返贫阻断：体育精准扶贫治理的战略转向及行动模式

赵玉琛，陈德旭，王 赞，王健壮，邵 凯，董传升

(1.中国医科大学 体育部，辽宁 沈阳110002；2.山东大学 体育学院，山东 青岛266237；3.沈阳体育学院，辽宁 沈阳110102；4.大连理工大学，辽宁 大连116024)

2020年是实现精准脱贫目标的收官之年，也是针对贫困人口走向小康生活治理转换的关键之年。精准脱贫目标实现后，一个具有突出公共价值的社会问题——脱贫人口返贫问题便日益突显出来。脱贫人口的返贫现象可能导致精准脱贫国家战略任务功亏一篑，因此返贫治理问题，特别是因病返贫治理问题具有突出的现实意义、政治意义和战略意义。如何在构建卫生医疗保障体系的基础上建立更加积极主动的社会健康治理体系，有效改善不发达地区人口的脆弱性，彻底阻断因病返贫现象的发生，确保全部人口进入可持续的小康生活，成为未来一段时间一项重点的社会治理任务。

1 问题的提出

1.1 脱贫人口的返贫现象较为普遍

贫困问题一直是困扰着人类社会和谐发展的社会问题。我国扶贫治理经历了“解决温饱—巩固温饱—加快脱贫—改善民生—协同发展—精准治理”的过程[1]。新中国成立以来，始终致力于减少绝对贫困人口数量。2013年11月习近平在湖南湘西考察时，首次提出了“精准扶贫”战略部署。同年，国务院出台了《建立精准扶贫工作机制实施方案》，将精准扶贫上升为“国家战略”。党的十九大明确提出“到2020年实现贫困人口全部脱贫”的战略目标，为实现贫困人口的全面脱贫奠定了政治、组织基础。

然而，一个不容忽视的问题始终伴随着精准脱贫过程，即脱贫人口再度返贫的现象。研究表明，脱贫人口的返贫现象一直伴随着脱贫的过程。我国平均返贫率在10%～20%，西南、西北一些地区返贫率为20%，个别地方高达30%～50%，有些地方甚至出现了返贫人口超过脱贫人口的现象[2]。这是因为贫困人口科学文化素质、智力素质、能力素质、心理素质以及身体素质的弱质性、低层次性，导致其在同等的社会经济环境中不能从社会获得足够的收入。脆弱性导致贫困人口社会资源获取能力的严重不足，一旦取消帮扶式脱贫支持，贫困人口很难通过自身的努力获得生存状态的持续改善，因此脱贫人口的能力供给不足是返贫现象形成的根源[3]。

有学者认为，返贫可以分为因灾返贫、因病返贫、因事返贫、因学返贫、因老返贫、因赌(毒)返贫等模式[4]。可以说，已经脱贫的人口再度返贫不仅会对脱贫人口形成再次巨大的打击而使其消极下去，而且对社会发展也将产生严重的不利影响，对我国实现精准扶贫国家战略目标产生较大的阻碍作用。由此可见，治理返贫问题也是打赢脱贫攻坚战的难中之难、坚中之坚[5]，因此必须加强对返贫现象的治理，使脱贫人口彻底脱贫，逐步走上稳定的可持续的富裕生活道路。

1.2 健康问题成为返贫的主要因素

返贫来自于脱贫人口的脆弱性——自身脆弱性、环境脆弱性导致的适应自然、社会发展的脆弱性。从脆弱性角度来看，因病致贫、因病返贫已成为贫困的主要因素，大病、慢性病高发成为返贫的主因[6]。华北某县实际调查结果亦可看出，该县建档立卡贫困户共有3 608 户，其中因病致贫、返贫达到1 856 户，占比51.4%[7]。可见，因病致贫、因病返贫现象已经成为制约贫困地区经济社会发展的重要因素[8]。因此，必须积极探索有针对性地构建疾病特别是慢病防控体系，制定健康扶贫政策[9]。

