府及其组成部门往往热衷于独揽社区体育的所有事物，对公众个人、体育服务企业和体育非政府组织等多元利益主体参与社区体育治理的意愿与能力保持怀疑的偏见，甚至认为公众个人、体育非政府组织等参与到社区体育治理之中，可能影响政府部门的自身利益需求，可能给政府部门带来麻烦，对公众个人和体育非政府组织缺失信任，甚至有意排斥公众个人和体育非政府组织介入到治理活动中。

我国的非政府体育组织，如社区体育协会是社区内正式的体育组织，理应与街道办事处具有平行的组织结构，但实际上却是基层政府部分的从属机构，被设置在基层政府机构的有关部门中，其主体性作用必然发挥不足。独立性不足，公益性缺失，甚至行政化色彩浓厚，存在明显的官僚倾向。与此同时，非政府体育组织在管理上还普遍存在信息不公开、透明性不足和趋利化的倾向，部分非政府体育组织违背宗旨的事情偶有发生，引发非政府体育组织信任危机。

3.2 社区体育整体性治理缺失互利规范

社区体育整体性治理的互利规范包括刚性规范和柔性规范：1)刚性规范方面还不够完善，突出体现在社区体育方面的法律法规还不够健全，目前国内社区体育治理正处于“政府单一管理”向“多元利益主体共治”的过渡期，与社区体育相关的法律、法规、政策颁布不少，但是这些制度性规范多呈现低层次化、碎片化、单一化，多是某一部门的专项立法，条块分立，适应部门范围较小且法律效力不高。这些刚性规范着重于政府机构及其部门的权责，对于不同等级政府之间、不同部门之间的协同规范不足，对于公众个人、体育服务企业、非政府体育组织等社会力量与政府部门的合作路径、协同方式以及权利和义务指引不足，整体上社区体育制度性规范的层次不高、权威性不强，制约了多元利益主体协同的有序性、可操作性，公众个人、非政府体育组织等主体参与社区体育治理的空间不足，最终影响了我国社区体育整体性治理的开展。2)社区体育整体性治理的柔性规范欠缺，主要体现为道德的失范和风俗习惯的流失。一是源于传统道德规范的影响，现实的不同利益主体多是强调自身的自立自主，按照“自足自给”的原则处理问题，互助协同的思想意识比较缺失，在社区体育治理中这种思想意识影响着多元利益主体追求自身的利益最大化，在自身的视野范围内忽视了从全局的层面积极与其他的主体合作、联合与协同。二是实现中的道德规范依赖于人的自觉、心理与情感的惯性来维系，在繁杂的社区体育治理事务中，尤其责任担当及失范追责的规避机制尚未健全，道德规范在约束力方面大打折扣，道德规范在责任担当方面失去了强制力，部分利益主体甚至衍生逃避体育责任的行为。如一些社会体育组织不愿意承接社区的体育活动，对体育活动中可能出现的伤害事故充满了担忧，也会致使多元利益主体囿于怀疑之中，而有碍于社区体育整体性治理的开展。三是现代社区随着城市化的快速发展，加速了居民阶层分化和阶层流动，生活方式随着发生变化，源于传统文化和不同地域的体育等风俗习惯受到了现代生活方式的极大影响，特别是传统家庭、宗族、村落等传统社会组织单元的削弱和单位体制的解体，使得社区居民亟需构建和强化新的体育参与组织单元来实现分散个体的体育参与组织化、规范化。

3.3 社区体育整体性治理社会参与网络不健全

健全、通畅的社会参与网络是实现公共事务整体性治理的重要载体。多元利益主体间的互动与社会参与网络密切相关，社会参与网络通畅性越强，多元利益主体间的互动性越充分，资源与能量共享得越高效，协同也会越有效。

