行政立法的产生和发展历史探析

陈珺珺

关键词必然性 权力制约 范围 体系化 立法模式

一、行政立法的产生

行政立法的产生有着很长的历史。早在16世纪三十年代英国议会就作出了行政立法授权。到1920年，战时特别体制尚未废止，各种行政立法和规章则已达到议会立法的5倍之多。在美国，联邦政府成立时就已经存在立法权力的委任，美国的委任立法是在美国法院对委任立法的合宪性问题的肯定与否定中逐步发展的。

（一）行政立法产生的原因

行政立法得以产生，究其原因可以做出如下分析。

第一，国家职能划分的相对性。现代国家是以权力的相对分立为特征的，无论是三权分立制的国家还是议行合一制的国家，都对国家权力作了相对的划分。可以说国家职能发展过程中的这种由一统化到分散化的过程反映了国家职能进步的客观事实，是人类国家整体发展的一大成果。但是这种划分没有绝对意义。到了20世纪中期以后国家职能出现了由分散化向统一化发展的趋向。美国著名学者古德诺在所著《政治与行政》一书中认为表达国家意志的行为和执行国家意志的行为有时是难以明确分清的，表达国家意志时可能涉及到执行国家意志，而执行国家意志时也可能无形中表达了国家意志。国家职能由分散化向统一化发展的趋向集中体现在行政权力的扩张上，行政与立法的界限越来越模糊，行政机关不仅行使传统的管理、组织的权力，还行使着制定规则的权力、解决争议的权力。

第二，立法权的有限性。这主要体现在以下几个方面：

其一，立法机关的时间有限性。19世纪后期特别是进入20世纪以来，西方国家的经济发展进入垄断资本主义阶段，社会关系日趋复杂，各种经济问题大量出现，政府必须积极主动地介入市民社会与经济活动中。行政机关的职能就急剧膨胀，相应地需要更多的法律规范将行政权纳入法治轨道。而立法机关时间精力有限，无法作出大量的详细的规定，甚至留下法律空白，只能授权行政机关立法。

其二，立法机关相对远离立法客体。立法行为的完成是在一定的立法主体和立法客体的相互作用下实现的。“立法主体和立法客体的关系直接影响法律的产出，既影响法律产出的质，又影响法律产出的量。或者换一种说法，立法主体与立法客体的距离越近，立法产出的质量就越高。反之，立法主体与立法客体的距离越远，立法产出的质量就越低。”行政机关作为立法机关的执行机关，决定了它比立法机关与社会事态有着更经常、更广泛、更直接的联系。行政机关能深刻认识社会事态，就有可能制定出高质量的规范。

其三，立法机关制定的规范灵活性较弱。进入20世纪以后，社会生活、经济生活变化异常迅速，立法机关立法程序繁琐，周期長，所立之法倘若过于细化，只能严重滞后于社会的发展，而且立法机关所立之法不能随意修改，否则就缺乏了法律规范的稳定性。而行政机关立法程序简便、形式灵活、立法迅速及时，可以随着情况的变化而修改，能够很好适应社会的发展。

其四，立法机关立法时机受到一定的限制。有些事项处于试验阶段，立法机关立法的时机不成熟。立法机关只有对要调整的社会关系有了深刻认识，把握了其中的规律时，也就是说时机成熟时才能立法。对于新出现的问题为了取得经验，立法机关通常会授权行政机关立法，待积累了经验、时机成熟后再上升为法律。

第三，行政管理的专业性和技术性。19世纪后期以来，随着科技的迅速发展，越来越多的领域具有很强的专业性和技术性，例如传染病控制、污染防治、互联网管理等。而立法机关的人员通常是民意的代表，并非某个领域的专家，他们更多的是从政治的角度考虑问题。对于这些事项，立法机关没有能力考虑技术细节从而制定规范进行规制。然而相应的行政机关由于在某个领域长期地进行管理工作，拥有了丰富的经验，立法机关则不得不向行政机关授权立法。

（二）行政立法产生后的制约机制

行政立法的产生使得传统的立法权配置格局发生了改变，使得规范的制定者与规范的执行者合二为一，传统的分权理论和法治原则面临着严峻的挑战。如何确保行政立法合法、公正地运行，成为各国关注的焦点问题。这就需要对行政立法予以适当的制约。在权力分立制衡理论的洗礼下，各国对行政立法的制约主要采取的是权力制约权力的机制，即以立法权、司法权制约行政立法权。