健康问题是导致返贫的主要因素，是由于我国人口健康教育未能与整个社会的发展同步而行，公民基本健康素养较低，健康意识薄弱，“防未病、已病防变”的思想淡薄[10]。这个问题在贫困地区尤为突出。这些地区公共卫生系统建设不完善，发展基础薄弱，贫困人口防病治病能力较弱；农村医疗保障制度不完善，医疗费用负担过重，大病人均治疗费用及自付比例较高[11]，加上健康意识淡薄，使得“因病致贫、因病返贫”成为不发达地区贫困的根源。

1.3 对因病致贫和因病返贫治理的探索

因病返贫是一个普遍的社会现象，因此全面阻断因病致贫和因病返贫成为2020年实现全部贫困人口脱贫后的主要任务，为此学者们探讨了对因病致贫和因病返贫现象的治理思路和方法。有研究认为，从源头管控、灾难预警和协同保障3个方面入手，加快构建防止因病致贫、因病返贫的长效机制[12]。建立精准扶贫机制，完善“临界户”精准识别体系，因户因人精准施策，激发内生动力，推动产业发展，拓宽致富渠道，从而达到预防因病返贫的目的[13]。在民族不发达地区，在完成易地搬迁防范因灾返贫任务后，要及时建立健全完善贫困人口保障体系，提高脱贫人口应对疾病的能力，防范因病返贫[14]。要充分发挥政府的主导作用，逐步完善新农合制度，健全医疗机制，织密保障网络，提升医疗质量；各部门利用惠民政策扶贫帮困[15]，降低贫困患者医疗费用自付比例；通过迁移服务关口实现贫困患者医疗费用一站结算，通过广泛宣传确保健康扶贫政策群众知晓到位[16]；按照区域卫生规划，全面整合、合理调配卫生资源，健全完善农村卫生服务网络，发挥新农合在健康扶贫政策方面的作用机制[17]，从而改善脱贫人口面对疾病的脆弱性。

2 从因病致贫到因病返贫治理方式的转向

由于因病致贫问题成为深刻影响精准扶贫国家战略实现的主要因素，因此众多学者都在积极探索有效解决这一问题的方案。例如，调整医保的支付政策，使医保的报销比例在向基层医疗机构倾斜的基础上再向大病、重病患者倾斜[18]；通过创新机制织密医疗服务“保障网”，通过整合资源打造医疗服务“共同体”，通过精细服务筑牢健康管理“防火墙”[19]等。受传统思维方式的束缚，人们讨论的焦点几乎集中在如何构建完善的卫生医疗保障体系，从而忽视了对脱贫人口主动的、内生的健康促进治理体系、运行机制和治理能力现代化的探索。

尽管有学者认为[20]应该构建多层次、积极有效的“因病致贫返贫”治理体系，但是出发点仍然落在医疗救助制度、新农合制度、医疗大病保险和疾病应急救助、商业健康保险和慈善救助、“建库立卡”分类瞄准和管理、将社会工作引入治理体系、建立“缓医难”机制、确立农村分级诊疗模式、发挥基层医疗卫生机构作用等传统的卫生医疗保障体系上，很少有更富有建设性治理方案的探索和设计，客观上影响了因病致贫和因病返贫现象治理的效果。因此，需要深入讨论通过财富内生、心理介入、制度供应、价值挖掘、新民塑造等方式阻断农村脱贫人口返贫[21]的新思路和新方法，转化因病致贫和因病返贫的治理战略和治理方案，强化与落实相关部门职责，构建更加积极主动的脱贫人口健康治理体系和治理能力现代化方案。

由此可见，尽管通过创新农村合作医疗新机制，扩大重大疾病保障病种范围，发挥医疗救助作用，增强群众自身造血功能，推行农民住院保偿制，发展和完善农民医疗保健制度，可以降低因病致贫、因病返贫率[22]，使人们从中看到了解决农民因病返贫的希望；但是如果不建立积极的治理体系，引导和激励贫困人口思维方式、思想状态和行为方式的主动改变，增强农村群众健康防病意识[23]，因病致贫、因病返贫现象就不可能得到有效遏制，带领全体民众走向共同富裕的施政目标就很难真正实现。

