乡镇政府体制性困局及其应对

文/周少来

乡镇政府作为最基层的一线政府，是国家权力和政府权威的地方代表，是各项国家政策和工程项目的具体落实者，也是政府与乡村社会的直接接触“界面”，承担着落实国家意志和维护乡村稳定发展的基本责任。在全面推进社会主义现代化的新征程中，基层乡镇政府承担了繁重的公共服务和发展重任，各地的乡镇干部也做出了巨大的努力和贡献。

但近年来，随着城乡一体化的快速发展和乡村社会结构的深刻变迁，特别是精准扶贫和乡村振兴战略的深入推进，在“县、乡体制（包括乡镇体制）”和乡镇运行逻辑基本不变的制度性约束下，乡镇政府在职能与责任方面，出现了众多结构化体制性困局。这有其复杂的体制性制度根源，严重影响着基层治理的绩效和现代化。亟须全面深化政府体制改革，尽快加以制度性根本解决。

权责不等：乡镇政府在“压力型体制”下失衡运转

一级政府、一级权力，有多大的权力，就承担相应的多大责任，权责对等和权责分明，是现代政府科层制管理的基本原则。但在现行的行政管理体制中，权力金字塔的体制架构，从根本上决定了基层乡镇政府的权力结构。“向上集权、向下分责”的压力型体制由来已久，虽经过多次的撤乡并镇等乡镇改革，但其根本的压力型体制和运行逻辑长期潜伏并基本不变。近年来，在全面加强乡村建设和乡村振兴的推进中，特别是在精准扶贫和环境保护等限时型政治任务的完成中，乡镇政府在压力型体制下失衡运转，权责不等的体制性现象进一步凸显。

权责不等，即权力小、责任大，这是压力型体制下基层政府的体制性常态。只是随着近年来基层政府事务和工程项目的急剧增加，这一结构性失衡日益加剧。

一是按照现行法律和行政法规的授权惯例，国家法律和行政法规规定的各项执法权，赋予的最终实施单位，基本都是县级政府及其职能部门，乡镇政府虽然承担着各项行政事务的落实权，但并无行政事务的执法权。二是县级政府及其职能部门（如县委办、组织部、教育局、环保局、扶贫办等），都有权力通过各式各样的“行政责任书”，把本应由本职能部门负责完成的各项党政任务，逐项逐条地下放到各个乡镇。但有关项目资金和项目验收的最终实质性权力，还是掌握在各个项目专项办公室和职能部门。三是乡镇政府对县级政府及其职能部门下达的各项任务，通过分解量化的责任状，只能无条件照单接收，少有讨价还价的余地。

乡镇政府，在权责不等的制度约束下，日益呈现严重的“失衡态”运转。同时由于层层传导压力的责任加码机制，在各式各样具体任务的落实执行过程中，县级政府及其职能部门的行政责任也就沿着行政链条“搭便车”，几乎一路全部下卸到各个乡镇政府。而作为谋划县域经济社会全面发展的主要负责者，县级政府及其职能部门，则掌握着绝对的资源分配权和检查验收权，乡镇政府便在日益严重的权责失衡中，一路蹒跚负重前行。

层层加码：乡镇政府失衡运转的隐形逻辑

然而，这一行政运行逻辑是如何落地实现的？乡镇政府为什么几乎没有自主选择的权利？除了以上所说的“法律法规执法权”的授予层级以外，更由于现实行政权力运行中层层加码的隐形机制，从而使权责不平衡问题难以逆改。

此处所说的层层加码，是指行政体制和行政权力运转的隐形逻辑，是指借助层层传导压力的权力链条，自上而下传递从严治党和快速发展各项压力的同时，上级政府及相关部门同时搭便车式地把各种责任传递下去。

“层层传导压力”，这是中国“赶超型现代化”能够实现“历史性提速”的关键机制，也是执政党和政府发挥“集中力量办大事”制度优势的关键路径，这是必须加以正面肯定的。同时，新时代党中央全面从严治党新形势，都要求中央的政令畅通和全党服从中央，这是我们必须坚决拥护和执行的。这里分析的“层层加码”的隐形生成机制，主要是指可能带来政治隐患和政治成本的“负面”政治现象。这从乡镇政府作为“层层加码”的压力的最后承接者这一视角，可以看得更为清楚。

