公立高校师德失范处理的正当程序——基于教育部直属高校师德失范行为处理程序文本的研究

李一苇

（复旦大学党委教师工作部，上海200433）

党的十九大把“加强师德师风建设，培养高素质教师队伍”作为优先发展教育事业的重要内容。习近平总书记强调，评价教师队伍素质的第一标准应该是师德师风。2018年以来，教育部先后印发“教师职业行为十项准则”、《关于加强和改进新时代师德师风建设的意见》（简称“七部委意见”）、《教育部关于高校教师师德失范行为处理的指导意见》（简称“指导意见”），明确了师德失范处理的程序要求，建立了师德失范惩戒机制。

依法治教、依法治校是我国大学治理和制度建设的必然要求，正当程序正是法治的核心要素。既有研究中，鲜见对师德失范处理程序的探讨。笔者统计了网络上报道的高校师德失范事件，半数的案例从网络上爆出新闻到公告处理决定的时间在10天以内，甚至有的案例只有1天，存在“重拳出击”的倾向[1]。对于师德失范行为处理，很难存在一个衡量处理结果的固定标准，而程序正当是保证处理结果公平的必要条件。本文以教育部直属高校的相关程序文本为例，对公立高校师德失范行为处理程序进行实证研究，试图建构公立高校师德失范处理的正当程序。

一、逻辑起点：公立高校师德失范行为处理的法律性质

公立高等学校在对外和对内事务中有着不同的法律地位，师德失范行为处理也就有对外和对内两种法律性质。这是研究公立高校师德失范处理正当程序的基本逻辑前提。

（一）对外：排除司法审查的内部行为

高等学校进行师德失范行为处理的对外性质，即从高等学校作为事业单位法人与其他公民、法人和社会组织的法律关系角度上看，属于怎样的性质。“指导意见”规定：“高校教师出现违反师德行为的，根据情节轻重，给予相应处理或处分。”这样的处理更像是行政机关对其内部人员的处理。在行政法学领域，一般认为行政机关对本系统的人事、财务、工作、生活等方面的管理行为属于内部行为。按照特别权力关系理论，高校与教师之间的关系是一种公法上的勤务关系。在我国的司法实践中，高等学校只有在实施法律法规授权行为时才被认定为行政主体，因而在实务中也通常按照类似于行政机关与公务员的关系来处理高校与教师的关系，排除司法审查。

（二）对内：准行政管理行为

高等学校进行师德失范行为处理的对内性质，即从高等学校与教职员工、学生等内部法律关系出发来看，属于怎样的性质。西方国家通过立法对大学进行框架性的规定，具体则由大学自行制定符合自身定位和特色的规范，并据此行使权力。此时大学作为共同体整体权力的行使者，就可能与共同体内部成员的权利发生冲突，因此大学行使自治性的共同体权力时不仅要以学术自由原则为基础，还要符合比例原则，遵循正当程序[2]。《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》明确规定了高校具有自主办学权。我国公立高校通过共同体成员的参与制定校规，将国家法律的授权转化为校内规范，并依据校规进行内部管理，对教师师德失范行为进行处理也概莫能外。

二、理论推演：师德失范行为处理程序中适用正当程序的要素

从法学角度看，程序是从事法律行为、做出某种决定的过程、方式和关系。显然，程序具有形式性，所以它很容易被轻视。在中国的传统文化和当代中国的法治实践中，有非常多“重实体、轻程序”的例子。然而，在西方国家现代社会的建立过程中，程序在控制自由前提下保障自由，让自由变成了物质形态[3]。这正是程序本身的价值体现。

中外学者认为信息公开、无偏私、听取意见、当事人申辩、说明理由、回避、案卷排他、效益、权利救济这九个方面是正当程序的基本要素[4]。这为笔者进行实证研究提供了基本的分析框架。高校的师德失范行为处理具有行政性特征，故而行政过程中的正当程序对高校师德失范行为处理具有最大的参考价值。笔者按照行政程序的正当程序要素，结合师德失范行为处理程序的实际情况，推演出了以下应当适用的正当程序要素（见表1），将其分为“权力规范”和“权利保护”两个维度，并以此设置观测指标体系进行实证分析。