欧美发达国家主要是通过完善公共服务体系和社会保障体系，以“政府主导、社会参与、民众评判”的方式进行减贫[24]。在这些减贫治理方案中，体育作为更加积极主动是更有效的减贫手段，在对乡村减贫问题上发挥了正向的积极作用，因此这一方式得到普遍认可和一定范围的普遍推行[25-26]。

精准扶贫的目的是在消灭贫困人口的基础上带领全体人民走向共同富裕，因此当卫生医疗保障体系在阻断因病致贫和因病返贫问题上难以产生根本性效果的时候，必须转变因病致贫和因病返贫治理的战略方向和模式，转而探索更加积极主动、也更能消除致贫和返贫根源的战略，是当下我国社会发展和真正实现精准脱贫战略目标的内在需求。

这一转换给体育精准扶贫工作带来了新的要求返贫问题治理成为后精准扶贫时代的攻坚方向，即实现贫困人口全部脱贫目标后，如何确保脱贫人口不再返贫以及如何阻断因病致贫现象的发生，是实现从贫困走向共同富裕目标必须解决的关键性问题。这就客观要求必须积极推动精准扶贫战略和治理的转换，由精准脱贫转向阻断返贫。因此，适应这一转向，需要主动探索体育在阻断返贫问题上的战略构想、治理体系和基本策略等问题，制定体育精准扶贫战略，建立体育精准扶贫新的治理模式和行动方案，探讨通过构建健康的、主动的、积极的、进取的和创新的生活方式和丰富政策供给等方式，建立体育精准阻断返贫的战略模式、治理体系和运行机制，无疑具有重大的政治意义和现实意义。

3 返贫阻断与农村体育发展战略转向

3.1 农村体育发展面临着挑战

建立阻断因病致贫和因病返贫的体育发展战略，首先必须促进农村体育的快速发展，使之能够胜任通过引导、激励和构建生态等方式成功阻断返贫并走向共同富裕的任务。

我国对农村体育工作的重视，始于1983年国务院批转《国家体委、文化部、共青团中央关于全国农村体育工作会议纪要的通知》。2002年国家体育总局颁布的《农村体育工作暂行规定》是辐射农村范围最广、适用性最强的农村体育政策。《全民健身计划(2016—2020年)》《体育发展“十三五”规划》对农村体育发展作了较为详尽的安排，在一定程度上促进了农村体育的发展。

然而，受历史的原因和城乡二元发展结构等现实原因的不利影响，我国农村体育发展水平不高、发展结构不均衡等问题十分突出，面临着诸多亟待解决的问题和挑战：1)体育基础设施薄弱，体育场地总量占比不足全国4成；2)农村公共体育服务体系尚未建立起来，50%多的农村人口没有享受公共体育服务[27]；3)农村体育组织发展落后，官民两重性、失范等问题突出，农村体育组织活性严重不足，农村体育发展缺少坚强的组织支持[28]；4)农村体育赛事极度缺乏，不仅大型体育赛事与农村无关，而且中小型体育赛事也多是以城镇为平台举办的，赛事牵动机制和激励机制没有建立起来[29]；5)体育政策法规辐射面较小，部门束缚特征突出，体育信息宣传渠道薄弱，人们对体育对健康促进的巨大价值缺乏必要的认知[30]；6)农村体质监测普及程度低，监督评估体系缺乏[31]。

我国农村体育精准扶贫的开展主要围绕农村体育公共服务模式、精准扶贫与农村体育政策(体育小镇)等问题展开。由于我国农村公共体育服务存在诸多现实问题，如国家和社会提供的体育服务不能满足农民日益增长的体育需求，加之农村公共体育“结构性失衡、发展规划较笼统、整体利用率不高、建设投资单一以政府为主、管理水平有待提高”[32]等问题突出，因此振兴农村体育、构建体育精准阻断返贫的有效治理体系任重而道远。

3.2 返贫阻断与农村体育发展战略协同(案例启发)