各项政策和工程任务的具体完成，需要下级政府来推进和落实，所以在“层层传导压力”的过程中，需要给下级政府和干部更大的压力和责任，以保证留有时间和指标余地完成上级任务。因此，在“层层下传压力”的行政任务执行过程中，就极有可能变成了“层层压力增加”和“层层责任下卸”的双重传导过程。“层层加码机制”也就在政策任务的下传中，隐形地变形为“层层下卸责任”机制。

这便是“层层下查责任”，直到行政底层不能再“下查”的乡镇基层执行者，这为各种责任的“层层加码下卸”留有体制性通道。这种各地乡镇政府失衡运转、“责任山大”的隐形层层加码机制，就为各式各样所谓的乡镇治理危机和治理怪现象的不断出现，埋下了体制性的制度化伏笔和制度化空间。

钱少事多：乡镇政府在财政拮据中无法自主

“一级政府、一级财政”，这是公共财政管理中的基本原则，也是一级政府自主职能发挥的经济保障。“没有钱，无法自主”地开展工作，这是在全国各地调研中，乡镇政府领导普遍的抱怨。这种乡镇财政拮据与行政事务增多的“此消彼长”，在近年来的乡镇治理中更加凸显。

第一，财税体制的根本性制约。在1994年的分税制改革和2005年农业税的全面取消之后，各个地方政府的财政压力增大。乡镇政府自主创收的空间其实很小，后农业税时代，乡镇财政拮据更加严重。第二，县、乡财税体制的约束。农业税全面取消之后，对于广大中西部地区的县、乡两级政府来说，财政压力增大是自然的趋势。因此，这种“财权上集、事权下沉”的辐辏式财政体制，是基层乡镇财政压力剧增的一个重要体制根源。同时，也加大了乡镇政府对县级政府、县级财政的体制性依赖关系。第三，在财力受限、事务增多的发展压力下，各地乡镇政府，特别是传统上70%～80%的财政依赖农业税的中西部地区乡镇，负债发展的隐形机制就悄然生成。

由于“层层下传”的财政压力，加之本乡镇财政增收的空间有限，各地乡镇发展都在静悄悄地“负债前行”。这虽然几乎是公开的秘密，但在各地调研中，要调查清楚每个乡镇的负债详情，几乎比登天还难。因为这是乡镇领导极力保守的“地方国家机密”，也是他们“心中的痛”。

然而，在乡镇财政如此拮据的财力紧张情况下，乡镇所要负责的各式各样发展任务，也同样如滚雪球似的越来越多。从大类来说，一个乡镇范围的经济发展、社会稳定、基础教育、卫生医疗、交通安全、公共秩序、环境保护、外来人口管理等等，都是乡镇政府必须负责的大事。具体来说，有计划生育(一票否决)、社会治安综合治理(年度考核)、森林资源保护(年度考核)、依法治镇(一票否决)、学校危房改造(一票否决)、公路改造与扩修(一票否决)、创建省市先进教育镇(一票否决)、党风廉政建设(一票否决)、信访维稳(一票否决)、精准扶贫(一票否决)、新农村建设(年度考核)、河道治理(年度考核)、交通和公共安全(一票否决)、防霾减排(一票否决)，等等。看看一个乡镇“一票否决”责任制的数量有多少，就知道其承受的事务和压力有多大。这样说，绝不是质疑全面从严治党的重要性，也不是为不负责任和腐败的干部辩护，只是客观地说明各地基层乡镇干部承受的责任和压力。而这些责任和压力，又绝非“干部作风和素质”所能完全简单加以解释的。

