边疆民族地区的扶贫策略与脱贫路径研析——以普洱市镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县为例

李奕欣

（1.云南大学 团委共青团研究中心，云南 昆明 650091；2.云南大学 马克思主义学院，云南 昆明 650091）

一、引言

如果说经济是发展的首要任务，那么贫困问题则是各国政府密切关注的阻碍经济繁荣的最大难题。“马克思立足于资本主义社会的现实对贫困问题从根源、实质、贫困治理主体和消除贫困路径等方面进行了逻辑完整的、彻底性的阐释”[1]。基于“马克思反贫困理论的现实指向是人的自由而全面发展和全人类的共同富裕”的论断[2]，我们不难得知，消除贫困问题的关键旨在解决人的贫困问题，马克思反贫困理论主张通过发展生产力以及变革生产关系来消除贫困最终达到马克思主义哲学的最高命题，只有民众生活水平稳步提高，国家才能愈发繁荣。“回望中国的历史发展进程，国家有组织、有规划、大规模的贫困治理事业可追溯至改革开放初期”[3]。自2013 年习近平总书记在湖南湘西考察时提出“精准扶贫”的重要思想以来，从中央到地方的历次重要会议围绕“脱贫攻坚”多次研讨实用型战略举措与深化性改革方案，详细制定了脱贫、解贫工作的整体思路、具体指南以及针对各地省情社情民情的特色发展理念。“习近平关于扶贫工作的重要论述”思想深邃、理论意义重大，继承和发展了马克思主义反贫困理论，解决了我国脱贫攻坚的一系列重大理论和实践问题，极大地创新和发展了中国特色扶贫开发理论，丰富和完善了中国特色社会主义理论体系，是对马克思主义的丰富发展和世界减贫的巨大贡献，为全球减贫和落后地区经济社会的高质量发展提供“中国智慧”和“中国方案”。截至2019 年底，通过“教育扶贫”“产业扶贫”“易地搬迁”等多种措施，我们的扶贫工作取得了相当大的现实成效和实践成就，在各级党委政府齐抓共管共同努力下，贫困群众的收入水平较之前显著提高，脱贫攻坚的目标任务接近完成。“贫困人口从2012 年年底的9 899 万人减到2019 年年底的551 万人，贫困发生率由10.2%降至0.6%，连续7 年每年减贫1 000万人以上”[4]。

党的十八大以来，扶贫开发与研究因时而兴，受到了社会各界的广泛关注与深入评析，也成为了学术界研究的重要话题之一。在丰硕的扶贫思想理论研究体系中，关于多民族聚集区云南省扶贫工作与脱贫路径的研究成果成为了众多中国特色社会主义扶贫实践成果中的典型代表。本文源于“2019 年云南大学暑期社会实践项目”对云南省普洱市镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县（以下简称镇沅县）的调研，笔者本人及整个调研团队通过“实地参观”“入户座谈”“干部访谈”等收集了大量的一手工作文献报告和当地干部、群众的口述资料，总结出了镇沅县的扶贫策略与脱贫路径以及取得的实际成效，经过后期的系统整合和深入分析，将镇沅县扶贫工作中的经验模式与减贫思路凝练整理，以供后续的研究学习和交流探讨。

二、普洱市镇沅县的基本情况

“镇沅”为傣语音译写法，意为“粮仓城”，县址地处云南省高原西南部，云贵高原西侧，位于云南省西南部、普洱市北部，地处哀牢山、无量山与澜沧江之间，东接新平，东南与墨江、普洱毗邻，西隔澜沧江与临沧相望，南连景谷，北与景东、双柏接壤。镇沅县国土面积4 223 平方公里，其中山区面积占97.7%，下辖8 镇1 乡111 个村（居）民委员会1 677个村（居）民小组，总人口21.3 万人，居住着彝、哈尼、拉祜等22 个民族，其中少数民族人口12.14 万人，占总人口56.87%，是典型的边疆、山区、民族贫困县。镇沅县平均海拔1 376 米，气候归属亚热带季风区内，现有林地面积513.37 万亩，活立木蓄积总量3 434.12 万立方米，森林覆盖率达71.99%，是国内一类林区县，林区内有国家一、二、三类保护植物20 余种，野生动物500 余种，中药材主要有石斛、何首乌等56 科123 种。因地处哀牢山、无量山矿带，镇沅县的矿藏资源丰富，其中镇沅金矿是滇西南黄金储量最多的金矿，储量居云南省第一、中国第五位，系国家级的黄金生产基地，此外，镇沅县的盐矿储量、煤矿储量按存储规模评估还可开采170 余年，是普洱市的丰盐富煤县。