表1 我国公立高校师德失范行为处理程序文本中正当程序的观测指标体系

三、现实困局：教育部直属高校师德失范行为处理程序的瑕疵检视

教育部直属高校是我国高校探索改革的先行军，其现代大学制度建设更为深入，探索制度创新更具代表性，落实教育部“指导意见”的力度较大、步子较快。2019年底，教育部教师工作司负责同志在复旦大学指出，已有66所教育部直属高校制定了教师师德失范行为处理程序。

（一）样本总体情况和赋分说明

笔者通过公开资料和工作条件，搜集了35所教育部直属高校的教师师德失范行为处理程序的相关文本。按照表1中的15个要素对处理程序进行文本分析，若文本中包含该项内容要素，则记为1分，若完全不包含这部分内容，则记为0分。

（二）程序文本表达的整体情况

1.正当程序的基本要素不齐全

通过对35所教育部直属高校的教师师德失范行为处理程序的文本分析，得到了如图1所示的要素得分情况雷达图。

图1 要素得分情况雷达图

由图1可以发现，在没有考察整体落实正当程序原则要求和程序具体表述的情况下，各高校的处理程序比照正当程序的基本要素，仍有很大的差距。总体上看，除教育部“指导意见”明文规定的要素外，其他要素的得分都很难令人满意。

在“权力规范”维度，得分为满分的指标为“A10复议”，即所有样本高校的文本中均规定了权利救济机制。“A2角色的分化”指标得分为34分，即有34所样本高校的文本中规定了师德失范行为处理程序的各环节，由至少两个不同的机构或者组织来负责。“A5听取申辩”指标得分为30分，表明多数高校规定调查过程中“应充分听取教师本人的陈述和申辩”。在“权利保护”维度，得分为满分的指标为“B5获得救济权”，即所有样本高校的文本中均规定了教师对处理可以提起权利救济。

2.两维度的程序建构相比正当程序要求差距较大，对教师权利保护的制度规定更少

笔者把各样本学校的处理程序按照两个维度分别汇总要素得分并进行标准化处理，得到图2。可以看到，“权力规范”折线总体在“权利保护”折线上方，这表明在各高校的规则文本中，相对更注重“权力规范”层面的制度建构，对“权利保护”维度的重视不够。平均来看，高校在“权力规范”方面只有49.71%的得分率，在“权利保护”方面只有34.86%的得分率，这表明高校整体的程序建构相较正当程序的要求差距较大。

图2 各样本高校两维度汇总得分率折线图

多数样本高校将实体的“负面清单”和“处理程序”合二为一，甚至还包含了问责机制等大量内部管理相关内容。个别样本高校的程序设计极不规范，从受理到处理的整个链条中均由一个主体“包打天下”，甚至出现了程序照抄教育部“指导意见”的原则规定的情形，实践中的操作尺度必然难以规范把握。

3.程序文本公开不足，不利于公众参与

正当程序原则要求信息公开和公众参与，按照图1的直观呈现，样本高校中有27所对外公开了程序文本，但因为样本来源的一部分就是网络检索，所以这项指标存在失真。于是，笔者对所有75所教育部直属高校师德失范行为处理相关程序进行了检索③：若高校对外公开了其师德失范行为处理程序的文本，记为“对外公开”（27所）；若可以通过新闻等媒介检索到该高校已经制定了相关规则，记为“校内公开”（33所）；如未检索到该校的相关内容，则记为“不明”（15所）。可见，对外公开相关规则的高校仅占到教育部直属高校总数的36%，这不足以让公民充分了解师德失范行为处理程序，涉嫌侵害公民的知情权和监督权。如若公民是利害关系人，则难以获得具体受理途径和处理程序，可能涉嫌侵犯公民的获得救济权。

另外，早在2010年，教育部颁布了《高等学校信息公开办法》，规定学校制定的各项规章制度应当主动公开，高校教师师德失范行为处理程序自然属于学校规章制度的范畴。程序信息文本未公开涉嫌违反《高等学校信息公开办法》。