人杂事多：乡镇政府在“纷繁事务”中被动工作

关于乡镇机构和人员，是否超编？超编多少？是否人满为患、人浮于事，还是人少事多、忙于应付？似乎是永远争论不清的问题。这就要相对于一地一域及其本地的经济社会发展，来具体地加以分析。工商型乡镇，特别是沿海发达地区和个别内地经济发达的乡镇，经济社会发展程度高，城镇化聚集效应明显，不但本地户籍人口倾向于聚城而居，而且有大量的外来打工人员。这样的人口众多的乡镇，乡镇的机构和人员就显得十分不足。而中西部以农业为支柱的农业型乡镇，本地经济不发达，而且有大量的、甚至一半以上的中青年外出打工，如青海省、贵州省的一些乡镇，乡镇地域范围内就显得十分冷清，此时乡镇的机构和干部就可能出现人浮于事。

而以上这些变化，是与基层乡镇政府的改革紧密相关，乡镇机构改革总的逻辑是“撤乡并镇”和“减人、减事、增效”。从1985年，全国废除人民公社，建立乡镇政府，其时共有91590个乡镇政府。其后，乡镇改革反反复复，一路推进撤乡并镇，目前，全国乡镇总数降至3万个左右。而经过多次的撤乡并镇，乡镇的管理幅度增大了，但乡镇的机构和人员编制，始终遵循“只减不增”的铁的原则。

相对于快速发展的乡镇地域经济社会状况，造成了各个乡镇的人杂事多，在城乡一体化和乡村振兴快速推进的当前，更是推动了乡镇工作的运动式治理，这便是朝野共知的“上面千条线、下面一根针”，因为各项行政性和工程性事务，都要乡镇政府最后落实。现实中更是通过层层责任状的签订，迫使基层政府变成了“上面千个锤，下面一个钉”。中央检查组、省级检查组、市级检查组、县级检查组，任何上级追查的“责任的板子”，都能打到乡镇政府的头上。

于是，各个乡镇政府陷于人杂事多的被动应对之中。迫使各个乡镇政府，会极力调动一切可以调动的资源和人力，全力投入到不断需要完成的各个工程项目之中。一是全体动员运动式治理，上面布置的任务，什么任务最紧急，什么任务考核最严格，乡镇政府都会全体动员运动式治理，拼命限时按期集中完成，甚至不惜一切代价和“不择手段”。二是不分昼夜“加班加点式工作”。三是不断外聘人员，甚至在一些经济发达、外来打工人员超过当地户籍人口的乡镇，辅警、辅管、协管员及多种名目繁多的辅助人员，远远地超过正式的行政编和事业编人员。

在不断涌来的各种工程任务，及其搭便车式下传的责任压力驱使下，乡镇政府就像一辆完全失去自主控制的货车，随着各种压力和责任的不同变向而东奔西突，完全失去自主开展工作的主动性，根本无法自主统筹和开展适合本乡镇发展的各项事业。由此，也进一步加剧了乡村村民自治的行政化，即乡镇政府也把各个“行政村”和“自然村”，逐步地变成自己工作的“腿”。乡镇与村庄裹挟在一起，加入了行政化、运动式应对上级政府交办的各种工程事务之中，法律规定的村民自治功能全面衰减。

考核检查：乡镇政府在“形式主义”中拼凑应对

由于乡镇政府处于“压力性体制”的底座基层，自然承受着层层加码下传而来的各种责任和压力。基层乡镇政府，多年来一直承受着重压，还能有序地持续运转，说明基层政府也自有其生存的逻辑。这便是各级地方政府、甚至事业单位中普遍存在的行政策略，即“拼凑应对策略”，也即大家熟知的“上有政策、下有对策”。

基层政府在现有县乡体制架构、特别是县乡财税体制下，同时受到政策后果的高度不确定性，以及资源约束、信息成本等种种限制性因素，当基层官员面临自上而下各方接踵而至、多重甚至相互冲突的任务压力时，他们的行为更多地表现出“被动应付”的特点，常常不得不随时调整策略，来应对不断变动的任务压力和执行过程中始料未及的各种后果。这种“拼凑应对策略”，有各式各样的“工具箱”，在基层乡镇的行政运作中，都能很好地得以灵活运用，特别地体现在乡镇政府一系列“形式主义”的“拼凑应对”之中。

从这一视角来考察乡镇政府的“体制性困局”，由此，县、乡两级政府的基本权力格局日益变成：县级政府及其职能部门，主要的工作就是“开会动员、签订责任书、考核验收”，而乡镇政府则是各项能够得到细化、量化的责任的最终完成者。