从当前实践中发现，我国社区体育整体性治理中的社会参与网络尚不健全，主要体现在社区体育治理的参与主体不足，主体关系缺乏互动平台性与沟通渠道。体育非政府组织作为公民社会发展的不可缺失的主体构成，充当着社区体育治理的多元利益主体之一，不仅能够编制社会资本的网络，而且是政府和公民社会利益的交换器、缓冲器与平衡器，非政府体育组织的成长与社会多元利益主体互动平台的功能发挥密切相关。由于受到历史文化的制约，我国的非政府体育组织作为新生事物，在“家国一体”的深入影响下，或表现为血缘或地缘为核心的特征，或体现为政府管制因素的制约，普遍发展滞后，组织结构不规范，人员配备不足，规模较小，能力羸弱，自我能动性、志愿服务、社会担当等都较为缺失，区域分布和领域结构也不均衡，这些问题最终制约着非政府体育组织难以将相关的社会多元利益主体聚焦在社区体育治理之中。基层政府在社区体育治理中，习惯于利用各种体育行政指令干预体育社会和体育市场，忽视了自己作为服务者和合作者的地位，很大程度上抑制了体育非政府组织和体育健身服务主体的参与度，阻碍了体育非政府组织和体育市场主体的正常发展，在这些主体缺失自主性和规范性的情况下，社区体育整体性治理的主体变得较为单一。由于基层政府主体的强势地位，各个治理主体之间缺少整体性治理所提倡的沟通渠道和互动平台，最终导致社区体育整体性治理的组织网络结构和运行机制不够健全。社区各治理主体缺乏利益表达机制也严重影响了体育公共价值的形成和公民意识的培育，制约了社区居民与基层政府之间信任、互惠关系的构建。社会多元利益主体呈现“一盘散沙”的状态，社区体育的整体治理效应难以发挥。

4 社区体育整体性治理的社会资本培育路径

4.1 增进社会信任，构筑社区体育多元利益主体的诚信体系

社区体育整体性治理的目的是在统筹全局的背景下将基层政府(体育部门)、非政府体育组织、公众个人、体育服务企业等多元利益主体聚集在社区体育治理中，构建一体化的整体治理体系，其实质是多元利益主体为社区体育治理开展深入而广泛的合作，要形成合作的局面必然需要信任来维系。面对当前存在信任不足的困惑，增进社会信任、构筑社区体育多元利益主体的诚信体系是当务之急。1)社区体育治理的多元利益主体应在精神层面开展一次“洗礼”，充分认识到共治共赢是公共事务治理的发展要求，抛弃一切违背社会发展的传统思想观念，尤其要坚决摈弃官僚主义、个人主义等错误观念。以社区体育的公共利益为目标，构筑多元利益主体的利益共同体。多方利益主体要以公共利益为导向，合作协同，减少成本，提高效能。政府部门主体改变以往的“为民做主”的观念，由社区居民自主决定社区体育服务的计划，政府部门应充分尊重社区居民的体育意愿，以技术或其他体育服务形式促使社区居民、体育组织更有效地实现自助、自发与互利，从而达到社区体育治理的目的。在这一过程中，要进一步理清政府、市场、社会主体之间的权、责、利界限，通过培育社区体育组织、社区体育服务企业等主体间的利益衔接点，理顺各主体的利益统一性和共同性，以公共体育目标引导各治理主体的意愿与行为。基于公共利益目标，积极维系公共利益的形成，为其他不同主体提供合法性利益需求。基层政府还要塑造和维系良好的政府形象，提升政府的社会公信力，以政府示范形象引领社会信任提升。2)社会各方主体要扩大社区体育的公共领域范畴，积极引导和激励社会公众为健身服务企业、体育社会团体、公众个人提供社区体育治理平台，进而提升多方利益主体的民主意识、法治理念及公共责任观念。促进各利益主体在社区体育整体性治理中构筑共同的价值理念和契约精神，并逐步构建一套完善的社会诚信制度体系，通过法律法规的约束机制，规范和引导多方利益主体的行为表现，尤其是明确失信行为的代价，警示失信行为的产生。3)进一步加强社区居民面对面的体育交流，面对面的互动形式有助于推动邻舍关系的重建，通过居民面对面的体育互动形式增强成员间的信任。例如社区广场舞、太极拳等，能够增进居民沟通，促进组织成员之间的相互了解，调和利益关系，增强社区居民间信任度。同时社区体育组织要实现自身的信息公开化、透明化，及时向社区居民公开成员、财务、活动等信息，强化居民对体育组织的信任，通过“人与人、人与组织的信任”，促进社会资本中信任要素的完善，推动社区体育整体性治理的形成。

