新型城镇化背景下土地财政问题研究

摘 要：十八大把推进新型城镇化作为我国社会经济发展的主战略之一，并指出城镇化是我国未来发展的最大动力所在。土地财政模式在加速城市化进程，解决新型城镇化所需的巨额资金，充实地方财政收入，增强政府宏观调控能力等建设过程中起着越来越重要的作用。然而同時还带来了加剧财政和金融风险，抑制地方可持续发展，吸引大量资金流向房地产领域，阻碍产业结构的优化，拉大贫富差距、影响社会和谐等一些问题。面对这些困境，转变政府职能，改革土地供应制度，推进财税体制改革，推进和完善农村土地产权改革等，探索适应新型城镇化发展的土地财政方是解决之道。

关键词：新型城镇化;土地财政;提升路径

土地财政模式不仅使中国在工业化、城镇化初始阶段克服了资本短缺的问题，在随后城镇化的加速推进过程中也发挥着越来越重要的作用。土地财政实现了要素在空间上的再配置，促进了实物资本和人力资本的迅速积累，并产生了大规模的城市需求，形成了经济增长的巨大动力。但是，高度依赖土地财政的城市发展模式对城市的健康可持续发展也带来了一系列负面问题。不可否认的是土地财政在社会经济发展中仍有其积极的一面，土地财政是否存在，在于它能否做出改变来适应新时期的发展。

一、 土地财政与新型城镇化的内涵界定

（一）土地财政

土地财政是指在分税制改革后，由于财权上移、事权下放，导致地方政府大多存在较大的预算内财政收支缺口，在此背景下，地方政府运用自身拥有的对城市土地供应及分配绝对的垄断权，依靠土地征收及出让所获得的土地出让金来弥补预算内财政缺口的行为。其中，土地出让金属于政府性基金收入的一部分，独立于公共财政收入，是地方政府最主要的预算外财政收入之一。其内在的本质就是满足地方政府在财政收入来源有限的情况下，为实现地方不断的发展诉求，而成为充实地方财政收入的一种工具。

（二）新型城镇化

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。较之传统城镇化，新型城镇化的重要内涵，就是充分体现“以人为本”。新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。

二、 土地财政在新型城镇化中的作用

（一）推动城镇化建设发展，加速城市化进程

据国家统计局发布的统计数据，我国2018年末常住人口城镇化率达59.58%，土地财政在其中的推动作用是不容忽视的。改革开放以来，在具有我国特色的土地制度下，土地财政应运而生，为近几年来城镇化建设与社会发展提供了强大的经济保障。地方政府通过土地资本化利用，依托土地利用总体规划与城市建设发展规划，整合社会闲置资源与资金，加强公共基础设施建设，提高城镇公共服务水平，推动城镇化快速发展。同时，促进当地农村剩余劳动力的转移，无形中推进该地城市化的发展进程。土地财政在推动中国城镇化进程中发挥着无可比拟的推助效力，可见没有土地财政的贡献，就没有当今城镇化的快速发展。

（二）解决新型城镇化所需的巨额资金，充实地方财政收入

土地出让和土地抵押作为直接融资和间接融资的两种方式在解决城市化和经济建设巨额资金中起到了非常重要的作用。有人测算，我国土地财政红利达380万亿美元，这是一笔非常可观的财富，而将来实施年租制和经济带来的持续税收还没有计算进去。所以土地财政是资金原始积累的最有效手段，是不可或缺的重要融资手段，其与债券市场、股票市场等一起有力地推动了城市经济的持续发展。土地财政最直接的作用就在于提高了地方政府财政收入，1994年财税体制改革后，地方财权上收，直接导致地方政府财政收入减少，而土地财政收入却划归地方所有，正是这部分收入后来逐渐发展壮大，成为地方政府强大的财力来源。地方政府凭借着土地财政收入，充实本地财政，更好地进行本地经济建设。

（三）增强政府宏观调控能力

土地财政属于地方政府预算外收入，在财政支出方面，地方政府具有较大的自主权利。此外，地方政府事权大，公共支出条款烦琐，因此有较大的支付动因，地方政府在维持自身调控职能时往往是需要以一定的经济实力作为基础。因此，地方政府对土地财政的依赖就特别明显，而土地财政作为巨额财政收入的补充，使得地方政府有充裕资金进行城镇化建设与社会管理调控，大大增强了地方自身的社会及市场管控能力。土地财政的存在与发展为地方政府管控地方经济发展，调节地方区域经济平衡起到了资金杠杆的作用。

三、 新型城镇化背景下土地财政面临的问题

（一）加剧财政和金融风险，抑制地方可持续发展

土地财政放大了地方政府的债务规模，加剧财政和金融风险，即土地财政收入增长快、土地升值空间大的地区，地方政府债务规模增长越快，偏高的房地产价格，又会严重冲击制造业的发展，从而抑制地方可持续发展。土地是有限的，同样政府从卖地中获得土地的出让收入也不具有持久性。然而当前，地方政府过度依赖土地财政收入已经成为中国城镇化建设发展过程中的特色。土地出让具有极大的不确定性，因而过度依赖土地财政收入极易诱发政府财政风险，间接影响到房地产市场和土地市场，造成中国经济波动。