在如此之大的“压力与责任”之下，又由于受到“人、财、物”的各种限制，乡镇干部自然也高度发挥自己的“能动空间”，由此产生了各式各样、花样翻新的“形式主义拼凑应对”。如果上级要看“数据”，乡镇就不断地填写各式各样的“表格”“要多细化、就多细化”。如果上级要“进村看点”，乡镇就会带你到早已打造好的样板式“美丽乡村”，环境优美、绿树成荫、楼房鲜亮、外墙粉白，文化室、篮球场、小广场、老年活动室等一一齐备。村委会成员也早已准备好了各种汇报材料，并准备好了回答各种问题。如果上级要“访谈贫困户”，乡镇领导和村委会干部也会带你到几个“贫困户家里”，并准备好了各家的情况材料。

基层政府之所以陷于各式各样的“形式主义泥潭”，匆忙疲于各种“拼凑应对”，其实背后存在着深刻的体制性制度逻辑。这一点也早为专家学者所察觉，赵树凯早年指出，从根本上来说，乡镇政府在工作中表现出来的种种问题，主要不是乡镇政府本身或者乡镇干部本人的问题，而是政府体制问题，根本上应该归因于制度，归因于“体制折腾乡镇，乡镇糊弄体制”。这也同时说明了乡镇治理中存在的各种形式主义痼疾，绝非一两次“运动化治理”所能根除，只有通过顶层设计的全面体制改革，方才可能加以遏制。

乡镇干部：干部队伍的稳定性令人担忧

乡镇干部长期工作在“国家第一线”，是直接面对各种社会“矛盾”和“问题”的前沿干部，甚至乡镇政府和乡镇干部自身也可能成为矛盾和冲突的中心和源头。同时，乡镇政府和干部是国家权力深入乡村社会的组织化延伸，既要代表国家意志，也要反映民众需求，是政治国家与民间社会的中介“协调者”，也是“国家与社会关系”是否和谐共进的关键“中间变量”。还有，乡镇干部，也是人民群众评价国家权威和政府绩效的形象代表，其工作生活的繁杂、琐碎和艰辛，是朝野共知的事实。但乡镇干部的“发展前途”或“晋升空间”已呈现“制度化狭窄”，其根本的“制度激励机制”严重不足。

乡镇干部的“动力构成”和“激励机制”，各不相同，其精神面貌和工作状态，由各种复杂的利益和情感因素所综合决定。其政治信念、个人志趣、利益福利、家乡观念、情感纽带等等，都可能对每一个干部的行为发生影响。从一般的体制性因素来考察，乡镇干部的总体状况是：晋升渠道狭窄、工作待遇低、生活条件差，“找对象都成问题”。但最根本的是“职业前景不佳”“晋升空间狭窄”，这些制度性限制，严重影响着乡镇干部队伍的稳定性和积极性。

走出“体制性困局”改革应对

乡镇政府作为最基层的国家政权组织，理应符合“组织遵从规则行事，组织中的许多行为由标准的操作程序所规范”这一法治政府的基本原则。但乡镇政府普遍出现的大量偏离、背离甚至背反组织规范的行为，是由众多的主客观因素所决定，其中最为根本的是体制性的制度因素。我们应在加强干部政治建设与业务素质培训的同时，着手更具有长远性、根本性的体制改革。

在现有的宪法体系和法律架构下，在不改变现行单一制国家结构形式的限定下，通过进一步深化行政体制改革，理顺省、县、乡各种体制关系，赋予乡镇政府更加平衡的“权、责、利”制度关系，充分调动乡镇政府更大的自主性和能动性。

其制度性变革的实质是，通过基层的政权建设和治理转型，推动乡镇政府迈向“权、责、利”对等协调的体制机制，让基层政权在确保对基层社会有效渗透的同时，完成自身作为乡村社会公共权威主体的塑造。同时，基层政权在保障基层社会秩序与活力的状态下，开拓基层社会组织和民众参与治理的制度渠道，健全基层群众民主自治的制度体系，促进乡村社会公民文化和公民素质的培育成长。最终健全形成自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，实现基层治理体系和治理能力的现代化。

