如何系统全面地认识“双循环”新发展格局？

张 明

（中国社会科学院世界经济与政治研究所，北京100732）

一、“双循环”的提出及宏观背景

在2020 年7 月21 日召开的企业家座谈会上，习近平总书记指出：“在当前保护主义上升、世界经济低迷、全球市场萎缩的外部环境下，我们必须充分发挥国内超大规模市场优势，通过繁荣国内经济、畅通国内大循环为我国经济发展增添动力，带动世界经济复苏。要提升产业链供应链现代化水平，大力推动科技创新，加快关键核心技术攻关，打造未来发展新优势。”2020 年7 月30 日，中共中央政治局会议指出，“当前经济形势仍然复杂严峻，不稳定性不确定性较大，我们遇到的很多问题是中长期的，必须从持久战的角度加以认识，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。”在短短十天之内，中国政府两次提及“双循环”新发展格局，使得这个问题迅速引发了社会各界的热议。

“双循环”新发展格局是对1980 年代末至今中国政府实施的“国际大循环”经济发展战略的重大调整。“国际大循环”框架下的“沿海发展战略”具有三个要点：一是利用我国劳动力充裕的资源优势，发展劳动密集型产业；二是吸引外商直接投资；三是实现“两头在外”，大进大出，使经济运行由国内循环扩大到国际循环。“国际大循环”战略取得了巨大的历史性成功，但随着中国经济与外部环境均发生了一系列结构性变化，该战略日益变得难以为继，尤其是在2008 年全球金融危机爆发以来至今。自2011 年初发布的“十二五”规划以来，经济政策已经逐渐地从侧重国际循环向国内外循环相互协调转变（徐奇渊，2020）〔1〕。

笔者认为，中国政府在当前形势下提出“双循环”新发展格局，至少有如下两个宏观背景。

“双循环”新发展格局提出的宏观背景之一，是中国经济增长面临的外部环境发生了重大转变，其复杂程度与严峻程度是改革开放40 年来所罕见的。一方面，世界经济增长在2008 年全球金融危机爆发之后，深陷“长期性停滞”（Secular Stagnation）格局。在全球经济增长乏力、全球范围内收入与财产分配极度失衡的背景下，民粹主义、孤立主义与保护主义纷纷抬头，贸易与投资的“逆全球化”乱象纷呈。中国经济增长面临的外部需求不仅增长疲弱，而且存在较大的波动性。另一方面，从2018 年3 月起，中美经贸摩擦持续加剧。目前这一双边摩擦已经由贸易向投资、人才、科技、金融与地缘政治领域扩展，且越来越具有长期化与持续化的特征。由于经济相互融合程度很高，中美全面脱钩的概率并不大，但美国政府有着很强的动力去实现中美在高科技领域的脱钩。在中美经贸摩擦过程中，美国竭力对中国高科技企业进行打压，试图显著削弱中国在技术进步方面的“后发优势”，并努力将中美技术差距锁定在10 年、20 年甚至更长时间。以芯片行业为例，目前每年中国芯片进口额已经超过原油进口额。中国在高端芯片方面非常依赖从美国的进口，而美国却要极力来“卡脖子”。为了应对外部环境的重大转变，中国经济一方面不得不在更大程度上要依赖内需来驱动增长，另一方面也不得不通过激发国内技术自主创新来对特定高科技产品实施进口替代。

“双循环”新发展格局提出的宏观背景之二，是随着中国经济总量的崛起，中国经济的对外依存度必然会降低，未来的经济增长潜力将在更大程度上取决于内需的挖掘程度。如图1 所示，一方面，中国经济的外贸依存度（进出口总额占GDP 的比率）已经由2006 年62.4%的历史性峰值下降至2019 年的31.8%；另一方面，货物与服务贸易净出口对中国GDP 增长的拉动也由1994 年至2007 年期间的年均0.8 个百分点下降至2008 年至2019 年期间的年均-0.4 个百分点。虽然中国经济的外贸依存度已经下降了将近一半，但依然显著高于美国等发达经济体的水平。这意味着，随着中国经济体量的上升，中国经济增长必然越来越依赖国内需求的支撑，这也是世界经济发展的普遍规律。