广东省社会组织依托南粤古驿道开展的体育精准扶贫活动是更具有启发性的案例。南粤古驿道户外拓展运动是一场由社会体育组织自发组织体育活动而引发的，并逐渐成为广东省政府着力推进体育精准扶贫和农村振兴的有力平台。这场活动开始于2002年，户外俱乐部组织户外运动爱好者依托古驿道开展富有历史文化特色的拓展活动，引起了众多爱好者的积极响应。在活动逐步深入的过程中，组织者与参与者发现他们的活动可以对南粤古驿道周边贫困村落、贫困人口的生活方式产生积极的影响，通过扶助贫困的方式和吸引贫困人口积极参与体育活动的方式，有效改善了沿线周边贫困区域和人口的贫困状态，促进了乡村振兴，带领村民走上了稳定的富裕生活[33]，并得到了广东省政府的高度关注和大力支持，成为体育精准脱贫并走上共同富裕的典范。

河北省崇礼县以打造国家级体育小镇为核心，以“精准扶贫为根基，引进特色农业项目；借冬奥契机，打造冰雪运动主题园区，带动当地脱贫致富”为指导思想，结合当地可利用荒滩、荒坡面积大的特点，确定了打造目前张家口面积最大、项目丰富的，集体育、休闲、娱乐、避暑、度假、旅游为一体的张家口市井儿沟运动休闲特色小镇的规划，形成“政府＋企业＋合作社＋农户＋工作组”五位一体的产业项目发展格局。几年来，借助赛事，崇礼老百姓们不但开阔了眼界，还拓宽了发展产业、增产增收的思路，赛事活动撬动其他经济发展的产业模式孕育而生。通过积极承办体育赛事，走出了一条“体育＋扶贫”的新路子，贫困村面貌得到大大改善[34]。

体育精准扶贫成功案例表明，体育精准扶贫发挥的作用是积极的和可持续的。通过构建对城乡居民健康病前干预体系，从建立健康生活方式角度入手，倡导全民参与健身运动，采取有效措施减少健康危险因素，不断提升群众身体素质，可以有效预防和控制因病致贫、因病返贫问题[35]。由此可见，体育本身所具有的主动性、积极性、振奋性等社会功能和对健康促进的无可替代的独特作用，必然使其成为有效阻断返贫的重要手段，成为实现我国精准脱贫、阻断因病致贫和因病返贫目标的强有力的支持。

从上述成功案例来分析，体育作为对激励斗志(扶志)、激发创造性(扶智)和操作性(扶能)的有效手段，同样可以对健康治理产生积极的干预效果。换言之，体育所具有的积极性、主动性、进取性等功能特征，可以有效改善落后地区社会生态系统，将精准扶贫、精准脱贫和共同富裕与体育生态系统相融合，从而实现阻断因病致贫和因病返贫的战略目标。

3.3 体育从精准扶贫到阻断返贫的战略构想

3.3.1 体育阻断返贫的战略构想

既然体育在改善贫困地区和贫困人口健康方面具有其他社会活动所不具备的突出优势，而因病致贫和因病返贫又是目前乃至未来一段时间内导致贫困产生的主要因素；那么就需要积极探索体育精准扶贫的战略转向问题，深刻分析我国精准扶贫战略向精准脱贫和共同富裕战略变迁所产生的基本需求。并以此为基本框架论证农村体育发展、振兴与精准脱贫、阻断返贫之间的互动关系和内在机制，评估外源性体育融入对农村脱贫、阻断返贫和促进农村体育发展的效果，以及外源性融入的体育脱贫对农村本土体育发展的影响，形成农村体育振兴与精准扶贫协同战略模型，建立战略转向下落后农村体育发展从“脱贫”到振兴的战略模式和基本路径。

推动体育从精准扶贫到阻断返贫的战略转变，需要客观评估现有战略规划、部署和执行状况，分析农村体育发展的脆弱生态、体系碎片化等出现的关键性、基础性问题，根据建立“大扶贫格局”的原则，着力系统整合碎片化农村资源要素——经济、社会、文化和环境等方面的资源要素，建立区域性、多业态融合的体育社会生态和与自然生态、社会生态、文化生态密切融合的联动发展战略规划。

3.3.2 体育阻断返贫的战略路径

体育精准扶贫也要遵循“扶贫同扶志、扶智相结合”的基本精神，从改善和优化落后地区社会生态系统的视角出发，构建能够有效支持完全脱贫和可持续富裕的小康生活社会生态系统，探索多条路径构建与协同作用机制。