4.程序文本理性思考不足

正当程序的理性价值，应当贯穿程序设计的始终。本研究将正当程序的理性价值细化成10项要素后，可以发现除救济制度、申辩制度得分较高外，其他的得分均相对较低。这表明程序文本的理性思考不足，对“公权力任性”的制约不够。

“A3回避”要素得分为12分，即只有12所高校在文本中规定了回避的内容，细致观察可以发现12所高校的差异较大。回避主体方面，有高校规定包括“调查人员、师德建设与监督委员会（分会）委员”，也有高校规定表述为“参与调查处理的所有人员”，还有7所高校规定的回避主体仅限于调查人员。回避理由方面，7所高校规定的回避理由是“与举报人或被举报人有夫妻关系、直系血亲、三代以内旁系血亲或者近姻亲关系的；与被调查的案件存在利害关系的；与举报人、被举报人有其他关系，可能影响案件公正处理的”三种，而其余高校的描述相对就比较简单，自由裁量的幅度较大，不利于实现程序有效规制的目的。

“A4听证”要素得分为1分，即只有1所高校在其对教职工惩戒统一适用的程序规范中，规定了在委员会审议过程中，可以启动听证程序，并对听证前的通知时限、听证会出席和委托、放弃听证的后果进行了规定，开创教师处理中适用听证程序的先河。

“A6案卷排他”要素得分为6分，即有6所高校在办法中明确指出是根据调查报告或审议调查报告提出处理建议，排斥案卷之外的事实对决定形成影响，实现程序与实体的分离。

“A7公正的决定程序”要素得分为6分，即有6所高校在处理办法中，规定了提出处理建议或最终做出决定程序应遵循的程序规范，主要包括出席人数、投票方式、通过的标准等。有高校规定：“出席会议的委员应不少于全体委员的三分之二，表决事项赞成票达到与会人数的三分之二为通过。投票应由委员本人完成，不得委托他人进行。”其他高校的规定仅在出席会议的最低要求和通过标准上有差异。有1所高校专门制定发布了学校师德建设与监督委员会议事规则，除了会议出席人数、投票方式、通过标准这些一般性条款外，还对议题确定、主持人的中立、决定方式等进行了详细规定。

“A8说明理由”要素得分为8分，即有8所高校在处理办法中规定处理决定中必须说明处理的依据、事实状态，以及推理裁量作出结论的过程，从而表明理由与决定的联系。这种制度的安排，一来可以促使高校在决定程序中彰显理性精神，保持类似决定的一致性，体现限制公权力恣意行使的功能价值；二来可以在实践层面提高行为处理后果的可预测性，让当事人甚至是公众对处理的影响做出预测，以更好地让公民遵纪守法；再者，也是对个人尊严和个人权利的一种保障。

“A9时限”要素得分为15分，即仅有不足一半的样本高校在处理办法中规定了时限。如果更细致来看，这15所高校全部都规定了调查时限和救济时限，有6所高校规定了受理程序的时限，但所有高校都没有规定处理程序的时限。从整体来看，没有高校对全过程的总时限进行规定，导致相对人的权利状态一直处于一个不确定的过程中，缺少程序的可预测性。但反过来看，对于相对人提起救济的时效，高校一般规定了7日或者30日的提起救济时效，部分学校还规定了“逾期不予受理”，明显对相对人要求严格而对公权力本身要求较为宽松。

5.程序性权利较少被承认和保障

上文所述的时限对于公权力和私权利的不同规定，仅仅是对相对人程序性权利保障不够的冰山一角。在对5个相对人程序性权利要素的分析中，可以发现除了获得救济权以外的程序性权利均得分较低，听证权竟然得分为0分。这表明，高校传统行政管理观念和管理功能依然占主导地位，相对人的权利生存空间狭窄，难以通过正当途径表达自身诉求、实现自身权利，难免有相对人采用诉诸自媒体等方式来表达自己的不满。