图1 全球金融危机后中国经济对外需的依赖度显著下降

二、完善与促进国内大循环的三大支柱

2020 年7 月30 日的中央政治局会议指出，“牢牢把握扩大内需这个战略基点，大力保护和激发市场主体活力”。笔者认为，这其实正是构建以国内大循环为主体的新发展格局的重中之重。要更好地构建国内大循环，以下三大支柱必不可少，一是促进消费扩大与消费升级；二是促进国内产业结构持续升级；三是鼓励要素自由流动，促进新一轮区域经济一体化。

1.消费扩大与消费升级

中国的最终消费支出占GDP 的比重，在改革开放之后经历了先降后升的变化。该指标由1983 年的67.3%下降至2010 年的49.3%，随后上升至2019 年的55.4%①以上数据为笔者根据Wind 数据库有关数据进行计算的结果。。应该说，迄今为止，中国最终消费占GDP 的比重，依然显著低于美国、日本、欧元区等发达经济体。为了进一步扩大居民消费与促进消费升级，中国政府应该一方面努力提高中国居民收入增速与可支配收入水平，另一方面通过改善消费品供给来促进消费升级。

如图2 所示，在2008 年全球金融危机爆发后至今，中国社会消费品零售总额同比增速在整体上呈现趋势性下降。造成该趋势的主要原因有二：一是同期内城乡居民可支配收入增速是整体下行的（图2）；二是同期内居民部门杠杆率显著上升，而杠杆率的上升将会挤出居民消费（图3）。后者的主要逻辑是，全球金融危机之后，中国居民杠杆率上升的主要原因是购买房地产。如果一个家庭不得不将更高比例的收入用于偿还房贷的话，那么该家庭能够用于其他消费的收入比例自然就会相应下降。

图2 社会消费品零售总额变动与城镇居民可支配收入增速变动

图3 社会消费品零售总额变动与居民部门杠杆率变动

因此，为了促进消费扩大，中国政府至少需要做好如下五方面的工作：第一，在国民收入初次分配层面，应继续努力提高居民部门收入占国民收入的比重。这意味着要降低政府税收与企业利润占国民收入的比重。第二，在国民收入再分配层面，要加大居民部门内部收入再分配的力度。这是因为，中低收入群体的边际消费倾向显著高于高收入群体，因此，通过加大以征收财产税等为代表的收入再分配政策力度，促进更多收入从高收入群体向低收入群体的转移，这就有助于提升和扩大国内消费的增速与规模。第三，中国政府应该长期坚持“房住不炒、因城施策，构建房地产调控长效机制”的房地产调控思路，避免中国居民部门杠杆率由于房地产价格上涨而继续显著上升，避免房地产畸形繁荣对消费增速的挤压。第四，为了促进广大农村群众与农民工的消费，中国政府应该进一步深化户籍制度改革、公共服务均等化改革以及农地流转改革。这些改革一方面可以消除农村劳动力面临的各种歧视性政策，另一方面可以增加农民的财产性收入。例如，根据陈斌开等（2010）〔2〕的研究，在控制住居民的其他特征之后，没有城市户籍的外来居民的消费要比当地城市居民低大约30%。他们进而指出，户籍制度造成的消费损失相当于每年GDP 增长的五分之一。第五，为了消除中国居民的后顾之忧，弱化居民部门的预防性储蓄动机，中国政府应该加快完善社会保障、医疗、教育、养老等领域的改革。例如，通过将国有企业资产划转社保进行管理，或者提高国企税后红利划转社保的比重，这有助于缓解未来中国社保体系面临的潜在资金缺口，从而有助于降低居民对未来养老压力的担忧，从而促进居民的当期消费。