三、现象与本质：镇沅县的脱贫方式与解贫模式①镇沅县扶贫策略依据《关于进一步巩固提升脱贫成效加快全面建成小康社会的实施意见（镇发〔2019〕4 号）》《镇沅县脱贫攻坚工作报告（镇开组〔2018〕18 号）》整理总结得出。

2001 年，集“革命老区、山区农业、民族贫困”为一体的镇沅县被认定为国家级扶贫开发工作重点县，全县有贫困乡（镇）3 个、贫困村76 个、建档立卡贫困人口10 611 户37 677 人，主要致贫原因是缺技术和疾病，其中缺技术4 608 户16 430 人、占43.43%；因病致贫1 225 户4 424 人、占11.54%。

经走访调查发现，全县范围内多数贫困户抱有“懒汉”心态，“等靠要”思想严重，自身发展动力严重不足，生活得过且过。因民族地区的文化差异及社会发展闭塞，导致各族间的百姓人口流动相对低频，信息沟通的机会相对较少，文化交流的束缚使得民族贫困地区的群众思想素质无法及时更新，容易失去对生活的理想和追求，诱发“思想贫困”的不利发展因素。除此之外，由于镇沅县地处山区，社会产业资源积累不足，技术手段相对匮乏，且距离城市较远，交通不便，导致农业大县的烤烟产业、核桃产业、茶叶产业无法及时找到销路，产业原材料难以得到科学的加工和利用，使得老百姓的主要经济收入来源得不到保障，丧失了劳动致富的信心。由此而见，镇沅县由“思想贫困”引发的“技术贫困”进而导致的“深度贫困”的致贫原因及改变策略归结起来主要有以下三方面。

（一）“思想贫困”：学习意识不强烈，政策方针难以落实

2015 年11 月，在中央扶贫开发工作会议上，习近平总书记指出，“扶贫既要富口袋，也要富脑袋。要加强贫困地区社会建设，提升贫困群众教育、文化、健康水平和综合素质，振奋贫困地区和贫困群众精神风貌”[5]。镇沅县把脱贫攻坚纳入宣讲十九大和干部教育的重要内容，组织开展“宣讲十九大、遍访贫困户、为民办实事”主题实践活动，开设全县精准扶贫政策培训“课堂”，视频培训到村14 期29 个课题6.5 万人次、现场测试7 500 人次。制作脱贫攻坚户外大型宣传牌177 块、简易标语522 条。实施“村村通广播”工程，发放政策宣传音频资料363份，印发《脱贫攻坚政策百问》、“挂包帮”口袋书、政策宣传口袋书、画册等各类宣传册11.7 万余册，编发《脱贫攻坚工作简报》101 期1 000 余条。在县级电视、报纸、网站、微信公众号等新媒体开设《实干富民奔小康》《脱贫攻坚政策解读》等专栏，刊登刊载刊播脱贫攻坚信息3 452 条。在日常工作的实践过程中，镇沅县委将创新作为发展的第一动力，充分发挥群团组织的特性与优势，围绕深度贫困村、少数民族聚居区的人口特点，利用群众“农闲、夜晚、闲暇时间”，组成“团干部+青年志愿者+典型”的“火塘夜校”讲师团，用身边的真人真事积极引导群众丰富新知，与时俱进，不断开拓视野，截至目前，全县共开展“火塘夜校”智志双扶行动152 次，覆盖人数21 760 人。此外，为从源头破解农村“素质贫困”的难题，镇沅县委县政府坚持扶贫与扶智、扶志相结合，打破传统的摆脱“素质贫困”的经验做法，创新性开办深度贫困人口培训中心，按照“理论知识+实践操作+转变观念”的教学方式，分类设置钢筋工、建筑工、家政服务等技能培训课程，通过集中培训帮助贫困群众转变观念、增强信心，掌握了一技之长。专业的技能特长培训让广大贫困户的思想得到了“升华”，信心得到了“催化”，掌握新知识、学习新技术的意愿明显增强，截至2019 年，已有700 余人得到就业安置，有了稳定可观的经济收入。经过集中培训的学员还能够积极宣传学习新思想，充分发挥新技能的优势所在，带动本村的贫困群众一起创收致富，为“自主学习促脱贫”营造了良好的舆论氛围，有效激发了群众勤劳致富、自力更生的劳动意识，真正实现了“陋习”变“斗志”、“懒汉”变“好汉”的思想脱贫目标。

