我国非政府组织发展中的问题与对策研究

黄晓维　王　芳

[摘要]20世纪70年代以来，非政府组织以前所未有的速度在世界各国迅速发展起来。改革开放后，随着经济市场化的转变和政治体制改革的深化，我国非政府组织也得到了迅速发展。然而，我国非政府组织在其发展过程中出现了独立性过差、法律法规不健全、经费不足等一系列问题。对此应制定促进非政府组织发展的相应对策。

[关键词]非政府组织；社会管理

[中图分类号]C912.2[文献标识码]A[文章编号]1009—2234(2009)04—0045—02

随着社会公共事务的日趋复杂化且数量的不断加大，公共管理的主体不再仅限于政府和市场两个部门之内。随着我国非政府组织的迅猛发展，非政府组织正逐渐成为与政府、市场并驾齐趋的第三个社会管理者，并在经济、社会生活等各个方面都发挥着重要的作用。但是由于各方面因素的制约，我国非政府组织发展还存在着许多的问题与不足。因此，研究我国非政府组织发展中所存在的问题并提出解决方案便显得十分迫切。

一、非政府组织的含义及特征

对于非政府组织的定义可谓是仁者见仁，智者见智，与非政府组织相近的可替代的概念也很多，如“第三部门”、“非营利组织”、“民间组织”、“志愿组织”、“慈善组织”等。根据我国的具体国情，我们将非政府组织定义为；有别于政府和企业之外的，以公共服务为使命，不以营利为目的的具有正式组织形式的组织。

非政府组织作为独立于政府和企业之外的部门，应具有与其相区别的特征。按照萨拉蒙教授的观点，其认为非政府组织主要有以下几个方面的特征：首先是组织性，即这些机构都有一定的制度和结构；其次是私有性，即这些机构都在制度上与国家相分离；再次是非营利性，即这些机构都不向他们的经营者或所有者提供利润；第四是自治性，即这些机构基本上是独立处理各自的事务；最后是自愿性，即这些机构的成员不是法律要求而组成的，这些机构接受一定程度的时间和资金的自愿捐赠。

二、非政府组织发展中存在的问题

近年来，尽管我国非政府组织的发展已经取得了一定的成绩，并在社会生活中发挥了不可替代的作用。但是与此同时，我们也应该清楚的认识到，由于我国的特殊国情导致我国的非政府组织发展还存在着许多的问题。

1.对政府的依赖性过大

尽管非政府组织是独立法人，对自己的行为负责，然而，许多非政府组织依存和发展很大程度上依赖于政府部门的支持与合作。在我国，很大一部分非政府组织是从政府的职能部门转变过来的，或者是由各级政府机构直接创办的，它们不论是在资金来源，还是观念、组织职能，活动方式等各个方面都严重依赖于政府，甚至成为政府的附属机构而发挥作用。据统计资料表明，仅政府提供的财政拨款、补贴和会费收入就占了非政府组织收入的70％以上，而其他方面的收入比例不到总收入的30％。而在发达国家，以美国为例，1993年美国慈善性非政府组织的收入来源中，服务收入的比重占71.3％，政府捐赠仅占8.2％，私人捐赠仅占9.9％。由此可见，我国非政府组织在资金来源方面对政府部门的依赖性过高，自筹能力明显不足，致使非政府组织缺乏独立性和自治性。

2.法律法规不健全

20世纪80年代末期以来，我国相继出台了《社会团体登记管理条例》、《公益事业捐赠法》、《基金会管理条例》等一系列非政府组织法规。尽管这些法律法规共同构成了我国非政府组织发展的法律框架和法制环境，但是非政府组织的法律地位仍然不确定。一方面，立法速度跟不上受法律约束的对象的发展速度，立法滞后具有普遍性。近年来，随着我国非政府组织数量的急剧增加，类型不断多样化与复杂化发展，现行的非政府组织法规往往很难适应新形势的要求，它们所带有的严格控制与繁琐手续的制度框架严重阻碍了非政府组织的运行与发展。另一方面，现有的非政府组织的立法层次较低，多以国务院或有关部委颁布的行政法规与条例为主，甚至还没有一部系统的非政府组织基本法。除此之外，对于不同类型的非政府组织而言。专项法规体系的建立也很不到位。

3.经费不足

一般来说，我国的非政府组织规模比较小，动员社会资源的能力相对较弱，这导致许多非政府组织的资金筹措渠道单一且呈现出发展经费不足的现象。虽然改革开放以来，我国非政府组织的数量急剧上升，社会团体由1978年前的6000多个猛增到1998年底的16.5万个，民办非政府组织单位则从零发展到70万个。然而，从调查结果看，有41.4％的非政府组织表示当前组织面临的问题是缺乏资金。一些组织甚至表示由于经费太少，组织已到了难以维系的地步。还有一些非政府组织试图通过各种渠道和手段从事一些与自身业务不相关的经营性活动或者违法活动来维持其生存和发展。