1.赋予地方政府管理乡镇的更大自主权。全国三万多个乡镇，其地域特征和发展状况千差万别。沿海发达地区的一个乡镇其财政收入有的高达十几亿，常住人口几十万，相当于欧洲的中等城市。而中西部相对贫困乡镇，人口只有几千人，勉强维持几万元的“吃饭财政”。在自主规划、自主管理乡镇发展方面，中央应赋予省、县两级政府更多的地方发展自主权。在推进“省管县、省管市”体制改革中，逐步取消“市管县”体制。特别是在快速城镇化发展的大势下，进一步赋予省、县两级地方政府，更多自主规划乡镇发展的自主性和灵活性。在乡镇地域经济特别发达的地方，可以试点探索“镇变市”改革，实行“县管市（镇级市)”体制。

2.县级政府应进一步下放权力“强镇扩权”。乡镇政府在权力与责任、事权与财权等方面，应更加保持制度性平衡和协调。县级政府应下放更多财权、人权与事权给乡镇政府，使乡镇政府真正成为一级“权责完备”的自主政府。在不增加县域编制限额的情况下，缩减县级各个职能部门的编制（县级的各个职能部门，倒是有很多人浮于事的现象），扩充乡镇政府编制和人员，切实改变乡镇“半政府”状态。四川成都大邑县政府已将二百多项各个职能部门的管理权限，下放给乡镇政府，大力推进“强镇扩权”的试点改革。同时，广东、浙江、江苏的不少地区，在“强镇扩权”方面也有不少改革创新，值得总结经验加以推广。

3.增强乡镇政府自主规划乡村发展的能动性。乡镇政府“不堪重负”“应付检查”，已经成为全国普遍性问题，“被动工作”也成为乡镇政府的“新常态”。在“强镇扩权”的同时，大幅减少各级各式的“考核检查”和“检查评比”。推动乡镇政府在权力、财力、人力得以保障的基础上，成为富有“自主权力”和“自主空间”的完备政府，自主规划和实施切合乡镇实际的各项公共工程和公共服务。同时，开放社会参与和民众监督的制度渠道，加强对基层公共权力运行的监督力度。

4.改善乡镇工作条件和工资待遇，激发年轻干部“干事创新”的积极性。大幅提升乡镇干部的工资待遇(一个中西部年轻的乡镇干部，一个月2000—3000元收入，相当于一个饭店的服务员水平)。进一步拓宽年轻干部的晋升空间，规定县级以上的公务员入职，必须有三年以上的乡镇工作经历。同时，完善乡镇干部的选拔任用、激励保障和考评监督的制度体系，推进乡镇治理的法治化水平。

5.拓宽基层民众民主参与，健全乡镇治理和乡镇。监督的制度机制。乡镇政府代表国家直接与基层民众对接，基层民众也最能了解乡镇政府的业绩和干部的好坏。与老百姓利益最密切的公共事务，老百姓最知根知底，公共服务的“绩效利弊”，老百姓应该最清楚。老百姓的“一句句真话”，胜似千百万“形式主义考评”。但目前众多的政府体系内部运行的检查考核，基层民众根本无法参与，更没有制度化的机制来保证民众参与。应进一步在加强基层民众自治制度，保障村民自治不断巩固的基础上，有序开放乡镇政府的民众参与和社会监督。如在乡镇领导的选拔、乡镇人大代表的职责发挥、乡镇决策的民主参与、乡镇政务的民众监督等方面，开拓制度机制渠道，引入基层社会和民众的民主力量，推动乡镇政府有效运行在民主法治的轨道上。

乡镇政府的现代化，决定着乡村社会基层治理的现代化，这是最基本、最基础的国家治理层面，也是国家与社会和谐共进的基础性根基。乡镇政府在治理过程中面临的众多体制性困局，绝非乡镇干部素质所能完全解释，也绝不可能通过“一刀切式运动治理”所能解决。只有在法律与体制上，赋予地方政府更多的治理自主权，理顺省、县、乡的制度关系，才能健全自治、法治、德治协同治理的制度机制，才是提升基层治理现代化的根本制度之路。