（二）“技术落后”：科技手段不先进，产业发展动力不足

2020 年5 月，习近平总书记在山西考察调研时强调，“要把群众受益摆在突出位置，从产业扶持、金融信贷、农业保险等方面出台政策，为农村经济发展提供有力支持”[6]。近年来，镇沅县坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略，聚焦利益联结难点，创新农业产业发展方式，实施产业扶贫工程，大力发展特色产业。围绕特色产业体系，镇远县制定“5+1”产业扶持政策①产业扶持政策（设立6 000 元产业发展资金，其中扶持农户5 000 元、扶持村集体1 000 元）。，切实解决了产业发展缺资金、难组织的问题，坚持烤烟、畜禽、茶叶、林下经济、打工收入“五个不能丢”，提出“1361”②“1”是发挥党组织的引领作用，推行“党组织+新型农业经营主体+企业+农户”这1 种产业发展新模式；“3”是做到特色产业、新型农业经营主体、企业带动3 个100%覆盖；“6”是走好“烤烟+农户+N”“畜禽+农户+N”“蔬菜+农户+N”“林业经济+农户+N”“农村电商+农户+N”“乡村旅游+农户+N”六条路子；“1”是抓牢农民素质培训提升这项措施。山区农产业稳固提升发展思路，重点抓好烤烟、生猪、蔬菜3 个特色产业，稳定烤烟种植面积，保持烤烟种植规模全市第一。为给全县核桃、茶叶、烤烟、蔬菜、生猪养殖、林下经济等产业提供有力支撑，由县委县政府牵头建设各类专业化加工车间，为群众开辟了就近务工就业的新渠道，调查数据显示，科学合理完备齐全的产业体系使得农业产量大幅提升，农民收入水平显著提升③2017 年，全县种植烤烟9.4 万亩，带动贫困户2 963 户，核桃产业规模36.4 万亩，惠及贫困户1 758 户；茶产业规模8.58 万亩，惠及贫困户2 660 户；冬早蔬菜产业规模5.5 万亩，惠及贫困户2 518 户；年出栏生猪33.5 万头，惠及贫困户9 212 户；525 户贫困户在林下种植重楼、白芨、天麻等中药材950 亩。地处哀牢山深处的九甲镇和平村麦子山村民小组13 户农户家家种植林下中药材，户均年收入超过6 万元，均纯收入稳定超过国家扶贫标准。。深化东西部扶贫协作，积极搭建产业、市场等协作平台，利用好上海市金山区、中国宝武集团的定点对口帮扶政策，打造县域生态蔬菜基地，实现“镇沅蔬菜”进入上海市场销售。积极开展“三品一标”认证，获得认证19 个，其中有机认证6 个、绿色食品认证7 个、无公害认证6 个。坚持造血式扶贫，推进资源变资产，制定、筑牢农户、村集体和企业之间产业利益联结机制，加大对龙头企业的扶持力度，出台《涉农企业产业发展扶持奖励办法（试行）》《涉农产业发展扶持意见》，每年安排涉农扶持资金4 000 万元，积极为企业搭建“沪滇”市场对接平台，引导和鼓励企业在乡村建设产业“扶贫车间”，鼓励农户以土地、资金等方式入股企业发展产业。凝聚社会攻坚力量，搭建社会帮扶平台，推进“万企帮万村”活动，实现企业挂钩帮扶贫困村，让涉农企业与农户建立起产业开发合作关系及利益联结机制。同时，还大力开展“互联网+精准扶贫”工作，广泛争取社会各界的支持和帮助，累计约2 336名爱心人士、8 522 名贫困户安装使用社会扶贫APP，筹集扶贫资金4.78 万元，2014 年以来，全县开展“助力脱贫攻坚”主题募捐活动4 次，共募集资金264.6 万余元。