4.人力资源不足

目前，非政府组织在我国社会生活中的地位还不高，加上社会待遇、经济收入等一系列问题的存在，导致我国非政府组织人员的人力资源开发能力和专业化服务水平还比较低。在绝大多数自上而下的非政府组织中，基本的工作人员几乎都来自政府机构，其中有许多是从第一线退下来的离退休人员。他们往往既不了解非政府组织的管理技能，也不具备促进非政府组织发展的创新意识，甚至使得许多非政府组织几乎成为了吸收离退休人员与下岗分流人员的“养老院”；在很多自下而上的非政府组织中，没有形成吸纳人才的固定渠道，志愿者成为了开展活动的主体，因此普遍存在非政府组织成员整体素质不高、领导能力不强、专业水平不足等问题。

5.自律机制不健全

在我国，非政府组织的自律机制不健全主要表现为两方面。一方面，有的非政府组织未经批准擅自成立并开展活动。这些非政府组织由于缺乏法律意识自由结社，既无业务主管部门也无挂靠单位，给社会造成了许多隐患与问题。另一方面，有的非政府组织内部管理混乱。一些非政府组织内部议事制度、财务管理制度、章程履行制度、工作人员录用与考核奖惩制度无章可循、有章不循的问题同时存在。

三、促进我国非政府组织发展的对策

面对我国非政府组织发展所表现出来的诸多问题，如何培育和发展非政府组织已经成为当前一个非常重要的任务。基于以上的分析，我们应该从以下几个方面加强非政府组织的建设。

1.理顺政府与非政府组织的关系

“非政府组织”的提法表明其是有别于政府而独立存在的，由于我国非政府组织许多都是从政府部门转变过来的，运作中的很多方面都受到了政府的限制与管制，这种状态不仅阻碍了非政府组织自身的发展，使其丧失了自身的独立性，也严重束缚了政府的手脚。为此，政府要转变观念，充分认识到非政府组织自身所具有的特殊性质、职能与优势，返还职能，减少对非政府组织日常事物的直接干预与管理，使非政府组织能够充分发挥其自主性和自治性。除此之外，

政府也应在注册登记、筹措资金、改进技术等方面为非政府组织提供帮助，特别是在制定税收政策时，政府应根据非政府组织产品的性质对其进行税收优惠甚至是税收减免，为非政府组织的发展创造一个良好的政策环境。总之，政府与非政府组织应该更加注重彼此的合作与互补，朝着一种良性互动的方向前进。

2.健全法律法规体系

健全的法律法规是非政府组织良性运行和合理发展的有利保障，因此要加大非政府组织法律建设的步伐，逐步建立起比较完善的法律法规体系。一方面，对于与非政府组织发展不相适应的法律条款要加以修改，过时的规章制度要予以废除；另一方面，要尽快制定一部有关非政府组织的统一规范的基本法。在制定有关非政府组织的基本法的基础上，还要修改和进一步完善非政府组织登记管理的专项法规体系。对于诸如基金会、行业协会、海外民间非政府组织的登记管理等团体尽快制定出相应的专项法规。

3.增强酬费能力

非政府组织并非不可有收入，而是可以经营，甚至是更成功的经营。非政府组织的含义是收费的合理性，公正性和不以营利为目的，它的积累主要用于事业、扩大再生产而不能作为红利分配。因此，非政府组织可以开展一些与自身业务相关且不以营利为目的的合法性经营活动，从而获得发展和生存所需要的经费。此外，非政府组织还应不断拓宽酬资渠道，扩大信息来源，争取政府资助和企业、公民的赞助，以解决非政府组织发展中的资金瓶颈问题。

4.加强人力资源开发的能力

任何组织的存在与运行都离不开行为主体，也就是组织成员。因此，非政府组织的人力资源建设问题便显得十分重要。从非政府组织的外部来看，要尽可能的提高非政府组织专职人员的薪酬水平，为其提供活动费用、保险等各方面的支持与保障，通过改善用人机制、激励机制等各种手段来吸引高水平的人员进入；从非政府组织的内部来看，要加大对不同部门、不同水平的成员的专业培训，使其在掌握专业技能的同时也不断增强组织的公益使命感与志愿精神，更好的服务于组织的建设中来。简言之，只有不断培养出大量具有良好素质与专业水平的专职人员，非政府组织才能更好的发挥政府和企业所没能或难以充分发挥的作用，更有力的参与到公共服务的供给中来。

5.完善非政府组织的自律机制

建立良好的自律机制是非政府组织获得社会公信力和维持旺盛生命力的重要保障，也是其走向成熟的标志之一。完善我国非政府组织的自律机制，可以从三个方面入手。首先，应不断完善治理结构的制度安排。为保障非政府组织产权的社会公益属性，确保工作人员不侵害公众的利益，根据国外经验和我国国情，社会应建立董事会，从而将治理层和管理层、决策层和执行层分开。其次，要对财务进行合理的管理与规制，以保障非政府组织能够做到财务公开，运行透明；最后，要注重公益使命的明确与志愿精神的培养。为此，非政府组织应着力开展各种各样的教育与宣传活动，使组织成员逐渐明确非政府组织的公益使命并不断形成志愿精神，全心全意的投入到非政府组织的建设中来。

四、结语

总之，在当前我国社会转型时期，非政府组织的发展还有很多问题亟待解决。只有不断改进非政府组织的法律法规，完善非政府组织的自身建设并使其与政府形成良好的合作关系，非政府组织才能得到长远的发展，从而更好的服务于和谐社会的建设中来。

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[责任编辑：杜宇]