3.3.2.1 体育精准扶贫的协同战略路径 进一步加强体育精准脱贫战略的研究，科学构建收入脱贫、精神脱贫和能力脱贫的协同战略路径，制定与之相适应的脱贫方案，不断提高体育精准扶贫的执行力和实际产生的脱贫效果，特别是脱贫后脆弱性问题的改善和生存、生活、生态状态的改善，从而建立起体育精准脱贫和持续富裕的治理体系。

3.3.2.2 体育精准扶贫的社会生态战略路径 深入探讨“扶贫同扶志、扶智相结合”的精神内涵，论证体育对精神改造、思维改造和行为改造等方面的积极作用，摸索构建体育促进下的“动起来”到“活起来”再到“创起来”的战略路径。在这方面，促进农村体育振兴是一个关键问题。改善农村脆弱性生态体系，特别是对“扶志、扶智”有重要影响的精神、文化、生活等社会生态的改善，直接影响着体育对贫困人口精准脱贫思维方式和行为方式改善等方面工作的实际效果。

3.3.2.3 体育阻断因病返贫的健康治理战略路径 针对因病致贫和因病返贫这一难题，积极开展贫困人口健康干预的运动战略研究，构建农村公共体育治理体系[36]。构建体育大健康治理战略，加强对不发达地区公共健康治理力度，不断提升民众健康水平，从而有效构建精准阻断因病致贫、因病返贫的战略路径。因病致贫和因病返贫人口主要集中于慢病人群和老年人患病人群，一方面要解决农村公共体育资源配置方式问题，围绕着两个特殊人群开展积极的运动干预研究，构建主动型运动健康保障体系，通过引领这两大人群科学参与运动的方式控制慢病发展进程；另一方面健康关口前移，引导未病人群积极参加丰富的体育活动，在有效改善身心状态、行为方式的基础上构建积极的体育健康生活方式，从而阻断这一群体向慢病人群的转变。

3.3.2.4 农村体育振兴战略路径 既然体育能够对导致返贫因素进行有效的综合性、全覆盖式的干预，那么在后精准扶贫治理过程中，构建体育精准扶贫治理的体系无疑是一个合理的选择。体育所具有的健康性、生动性、积极性、创新性、进取性等功能，可以有效改善不发达地区社会生态的脆弱性特别是健康的脆弱性，成为有效阻断返贫的关键性力量。

现在的问题是，由于农村体育发展极其不均衡，发展水平普遍较低，是否能够承担起对农村贫困人口健康有效促进这一历史任务还有待观察，因此必须加大政策支持力度，大力发展农村体育，构建农村公共体育发展方式、服务模式和治理体系。一方面，要从引导民众健康观念和体育观念更新、激发民众健康和体育需求[37]入手，建立和完善农民的公共体育需求表达机制，在此基础上建立与完善公共体育服务评价体系，完善法律法规及宣传评价标准，建立公共体育服务问责制和基层干部绩效考核制度及完善城乡公共体育服务一体化模式[38]；另一方面，更应考虑从农村贫困人口的体育行为来制定行动方案，保证形成畅通的需求表达机制，落实村落体育、培养农民体育技能提高农村居民的利益表达能力/决策能力，建立需求导向的供给体制[39]，提升农村公共体育管理资金、管理人员等配置效果[40]，确保体育真正发挥阻断脱贫人口返贫的健康闸口防护作用，以及激励和引导脱贫人口优化生活方式从而彻底摆脱贫困走向小康生活的健康主动养护作用。

4 农村体育返贫阻断行动计划

4.1 农村体育差序化发展行动模式

我国农村发展存在着普遍性的不均衡现象，东部发达地区农村已经进入富裕的生活状态，而中部、西部农村多数仍处于发展过程中或者脱贫过程中。因此，构建有效阻断返贫的农村体育发展体系，首先要解决落后农村体育“脱贫”发展问题。引导落后地区农村体育快速发展，可以实施梯度发展计划，构建“从无到有”“由差及好”“由好到生态化发展”的农村体育差序化发展体系，即农村体育发展零基础的首要任务是结合本地自然、社会和经济发展特点，探索适合本地农村体育发展的模式、路径和机制，解决农村体育从无到有的问题；有一定基础的，则要从自身特点出发，探索快速发展的方法，解决由差到好的问题；富裕的农村则要加大对体育发展的扶持力度，丰富体育场地设施等方面的供给，构建有特色的农村体育发展生态体系，为持续富裕构建生态基础。