（三）“保障匮乏”：民生建设不完善，基础设施配套缺失

2020 年，习近平总书记多次指出，“要坚持以人民为中心的发展思想，扎实做好保障和改善民生工作，实实在在帮助群众解决社保、医保、就学等方面的实际困难，落实好特殊困难群众兜底保障工作，兜住民生底线”[7]。镇沅县为全面贯彻落实党中央关于脱贫攻坚的决策部署，大力解决老百姓的生活之忧、奋斗之虑，保证脱贫任务的如期圆满实现，从“社会事业”“社会保障”“生态环境维护”“农村基础设施改善”四个方面出台制度条令，加大财政对民生事业的支持力度，实施社会事业巩固提升工程，鼓励和吸引社会力量参与农村民生事业建设，不断提升教育、健康、文化体育等公共服务水平，促进基本公共服务均等化发展。

在教育提升方面，巩固义务教育基本均衡发展成果，严格落实“两免一补”“营养改善计划”“雨露计划”“东西协作计划”“生源地助学贷款”等各项教育惠民政策。

在医疗卫生健康方面，全面落实城乡居民基本医疗保险、大病保险、医疗救助、医疗费用兜底保障机制，持续推进县乡村三级卫生服务标准化建设，每个乡（镇）卫生院至少有1 名全科医生，规范家庭医生签约服务，加强对慢性病及常见病的救治预防管理。同时，为了帮助广大百姓开拓视野，促进身心健康的发展，实施农村“五大文化工程”①“五大文化工程”：农村数字广播电视覆盖、农家书屋提档升级、文化惠民、文化文物遗产保护、农村文化人才培训。和农民体育健身工程，投入专项资金扶持全民文化体育活动广场、少数民族传统体育训练网（点）等建设。

在社会保障方面，继续完善新型社会救助体系，加强对村内留守儿童、困境儿童、孤儿、孤寡老人、残疾人等弱势群体的关爱服务，加强农村最低生活保障与扶贫开发两项制度的衔接，完善重特大疾病医疗基金制度，实行城乡统筹、全县统一的重特大疾病医疗救助标准，严格执行国家、省和市的养老保险政策，完善持证残疾人生活补助制度。

在生态环境维护方面，牢固树立“绿水青山就是金山银山”发展理念，加强环境保护和生态修复，巩固提升可持续发展能力；加快推进“千木示范、万村整治”行动，着力提升城乡人居环境，在城镇全面实施“四治三改一拆一增”行动②“四治三改一拆一增”行动：治乱、治脏、治污、治堵，改造旧住宅区、改造旧厂区、改造城中村，拆除违法违规建筑，增加绿化面积。，在农村广泛开展“七改三清”行动③“七改三清”行动：改路、改房、改水、改电、改圈、改厕、改灶和清洁水源、清洁田园、清洁家园。。树立生态文明全民意识，着力构建绿色产业体系，加快高原特色现代农业建设，增强经济发展承载力，强化环境保护监督管理，定期开展重点行业、流域、企业环保专项执法检查，构建“政府主导、企业主体、社会组织和公众”共同参与的环境治理体系。