在行政程序语境下，知情权指相对人有权了解知悉行政机关所拥有的行政信息，特别是在做出决定前，应当让相对人知悉和了解法律和事实信息，否则就可能会影响相对人行使权利。“B1知情权”要素得分为11分，具体来看，只有1所高校规定了“立案知情、决定前知情”两类知情权，7所高校规定了“决定前知情”，3所高校规定了“立案知情”。“B2申请回避权”要素得分只有6分，相较于“A3回避”要素12分的得分仍有6分的差距。“回避权”是排除“任何人不得在与自己有关的案件中担任法官”的“自然公正”的基础性权利，没有直接规定“回避权”的回避制度，实践中难以形成公权和私权的制衡。相同的例子也发生在“B3申辩权”—“A5听取申辩”和“B4听证权”—“A4听证”这两对关系上。有30所样本高校规定了听取申辩的制度，但规定相对人有“申辩权”的只有9所样本高校；仅1所高校规定了听证制度，但听证制度的发起只能由“委员会邀请”，不可以由相对人申请。

四、规则建构：公立高校师德失范行为处理的正当程序

大学制度是大学的核心竞争力所在，程序缺失往往带来了现实的各种争执和冲突。师德失范行为处理制度对于守牢师德师风底线十分关键，而其又对教师的权利产生极为重要的影响，故其理应通过正当程序的规范成为大学的“良法”，从而实现大学的“善治”。建构公立高校师德失范行为处理的正当程序，一方面必须实现权力规范与权利保护，另一方面也要实现合理基础之上的高效便民。

（一）实现公权力与私权利的双向平衡

正当的程序承认且保护程序性权利，让私权利与公权力互相制约，实现公权力与私权利的一重平衡。另外，师德失范处理程序是教师共同体对教师个体进行监督和惩戒的有效措施，可以提升教师的道德水平，实现他律到自律的转变。从这个意义上说，公权力和私权利的目标同一。这就要求教师个体在维护自己私权利的时候也要从教师共同体的角度出发，从维护整体利益角度考虑问题，实现公权力与私权利的二重平衡。

1.实现有限信息公开

第一，处理程序应面向社会主动公开。公开是推进依法治校的要求，《高等学校信息公开办法》“指导意见”“七部委意见”都对高校需要公开师德失范处理相关办法提出了要求。同时，高校主动公开相关信息也促使高校将处理过程暴露在阳光下，实现师德师风持续向好的目标。因而，高校应在信息公开网公开师德失范行为的处理办法，以便社会公众查阅。

第二，处理结果应视情节部分公开。“七部委意见”提出“要建立师德失范曝光平台，健全师德违规通报制度”。教育部通报的典型案例隐去了姓名和个人隐私信息，只涉及简要情形、处理依据和具体处理措施。在高校共同体内部，也应当参照教育部的通报样式，对师德失范的相关信息予以公开；在相对人所在院系内部，由于对相对人的处理可能直接与其他成员的个人权益和发展相关，则应当较为详细地公开相对人师德失范行为处理信息，方便共同体成员了解、监督。

第三，处理过程可应当事人申请有限公开。教育部“指导意见”规定“当事各方均不应公开调查的有关内容”，这是出于保护举报人的考虑。但是，处理过程中的重要程序信息，如调查过程中是否做到了“调查组全体一致认可”、处理程序是否符合议事规则等程序性信息可以提供给相对人，以保障相对人的程序性权利，凸显程序的价值。

2.拓展回避程序的适用范围

在师德失范行为处理全过程和权利救济的各环节均应当适用回避。适用回避的理由应当包括利害关系回避和有“偏见”回避两种类型。利害关系回避，一是亲属回避，即与举报人或被举报人有夫妻关系、直系血亲、三代以内旁系血亲或者近姻亲关系；二是其他利害关系回避，在高校这个学术共同体范围内，“师徒”等关系也十分常见，容易导致对事件的判断产生影响，故应当回避。有“偏见”回避，指参与到处理过程的工作人员，如果因其特别身份与此行为相联，那么就会使得在处理过程中产生“偏见”，这类人应当回避。如与事实认定相关的证人、与当事人曾有过公开敌意或者曾有过亲密友谊的，以及其他有充分证据可以证明参与者不能公正处理案件的情形，均应回避。当然，有“偏见”回避应当由申请人举证证明达到“足以影响公正处理”的情形。