（二）吸引大量资金流向房地产领域，阻碍产业结构的优化

房价的虚高造成产业结构的虚高，即以房地产业为代表的生活性服务业畸形增长，比重过大。而造成这一现象的根本原因在于，地方政府过于追求土地财政收入的最大化。由于工业用地的投资回报周期比起服务业要长得多，在这一情况下，回报率更高的房地产相关产业就更受青睐，大量资金从实体经济流向房地产产业也就不可避免。在这种畸形的发展模式下，加大了以房地产为首的相关服务产业的金融风险，挤压了城镇实体产业发展的空间，第三产业的发展成本上升、资源及资金被挤占，导致实体产业发展的空洞化和产业发展结构的不平衡，抑制了我国的产业结构升级和优化。

（三）拉大贫富差距、影响社会和谐

地方政府对农村集体土地的低价征用，再在土地二级市场高价出让，实行了土地财政收入的最大化，而这种收益最大化的获取实际上就是对农民利益的剥削。一个普通的工薪阶层要在其工作所在地买一套房产，可能需要花费一生的积蓄才能够实现。参照联合国人居中心统计的结果，一般房价收入比在3～6是比较合理的，而我国的房价收入比基本在10左右，远超国际的平均水平。在这种变相剥削下，人们的生活水平必然受到了严重的影响。由于高地价和高税费影响了房地产价格，造成房地产市场价格的持续上升，超出了绝大多数居民的承受能力，演变到今天房地产已经成为高风险的产业。因此必然会拉大贫富差距、影响社会和谐。

四、 新型城镇化背景下土地财政改进路径

（一）转变政府职能

应转变政府职能，使政府从“增长型”向“服务型”政府转变。地方政府应转变发展理念，减少对城镇化和经济增长的主导，改变过去单纯追求“快”而获激励的机制，通过政策引导增长模式转变，从对物的投资转向对人的投资，公共投资侧重于能够长期促进地方经济发展的领域，推动土地城镇化向以人为本的新型城镇化转变。政府应进一步简政放权，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。

（二）改革土地供应制度

应改革土地供应制度，提升土地市场化水平，充分发挥市场在土地资源配置中的作用，实现供地方式多元化和供地主体多元化。要按照中共十八届三中全会的要求，建立城乡统一的建设用地市场，增加土地供应渠道。土地供给的单一性，从某个角度而言，限制了城镇化进程的发展，因此，应加快集体土地流转制度改革，实现农村、城市土地“同地、同权、同价”。从制度层面对地方土地收益进行管理，例如建立地方土地收益基金。通过对土地收益基金的管理，以社会公平为出发点，利用制度建设来设置土地出让年限规模和收益分配的方案，杜绝现阶段一次性收取大量土地出让金的现象。此外，进一步开放土地二级市场，让符合规划的土地依靠市场来配置，解决新型城镇化进程中的土地供应瓶颈，加快土地使用权在土地使用者之间的流通。

（三）推进财税体制改革

由于现有财政体制不健全、法治缺失，导致地方政府选择以土地财政为城镇化发展模式。因此，改革财税体制，摆脱城镇化对土地财政的依赖，就必须合理划分中央政府与地方政府之间的支出责任，并保证地方政府有长期充足可持续的财政收入来源，实现政府之间财权与事权的相匹配。首先，合理划分各级政府的事权。在财政支出上，应加大中央政府与省级政府财政支出责任，减小县乡政府的财政支出，将部分原本属于县乡政府的事权转移到中央和省级政府上来。此外，除了调整中央与地方的事权，减轻地方政府的财政支出压力，同时也需要加大地方政府的财政收入。适当提高地方政府税权，扩宽地方财政收入来源，通过财务税制改革，重新定义中央与地方的税收格局，建立一套新的中央税体系和地方税体系。例如可以考虑通过提高营业税的比率，开征物业税等方式，由于物业税征税基数随着经济的增长而同步提高，以保证地方政府能有更好的、更稳定的税收来源。

（四）推进和完善农村土地产权改革

推进和完善农村土地产权改革，对偏远的纯农业型地区的农村，坚持《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中“完善农村产权制度”的政策，即：加快推进农村土地确权、登记、颁证，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权;现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件，直至国家的工业化、城镇化完成。因为，如果农村土地的自由交易超前于城镇化进程与户籍制度改革，就会造成失地农民进退两难的困境，从而加剧城镇化阶段经济、社会转轨的结构摩擦与社会失衡。在这一过程中，必须从财政金融政策上鼓励农村土地向留守的农户集中，而不是向工商资本集中，这样才可能实现农村留守农户的规模经营，实现农业的现代化和缩小城乡差距。当国家的工业化、城镇化完成，则撤销农村集体土地所有权，实行农村土地的全面国有化。由县（市）级政府与农民签订农地承包合同，赋予农民“农地永佃权”，乡镇、村、社集体由所有者变为协助监管人。赋予农村土地使用者与城镇土地使用者同等的法律地位和市场主体地位，农民可以自由交易土地的承包权。

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作者简介：

郑晓莹，郑州大学政治与公共管理学院。