在农村基础设施改善方面，加快全县脱贫攻坚项目库各项基础设施建设，建成外通内联、安全便捷的农村交通运输网络。实施村组公路水泥混凝土路面硬化，农村公路危桥改造，贯通哀牢山旅游环线，完成乡（镇）通村公路危险路段生命安全防护工程。着力改善农村生产生活条件，解决农村饮水安全问题，确保农村自来水普及率达到100%，不断优化发展环境，实施农村电网改造项目，提升农网供电能力，深入推进网络宽带项目实施，实现行政村网络宽带覆盖率100%，缩小城乡差距，推进农村数字电视建设，提高数字电视到户覆盖率。

表1 镇沅县脱贫攻坚14 项政策具体细则

四、方法与实践：边疆民族贫困地区的致富思路与脱贫路径

镇沅县作为云南省乃至全国范围内独具代表性的民族贫困县，“革命老区、山区农业、民族贫困”的县情背景使它的县域扶贫思路与脱贫发展路径极具推广价值，对于进一步指导和细化边疆民族地区的扶贫开发工作、打赢脱贫攻坚战具有较为深远的理论参考意义和实践价值旨向。结合现实成效，民族贫困地区必须全面审视区域现状，正视发展理念，从思想上根除贫困的束缚，用产业技术解除贫困的隔阻，用完备齐全的生活基础设施建设消除贫困的隐患，集中优势力量，加大治理力度，用切实可行的政策去提升边疆民族地区百姓的人均收入，用行之有效的方案去满足人民对美好生活的需要，用效能显著的治理成果去促成边疆民族地区的经济繁荣。

（一）“思想意识上”

思想文化的价值在于它可以影响社会生活的方方面面，对各领域的现实活动和具体工作都有较强的引领作用。2017 年，在十八届中央政治局集体学习时，习近平总书记强调，“要注重扶贫同扶志、扶智相结合，把贫困群众积极性和主动性充分调动起来，变‘要我脱贫’为‘自我脱贫’，靠自己的实践努力改变命运”[8]。边疆民族地区因地缘阻隔、资源匮乏等因素造成了教育的缺失，导致先进的文化思想传不进来，民族自身的特色文化走不出去，进而导致地区发展滞后，民众追求先进文化思想的意识不强，整体素质偏低，因此民族贫困地区要以提高老百姓素质为根本，以激活致富新动能为宗旨。坚持在扶贫中扶智，在扶智中立志，合理调配教育资源，选派理论宣讲员深入田间农舍，利用农闲饭后与百姓居民深入座谈交流，用鲜明的例子和通俗易懂的语言向百姓解读习近平总书记“以人民群众为中心”的发展思想和关于“坚持群众主体，激发内生动力”的重要扶贫论述，促使广大老百姓更加深入准确地理解党和国家的新思想新政策，牢固树立百姓“听党话、跟党走”的意识导向，通过各民族百姓间的交谈和沟通，促进不同民族间的精神民貌和风俗习惯的融汇与交流，最大限度将“民族共同体”融合的价值精髓根植于构建民族间团结奋进相互学习发展建设的布局中。加快推进贫困地区的文化产业建设和文娱事业发展，以丰富和拓展老百姓的精神文化生活为导向，在贫困地区加强网络电视基站建设，力求宽带网络和广播电视信号全面覆盖，用全社会的中国故事、文化之音为百姓开拓眼界，拓展视野，确保每个行政村都有农家书屋、运动场等文体设施设备，全方位充实和扩大广大人民群众的精神文化范畴，不断增加民众的精神文化幸福指数和获得感，进一步增加贫困地区的百姓坚定对美好生活向往的信念。创办劳动者技能水平培训长效机制，让贫困地区的劳动者全面接受传统知识与专业技术相结合的培训指导，通过引导性培训、技能培训和创业培训方案让广大群众掌握一技之长和新的致富渠道，增强百姓的自我减贫能力，让广大民众真切地体会到用自己双手创收的喜悦，用致富带富的实践成果去增加奋斗者的信心和决心。

（二）“产业技术上”