此外值得格外强调的是，要持续扩大消费，就必须确保民营企业享有足够的成长空间以及与国有企业平等的国民待遇（张明，2020）〔3〕。民营企业对中国经济的贡献素来有“56789”的说法，即民营企业贡献了50%的财政收入、60%的经济增长、70%的技术创新、80%的就业以及90%的新增就业。换言之，如果民营企业不能获得足够的成长空间，那么无论扩大就业还是提高居民收入的目标都难以实现。今年在新冠肺炎冲击下，宏观政策新提法“六保”中的“保市场主体”一项，就充分说明了中央政府对民营企业的重视①所谓“六保”，是指保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转。。与国有企业相比，民营企业相对规模更小、更加集中在产业的中下游、应对危机的能力更弱，因此，宏观政策要加强对民营企业的倾斜，例如财政转移支付与“直达实体经济”的货币政策等。除此之外，中国政府也应努力避免宏观经济下行与金融监管强化过程中通常会出现的“国进民退”的格局重演。

如果说，促进消费扩大的要义，在于通过提高居民收入增速来缓解居民在消费需求方面的收入约束的话，那么促进消费升级的要义则在于通过促进更优质、更广泛的消费品供给来满足“人民群众对美好生活的向往”。这就意味着，首先，考虑到中国城市家庭对传统制造品（例如汽车与家电）的消费已经比较充分，中国政府应该大力发展先进制造业与现代服务业，为居民部门提供更高质量与更广范围的消费品选择；其次，考虑到中国家庭对教育、医疗、养老等优质服务的需求长期得不到满足，中国政府应该打破国有资本对上述行业的垄断，向民间资本更充分地开放教育、医疗、养老等服务业产业，提高优质公共资源与优质服务品的供给能力。

2.国内产业结构升级

迄今为止，尽管中国企业在全球产业链中已经处于不可忽视的中枢位置，但总体上中国企业仍处于全球价值链的相对低端，需要继续向“微笑曲线”的两端拓展。在中美经贸摩擦显著加强的背景下，美国政府会千方百计地向中国施压，试图将中国挤出全球产业链，或者至少是将中国企业锁定在全球价值链的中低端。其他发达国家政府在新冠肺炎疫情暴发后也意识到当前全球产业链的脆弱性，开始寻求产业链的“备份”。全球产业链在疫情之后可能呈现出更加本地化与区域化的特点（沈建光，2020）〔4〕。在上述背景下要推动国内产业结构持续升级，中国政府就必须进行以下努力。

努力之一是要通过各种努力来保障中国供应链产业链安全，维护中国在全球产业链中的枢纽地位，并强化中国在东亚产业链中的核心地位。首先，即使在中美贸易摩擦的大背景下，中国企业仍应努力寻求与美国跨国公司的合作。美国作为一个民主制国家，国内决策过程并非铁板一块，仍有较大的政策妥协与博弈空间。因此，中国企业应加强与美国跨国公司寻求合作，将双方利益更紧密地捆绑在一起。其次，在中美冲突长期化背景下，中国企业加强与第三方国家（例如欧盟、英国、日本、加拿大、澳大利亚等发达国家以及其他主要新兴市场国家）企业的合作就变得更加重要。再次，随着全球产业链变化开始更加具备本地化与区域化的特点（魏伟等，2020）〔5〕，中国尤其应该重视与周边国家的合作。从战略意义上讲，在中美冲突加剧背景下，更好地经略东盟与“一带一路”，对于中国而言具有非常重要的意义。这意味着中国可以充分利用东盟、“一带一路”沿线国家与自身的发展梯度差异，建立起以中国为雁头的跨国“雁阵模式”，实现中国与东盟、“一带一路”沿线国家的共同发展。第四，中国企业需要对自己在产业链中的位置以及产业链本身进行积极调整，更多地强调本地化，让更多的产业链环节和终端留在或者靠近本国市场。除了强调产业链的本地化，还应提高对产业链的控制力（余永定，2020）〔6〕。