回避程序应包括自行回避和申请回避两种类型。自行回避是指参与调查处理的工作人员，如认为自身符合应当回避的情形，则应当按照程序提出申请，说明理由申请回避，回避经有权人员批准后生效。申请回避是当事人认为相关参与调查处理的人员有规定的回避情形，应在程序终结前及时提出回避申请，经批准后生效。当然，申请回避应设定处理时限，若当事人不服回避处理的，可以给予一次复议机会；同时要设定合理期限防止申请人滥用回避申请权，明确只有因客观理由不可能在程序进行中提起回避的，才可以在权利救济时以此为由申请权利救济。若在调查处理阶段出现了应回避未回避的情形，则可以认定该项处理违反正当程序，可以应当事人申请予以撤销。

3.引入案卷排他原则

为了防止未经前端程序的证据或者依据直接进入到后端程序，影响相对人权利，必须坚持案卷排他的原则。案卷中，应当包含案件的受理过程、调查认定的案件事实、规范认定和理由证成等事实认定的各方面实体信息和证据，还要包括当事人行使或者放弃程序性权利的相关材料和内容以及调查处理机关在处理案件全过程中的程序性内容。每个程序环节均应仅以前端程序的案卷材料作为唯一的依据，不得在后端程序补充其他证据。原则上，案卷材料应当保密，除非因法定理由需要公开，正常程序不得公开。如果不公开严重破坏公共秩序或严重损害个人权益，则也只能向上级机关或者司法机关公开，且应将有可能损害其他人权益的部分内容进行适当遮蔽处理，以实现保护举报人的目的。

4.赋予相对人更加广泛的申辩权

通常情况下，行政主体应当履行的义务就是行政相对人的权利，行政相对人所享有的权利也就是行政主体的义务[5]。但在师德失范行为处理程序中“B3申辩权”要素与“A5听取申辩”要素得分9∶30的悬殊情形，表明相对人的申辩权很多情况下是隐性的，容易流于形式。如有高校在规定听取申辩时加了“有必要”或“可以”的修饰，不利于相对人申辩权的行使。还有很多高校的听取申辩仅出现在调查环节，在处理环节并未赋予相对人申辩权。笔者建议，应当赋予相对人更加广泛的申辩权，至少应在调查环节和作出处理决定前，均应听取相对人的申辩，对调查组或处理机关提出的证据和处理决定提出意见、陈述理由、加以辩解，体现“交涉”的程序原则。若程序规定应听取申辩但实质上并未听取申辩，则可以应相对人申请予以撤销。

5.细化权利救济程序规范

程序文本中的权利救济条文相当原则且简略，大多只有一条，字数多则300字，少则20余字。正当程序原则要求高校师德失范处理程序应当对权利救济的提出主体、受理机构、适用事项、运行程序、审查方式、时限、做出决定的形式进行明确规定。首先，要限定提起权利救济的主体为相对人，若举报人对处理不服，有新证据可以证实的，可以再次进行举报，否则如果在权利救济程序中改变了处理结果，就使得相对人实质上丧失了一次权利救济的途径。在适用事项上，应当明确规定提起权利救济的具体事项，如认为处理对实体权利造成侵害、程序不正当、显失公平等。在实体上，受理机构应当是组成人员更为公平、独立的处理机构。在运行程序上，处理机构首先应对提起权利救济的当事人是否适格、是否符合期限、理由是否正当进行形式审查。同时，应当明确权利救济受理机构处理的基本程序要求和应当做出何种处理决定的情形，如对当事人权利影响重大的相关争议，宜采用听证等方式进行处理，而对于相对影响不大的合理性问题，可以采用书面审查的方式进行，且以申请人申请的事项为限进行审查。对原决定实体合规、程序正当的，应当维持；对于证据不足、规范使用错误、违反正当程序、明显不当的则应撤销或要求原机构重新做出处理。

（二）实现合理基础之上的高效便民

高校师德失范行为处理是共同体对内部成员的准行政处理，因而它的程序不可能像司法程序一样，完全不考虑效率，否则，就会给公权力主体带来过多的负担，也影响整个共同体的利益。但是考虑效率问题的底线是不能损害相对人合法利益，不违背公正的底线要求，符合当然公理和其他不必作为效率代价的事由。与此同时，公权力要充分考虑到相对人权利保障的需要，帮助相对人实现实体权利。总的目的就是要实现合理基础之上的高效便民。