1.立法权制约行政立法权机制

其一，授权法制约。议会或者国会在制定授权法时，一般会明确规定委任立法的范围、目的、条件、方式、机关、程序、期限等。

其二，备查制度制约。英国议会对委任立法的主要监督方式之一就是送交议会备查。送交议会的规则或者条例可以因任何原因受到抨击。条规的送交程序包括两种类型批准型程序和否决型程序。美国国会利用立法否决的时期较晚，最早规定立法否决的法律出现在1932年。

其三，专门机关审查制度制约。1944年，英国议会下议院成立了一个专门委员会审查行政机关制定的委任立法。1973年，上下两院设立一个法定条规联合委员会，专门审查提交议会的各项行政管理法规和行政管理法规草案。

2.司法权制约行政立法权机制

由于各国法院系统设置的不同，司法权制约行政立法权的机制可分为普通法院的制约机制、行政法院的制约机制和宪法法院的制约机制。

其一，普通法院的制约。英美法系国家没有公法与私法之分，也没有独立于普通法院之外的法院系统，司法审查权由普通法院行使，主要审查行政机关委任立法是否越权，包括实质越权和程序越权。美国法院对行政立法的司法审查始于20世纪30年代。美国法院对行政立法可以进行违宪审查，也可以进行违法审查;可以从实体和程序两个方面进行审查。

其二，行政法院的制约。法国对行政立法监督的主体主要是行政法院。行政法院在诉讼程序中可以审查条例的效力，根据违法无效的原则，撤销违法的条例。这里的违法指的是无权限、形式上的缺陷、权力滥用和违反法律。此外，行政机关不主动制定必要的条例时，公民可以请求行政机关采取行动，并可对行政机关的拒绝决定，向行政法院提起诉讼。可见法国行政法院不仅可以监督制约行政立法作为行为，也可以监督制约行政立法不作为。在德国，行政法院对行政立法进行违法性审查。在具体案件中，行政法院审查行政立法：（1）是否具有充分的、符合基本法第80条第1款规定的授权根据;（2）形式上是否符合规定;（3）内容上是否符合授权根据;（4）与其他上位阶的法律是否一致;（5）如果存在裁量，其发布是否无裁量瑕疵。德国行政法院对行政立法的审查包括直接审查和间接审查两种形式。

其三，宪法法院的制约。宪法法院对行政立法权的制约在德国比较有特色。德国有六种法院系统，其宪法法院是法院中地位最为突出的一个。宪法法院对行政立法主要是进行违宪审查。德国宪法法院审查行政立法有三种情况：一是根据行政机关、联邦机关或州机关的申请，对法规进行“抽象”审查。二是根据法院申请，对该法院进行审判中作为判案依据的法规进行审查。这种审查是具体审查，它是由具体案件适用引起的。三是普通公民可以自身宪法权利被公权力机关侵害为由，向宪法法院提起宪法诉愿，其中有可能涉及法规违宪需要进行审查的问题。

二、行政立法的发展

（一）行政立法范围的发展

行政立法范围的发展表现在以下几个方面：

其一，行政立法调整的客體涉及社会生活的方方面面。行政立法的客体简单讲就是行政立法的客观对象，包括行政立法权所涉及到的社会事态以及社会关系等。随着国家干预的进一步加强，行政权所涉及的范围越来越广。行政权涉及的这些领域应该受到规范的调整，在这种背景下，行政立法获得了蓬勃发展。

其二，行政立法范围从实体性规范向程序性规范扩展。行政立法如果按照内容分类，可分为实体性规范和程序性规范。行政立法产生初期，行政立法规范主要是实体性规范，而后在程序得到重视的大趋势下，行政立法规范的内容才扩展到程序性规范。

其三，行政立法范围从执行性规范向创制性规范扩展。例如在法国大革命初期，政府制定的条例以执行法律为限。到了20世纪20年代，随着政府职务的扩张，议会无法制定所需的全部规范，只能授权政府在法定的期限制定具有法律效力的条例来达到一定目的。

（二）行政立法的体系化

从宏观方面对行政立法的发展作一考察，不难发现行政立法呈现出体系化的特征。行政立法的体系化指的是行政立法有自己独立的系统，有自己的基本构成、结构模式，且各行政立法规范之间按照一定的规则有序排列，并非杂乱无章的。行政立法的体系化具体表现在以下几个方面：