4.2 强化法律法规建设，健全社区体育规范体系

法治成为现代社会的重要特征，法律法规是社会治理体系的基础保障。伴随着国家治理体系和法治建设的推进，实现社区体育整体性治理必然离不开整体性、规范性、系统性的法律法规体系建设。1)要健全刚性规范制度，构筑适应于社区体育整体性治理的法律法规体系。首先以《宪法》精神为基准，修订和完善《体育法》的有关内容，规定社区体育的法律地位、主体构成、职权、资金保障等方面的内容。其次根据社区体育整体性治理的特点，制定《社区体育法》，对社区体育的参与主体、权责匹配、联动机制、管理程序等方面给予明确的规范，尤其要理清主体之间的权责界限，防止政府存在的缺位、越位现象，提升法律法规在社区体育领域的适应性和可操作性，依法推动社区体育整体性治理。最后以《社区体育法》为统领，完善当前单一的社区体育法律法规，使得不同的单项法律能够相互衔接与支持，提升法律的整体适应性。2)要健全柔性规范体系，柔性规范建设要以社区体育整体性治理的相关法律法规为导向，并与法律法规形成匹配体系。从价值观念、文化传统、道德伦理、习俗习惯等非正式制度方面，营造社区体育利益主体合作协同的体育精神文化氛围。从不同社区体育治理的实际出发，细微调查分析社区居民所处的社会阶层，研究该阶层的体育生活需要和体育消费能力。基于此，进行针对性的体育活动策划，引领社区体育精神文化的主旋律。尤其是在一些少数民族聚集的社区，要充分挖掘社区居民在传统体育方面的传统文化、风俗习惯等，开展富有民族特色的民族传统体育项目，在共同体意识的培养中实现柔性规范建设。与此同时，政府主导机构要积极收集、总结社区体育整体性治理的成功案例和先进经验，树立典型，并结合社区体育区域实际进行推广、宣传。定期对基层政府、体育职能部门的相关人员开展社区体育整理性治理的培训、指导和帮扶，利用大型社区体育活动，借助微信、抖音短视频等多种媒介传播方式，在公众个人领域弘扬社区体育文化、健身文化新风尚，引导公众个人参与社区体育多元共治的价值观念。在常规性开展社区体育整体性治理柔性规范创建的同时，要密切关注社区成员日益增长的健身新需求。新的健身需求就是社区体育治理的契机，这对于构建社区体育治理的道德规范、思维观念非常有利。

4.3 积极完善社区体育主体构成，健全社区体育参与网络

从我国近年社区体育的治理实践来看，社会存在着相当数量的具有社区体育参加意愿、治理能力的社会主体，但是缺少整合这些主体集聚协调效应的非政府组织。顺应社会发展的未来趋向，积极培育和合理、合法化地壮大公民社会是消解这一困境的有效办法，而发展非政府组织是其中的关键因素。非政府体育组织作为公民社会构成要素中的关键性组织，具备着政府、营利性体育组织等其他社会主体无法比拟的优势，对公民社会的培养具有不可替代的作用和意义[13]。例如，社区居民自发成立的广场舞组织、武术爱好者协会，这些组织将社区体育文化传统的传承创造性转化为凝聚社区精神、促进社区认同的载体，对于社区体育整体性治理具有积极性作用。壮大这些社区体育组织，能够健全社会参与网络，是消解我国社区体育整体性治理困境的应有之义。针对体育非政府组织的培育和发展，理应从以下几点做起：1)政府作为社会主体的管理者，要正视非政府体育组织的不可替代作用，进一步界定非政府体育组织在社会治理中的角色，放松对非政府体育组织的管制，对非政府体育组织的资金来源、技术创新等方面给予帮助，为其发展空间提供合理、合法的预期保障。2)进一步健全非政府体育组织的相关管理制度，界定非政府体育组织的规模、职责、参与治理的方式等内容，同时在制度上防治非政府体育组织异化，监督非政府体育组织正常运行，保障其有效运行和健康发展的规范性。3)在发展实体化非政府体育组织的同时，融入现代化信息技术发展网络虚拟的非政府体育组织，即网上非政府体育组织，构建实体与虚拟非政府体育组织融合化发展方式，进一步挖掘非政府体育组织的潜在治理能力。建立全方位顺畅的对话协商、信息共享沟通机制，增进政府、非政府体育组织，体育服务企业，社会公众等治理利益主体之间的沟通。4)依据法律法规赋权，政府、社区、营利性体育组织等相关主体给予非政府体育组织理性的态度，对其充分信任，积极参与到非政府体育组织活动之中，尤其是社区居民应将自己的行为融入到相应的非政府体育组织活动之中，在非政府体育组织活动中参与社区体育的整体性治理。

5 结语

社区体育整体性治理旨在通过多元利益主体的协同共治来消解社区体育中存在的困境，为我国社区体育规范化管理提供了新的模式选择。而社会资本对我国社区体育整体性治理具有高度的契合和不可替代的支持作用。有鉴于此，社区体育整体性治理的信任、规范体系和参与网络等社会资本的培育和强化巩固提升了社区体育整体性治理的水平。尽管社会资本与社区体育整体性治理具有相当程度的契合性，但基于社会资本是以地缘、亲缘为特色的社区要素，离不开社区体育的特殊性以及所对应的社会资本的培育特点与模式，所以将来的社区体育整体性治理研究需要因时、因地而创新，才能培育适合不同类型社区体育治理的社会资本，进而实现社区体育整理性治理的最佳路径。