1.建立重要事项听证程序

听证是自然公正原则的要求，也是程序正义的核心问题。但是，正式的听证程序极为复杂，成本较高，对处理效率的影响较大。《高等学校学术委员会规程》《高等学校预防与处理学术不端行为办法》为听证原则的适用提供了一条路径。但有的规定师德底线解释空间大，容易发生争议，引起社会的关注。因而，有高校在处理程序中建立了主管部门的核查程序，但这只是公权力的单方行为，缺乏相对人的参与。因此，对公权力主体具有较大裁量空间、涉及教师重要权利、社会广泛关注或依法应当予以听证的重要事项，应当适用听证程序。当然，考虑到效率，适用正式听证程序的情形应当限于法律法规的明确规定。同时要建立较为简化的非正式听证程序，在其他应当听证的情形中兼听意见，充分交涉，达成共识。

2.健全公平、平等、高效的时效制度

处理程序时限规定缺失、时限设定不合理和法律后果不明确的问题，总体都是时效的问题。因而必须设定调查处理的具体时限，这是正当程序对权利稳定性提出的要求。同时要合理设定各类时限，平等地适用于公权力主体和相对人。如要合理设定师德失范处理行为的受理时限、调查时限、处理时限和救济时限，放宽相对人的时限限制，允许相对人以正当事由超出时限提起救济程序。再者应规定超出时限的法律后果，对公权力主体和相对人平等适用。当然，高效便民的原则要求规定时限并不意味着公权力主体必须拖到时限届满再做出决定，而是要站在当事人立场上，从维护共同体整体利益的角度，履行正当程序，及时做出决定。

3.注重程序选择与繁简分流

行政程序中对事实简单清楚、涉及相对人合法权益较小的一些事件，可以运用简易程序加以处理，从而克服“迟来的正义”问题。师德失范行为处理也应当兼顾处理结果的公正与效率，根据繁简分流的原则进行程序的选择和分流，让相对人尽快摆脱调查处理的“泥潭”，恢复平静自然的工作状态。如赋予相对人程序选择权，对于争议不大、事实清楚的事件，可以采取简便易行的处理程序，大大提升处理效率。如部分高校创制了“不当行为”的概念，即对未造成不良影响的“失范行为”确定为“不当行为”，交由二级单位进行批评教育处理，这就是程序分流的一个很好的尝试。

五、结语

法治是推进高校治理体系和治理能力现代化的核心，师德失范处理机制是高校进行教师惩戒的利剑。在公立高校师德失范处理中适用正当程序，正是法治思维的具体体现，也是规范公权力、保护私权利的重要保障。笔者也关注到在高校实践中，依法自主办学并未实现法律保留，低位阶规范限制大学自主办学权的情形司空见惯，其中也涉及师德失范处理的一些争议事件，如关于处理是否合比例等问题。这要求我国的法律法规应当进一步完善，以法律的形式规定教师权利保护、教师惩戒的基本原则和法定程序，让高校的“自主办学”有法可依。

在35所教育部直属高校中，有25所高校的师德失范处理规则正在试行，而在地方高校，还有上千所高校的师德失范处理规则还在制定中。希望高校在制定或修订师德失范处理规则时，能将正当程序贯穿始终，实现权力规范与权利保护的平衡和合理基础之上的高效便民，用法治思维和方式开展师德师风制度建设，推进高校治理体系和治理能力现代化。

注释

①要求在程序文本中在实质性处理环节至少要规定公平、中立的处理程序，本研究选取在师德委员会层面进行实质审议处理的程序作为处理程序。

②本研究中对知情权的限定：一是立案时是否告知了被调查人和其应享有的相关权利，二是在处理决定作出前是否告知了被调查人。

③2020年3月10日，通过百度搜索引擎，以大学名称+师德失范或者大学名称+师德+否决为关键词，进行了网络搜索，同时在各直属高校的信息公开网、党委教师工作部网站进行了检索。