由于农村体育发展很不均衡，落后农村发展体育存在天然的障碍，因此需要探索建立外源性体育融入模式对农村体育振兴的积极作用，充分利用国家投资模式、福利国家模式、政府主导公众参与扶贫模式、“GB”扶贫模式、区域发展模式[41]，促进农村体育的振兴。换言之，通过引入外部资源，结合本地资源特点，促进农村体育快速发展，并为农村经济社会文化发展提供动力源泉，从而形成外源性体育融入与内生性本土体育非物质文化遗产传承协同发展的模式。

4.2 农村体育精准脱贫分类行动模式

农村体育精准脱贫必须根据农村本土资源特点和外源性资源需求来设计行动模式。

1)建立基于体育赛事IP 引领的收入精准脱贫行动模式，以融入农村社会生态系统的体育赛事IP为抓手，围绕赛事举办展开一系列产业发展行动，全面盘活农村经济和社会状态，构建赛事引领的农村体育发展模式。2)借助国家加大农村公共体育服务体系支持力度，因势利导，构建农村公共体育服务引领的精神脱贫行动模式，增加体育场地、设施、健身指导和文化服务供给，打造具有农村社会生态特色的公共体育服务综合体。3)农村资源特点在城镇人口看来充满乡土气息和新鲜感等特质，因此可以在充分调研城镇人口对农村生活的理想化设计、期望性构想和好奇心探索等心理预期与行动期盼，构建体育＋多业态融合引领的能力精准脱贫行动模式，打造体育田园综合体等多种业态融合发展平台，引导农民通过积极参与多种业态中不断提高自主致富能力，逐步形成新时代下农民自主致富新模式。

4.3 农村体育振兴与共同富裕行动模式

农村体育振兴的目的是促进农村人口走上共同富裕的生活方式，通过激活农村人口的自我造血功能，改善农村社会生态状态，开发适应不同农村生态的体育振兴与精准扶贫方案，吸引社会组织、社会资本的积极投入和农民的积极参与[42]，从而在经济充分发展的基础上不断促进健康水平的积极提升，为实现阻断返贫、走向共同富裕的农村体育发展目标奠定基础。

根据上述要求，必须构建农村体育生态发展体系，探索农村体育的多模态发展方式，形成体育＋旅游、传统＋健康、体育＋金融、体育＋文化等促进共同富裕的行动模式，不断推动落后农村走向共同富裕。

为此，要深刻分析农村体育精准脱贫过程中政府行动模式、机制和政策制定与执行过程，剖析政府决策、政策设计应用等方面的成功经验，完善农村体育精准脱贫政策体系和执行体系；要研究社会体育组织、市场组织在农村体育精准脱贫中的组织活动模式与机制，分析农民参与活动的行为方式，精准施策，形成有效的市场干预个体不断进步的发展方式。

5 结语

农村体育振兴与精准扶贫模式、机制与策略的研究与实践具有突出的现实意义和深远的社会意义。针对我国国情，实现农村体育精准脱贫、共同富裕目标，必须加强政策供给。根据“中央统筹、省负总责、市县抓落实”指导精神，必须全面深入探索体育精准扶贫向精准脱贫、共同富裕战略转向和农村体育振兴产生的政策新需求，从保障农村体育生态发展、农村体育产业发展、农村公共体育服务与农民体育参与、农村体育大数据平台建设等方面，实现精准脱贫和阻断返贫政策的有效供给。一方面通过建立农村体育精准扶贫的激励政策，引导建立农村体育精准扶贫示范项目、示范基地政策和制度，通过突出的示范效应引领落后农村尽快脱贫；另一方面要预见性地安排政策和采取行动，针对脱贫人口仍然存在的脆弱性，科学设计体育阻断返贫的政策、治理体系和机制，带领广大人民群众走向共同富裕的生活道路。