农产品出售是贫困地区百姓的主要经济收入来源，只有全面提升农产品的销售使用率，才能保障农民经济收入来源的稳定性和可持续性。如何确保农产品的销售使用率，唯有不断改进农业产业体系的结构运营模式。习近平总书记曾强调，“要持续推动产业结构调整优化，实施一批变革性、牵引性、标志性举措，大力加强科技创新，在新基建、新技术、新材料、新装备、新产品、新业态上不断取得突破”[9]。贫困地区应以产业科技发展为核心，借助现代化载体助力农户增强脱贫能力。立足于全县的产业体系，合理布局发展模式，从企业发展运营的角度出发，依照农户需求和市场发展空间，出台扶持政策和补贴资金，让企业作为农户与销售市场间的重要纽带，从财政资助到政策管控，建立多元化治理模式的农村产业合作体系。营造资源交互共享的网络平台，用好互联网平台的信息传播媒介，建立专人负责制，把准县域特色农产品的分布，从种养殖加工技术到销售渠道，对贫困县的农贸产品施行从技术指导到实体销售的动态关注管理机制，确保农户种植产品的产量和销路。深入考察分析研判各村镇的农业主导产业，引进外来技术，兴建扶贫车间、加工园区，为群众开辟就近务工就业的新渠道，形成农业收入与加工业收入并存的经济来源。坚持“造血式”扶贫，抓住农业经济的核心主体，探索实践山区农业产业的发展思路，强化企业的产业脱贫减贫功能，大力发挥党组织的的引领作用，筑牢农户、村集体和企业之间的产业利益关联体，推行新型农业经营主体模式，鼓励农户以土地、农产品、农业技术入股企业发展产业，用一己之力支撑拓展新的经济收入途径。

（三）“民生保障上”

2020 年，习近平总书记在各地考察脱贫攻坚工作时多次指出，“保障和改善民生是决战脱贫攻坚的关键，要把注意力集中到解决各种发展不平衡不充分的问题上，聚焦就业、教育、养老、医疗、住房等重点领域，着力解决各族群众关切的问题，确保民生特别是困难群众基本生活得到有效保障和改善”[10]。要使贫困人口没有后顾之忧，能够全身心投入到脱贫一线去奋斗，就要瞄准“两不愁三保障”标准，稳定扶贫政策，强化分类施策、采取更有针对性、更加有力的措施，实实在在帮助群众解决实际困难，扎实贫困地区百姓的现实生活基础，以完备的基础建设和制度保障兜住民生底线。以让贫困群体“看得起病、看得好病”为宗旨，完善和健全贫困地区医疗卫生救助服务体系，提升医疗服务行业的标准化规范化建设，不断增扩医师诊疗人员数量，让基本公共医疗卫生保障服务得到更大范围的覆盖。提高全县社会保障能力，确保广大群众医疗保险等社会保险参保率全覆盖，夯实社会救助体系的实用性和有效性，建立标准化卫生室，实行“点对点”家庭医生签约服务，切实减轻贫困家庭的医疗负担和健康问题。建立健全贫困地区的公共教育服务保障体系，从人力、财力、物力等方面制定资源倾斜政策和出台对应补贴方针，着力减轻贫困家庭教育支出负担，让贫困户子女上学受教育得到保障，提高贫困地区百姓对于教育的重视度和认可度，确保义务教育保障全覆盖，各阶段学生无因贫辍学情况。坚持“富脑袋”和“富口袋”结合，深入落实就业优先战略和积极的就业政策，突出做好高校毕业生、退役军人、农民工、城镇困难人员等重点群体就业工作，加快补齐劳动者就业服务保障体系的短板弱项，推动社会就业创业向着以劳动者自主性创新性发展的方向转换。通过加大农村“五网”建设，有效解决和提升农村交通路面等级和道路交通条件，实现所有行政村通硬化道路、自然村通砂石路、户户通硬化路，切实解决群众出行难的问题，确保外来商业投资和先进科学技术“能进来，能出去”。