其一，行政立法体系的构成主要由以下四个方面的因素构成。

行政立法的行为构成是指行政立法应具备的行为序列及其与行为序列对应的程序规则。没有相应的行为，行政立法是无法制定出来的。虽然各国行政立法的行为有差异，但就一般情况而论，立法动议行为、立法草拟行为、立法审议行为、立法通过行为、立法公布性行为等是不可缺少的行为。这些行为的作出离不开行政立法程序的保障。

行政立法的规范构成是指行政立法总体系包括什么样的规范以及这些规范的名称，它是行政立法的基本构成。例如德国的行政立法包括行政法令、自制规章和行政规章三类。我国的的行政立法包括行政法规、部门规章、地方规章。

行政立法的权限构成是指行政立法过程中各个主体之间的分工问题，即由哪一个主体承担哪些方面、哪些类别、哪些管理事态的分工。这是行政立法的一个实质性问题。行政立法权限涉及到立法机关与行政机关、享有行政立法权的各行政机关之间的权限划分关系。

行政立法的主体构成是指行政立法主体资格的构成情况。行政立法的主体资格要由法律规定或者由权力机关认可，否则没有制定行政法规范的权力。例如在我国，有权行政立法的机关由宪法和立法法规定。

其二，行政立法规范的排列呈现出一定的结构化。行政立法规范之间按一定的规则有序排列，并非杂乱无章。一般来讲，行政立法规范具有明显的层级结构。这种层级结构主要体现在适用范围和效力等级方面。首先，在适用范围方面，行政立法规范有中央行政立法和地方行政立法之分，有外部行政立法规范和内部行政立法规范之分。不同的行政立法规范在不同的范围适用。其次，行政立法规范有效力等级上的差别。就效力等级而言，行政立法规范有上位法与下位法的区别，下位法要服从上位法，不能与上位法相抵触。行政立法的体系受行政管理目标的制约。行政管理的目标分为总目标、次目标、子目标和孙目标等目标构成，正是这些目标使行政立法规范排列成有序的规范序列。在管理过程中低一级的行政管理目标必须服从高一级的管理目标;低一级的管理目标不能有独立的目标取向，它始终从属于高一级的管理目标。而且，与行政管理总目标相适应的行政立法规范的制定主体往往比与行政管理低层目标相适应的行政立法规范的制定主体的法律地位高，因而，行政立法规范有效力等级上的差别。在法国，条例的效力受上级机关条例的限制。再次，同一层次的行政立法规范之间效力相同，在各自的权限范围内施行。

（三）行政立法模式的相对完善

行政立法的发展还体现在行政立法模式的相对完善。行政立法模式的相对完善表现在以下几个方面：

其一，间接式的行政立法与直接式的行政立法相结合。在间接式的行政立法过程中，行政立法的各个环节由行政机关主导。这种立法模式效率高，但缺乏民主性，影响行政立法的质量和行政立法的执行。直接式的行政立法在一定程度上可以克服这种弊端。市场经济体制使得利益呈现出多元化和组合化的趋势，市场参与主体为了保护自己的经济利益，必然有参与政府决策的诉求。直接行政立法就是其公平参与决策的基本途径。

其二，封闭式的行政立法向参与式的行政立法转变。与封闭式的行政立法不同，参与式的行政立法主体范范围广，不仅包括专职行政立法机关，也包括公民、法人、社会组织以及其他利害关系人;而且行政立法事项是面向社会公开的。参与式立法可以依主体数量和立法事项范围而分为普遍参与制与利害关系参与制。

其三，委员会式的行政立法与专家式的行政立法相结合。委员会式行政立法是由行政系统内部的部门进行行政立法的。然而随着社会的发展，行政立法面临的社会事态科技含量越来越高。为了保证行政立法的科学性和合理性，专家式行政立法是非常必要的，普通的公众、组织没有能力参与到高科技领域。行政立法规制领域的技术性问题需要科技型专家参与。而行政立法自身环节中的技术问题，如行政立法的名称、篇幅长短、体系结构的安排、语言表达、文字处理、与其他法律、法规、规章等的衔接、协调等问题则需要专业法律专家参与。

专家可以多种多样的方式参与行政立法。行政立法机关可以聘请专业技术人员或者学者作为顾问，或者建立行政立法专家库，委托专家起草、审议行政立法规范，或者提供行政立法意见和建议。