努力之二是要激发各种主体活力，推动国内技术自主创新。无论是中美贸易摩擦的爆发，还是中国国内技术的快速进步，都意味着未来中国要继续发挥技术创新方面的“后发优势”变得越来越困难。因此，中国政府必须努力推动国内技术自主创新，相关政策举措包括：第一，应该全方位加强对各种知识产权的保护，以此来激发各种主体实施技术创新的热情；第二，考虑到民营企业创新动机普遍高于国有企业，中国政府应通过各种措施防范“国进民退”现象重演，从而保持并激发民营企业的创新动力；第三，中国过去的教育更偏向于培养工程师思维（也即强调思维的同一化与达成共识），而要实现创新驱动发展，就必须更加鼓励培养创新思维（也即强调思考的独立性、创造性与批判性）。最后必须指出的是，尽管我们强调要推动国内技术自主创新，我们也应该依然重视国际技术交流。在美国政府的持续遏制下，我们应积极发展与第三方国家之间的技术合作与交流，争取做到“东方不亮西方亮”。

3.推动要素自由流动与区域经济一体化，塑造全国统一大市场

尽管从理论上而言，中国发展的后劲在于有一个规模庞大的国内市场，但迄今为止，这个市场的一体化程度还相当有限。一个重要的问题，是国内要素流动在很多方面依然面临障碍，例如货物运输面临高昂的过路费、货物流通面临着严格的跨省检疫检验等。要素流通的障碍使得中国迄今为止没能充分发挥国内统一大市场的优势，因此也间接制约了消费扩大与产业升级。

因此，为了塑造全国统一大市场，中国政府应该以要素自由流动为抓手，努力降低要素与商品在国内流通面临的各种有形的与无形的壁垒，消除要素定价市场化的障碍，推动要素的全国自由流动与自由聚集。令人振奋的是，2020 年4 月9 日，党中央、国务院出台了《构建更加完善的要素市场化配置体制机制意见》。该意见的核心思路就是要完善由市场决定要素价格的机制，完善要素交易规则与服务，促进要素的自由流动。该意见涉及的要素除了土地、劳动力、金融资金等传统要素外，还包括人才、技术、数据等新兴要素。笔者认为，要素的市场化定价与自由流动将成为下一阶段中国政府推进结构性改革的主要领域。

随着国内要素自由流动的实现以及国内统一大市场的完善，在未来五年至十年内，中国有望出现新一轮区域经济一体化。而围绕区域经济一体化而产生的都市圈与城市群建设，则将会成为下一轮中国经济增长的新增长极。

笔者目前最看好中国国内五个区域的发展。第一个区域是粤港澳大湾区，这个区域的核心城市除港澳外，包括深圳、广州与佛山（东莞）。粤港澳大湾区未来有望成为中国的硅谷，这里科技创新与金融服务结合得非常紧密。第二个区域是长三角，这个区域的核心城市包括上海、杭州与南京。长三角区域是目前中国区域一体化与区域内平等化程度最高的地区，且国有经济与民营经济的发展相对均衡。第三个区域是京津冀，这个区域的传统核心城市是北京与天津。如果雄安在未来十年能够快速发展，那么雄安有望成为京津冀的第三个增长极。第四个区域是中部三角，核心城市是郑州、合肥与武汉。这三个城市是中国高铁时代的最大受益者，他们构成了中国国内统一大市场的“大通道”。第五个区域是西三角，核心城市是成都、重庆与西安。这个三角的特色是制造业发展与科技研究能力相得益彰，且相对而言高素质人力资本的成本较低（张明等，2018）〔7〕。

不难看出，以上五个区域都各自有一个城市三角形。在每个城市三角形中，似乎都有一个城市金融更发达一些、一个城市研发更发达一些、一个城市制造业更发达一些。这意味着这些城市之间可以更好地发挥比较优势、实现协同发展。这五个区域、15 个核心城市在未来不仅是先进制造业与现代服务业汇聚之地，其自身的房地产市场也有着更加可持续的发展前景（因为面临大规模的青年劳动力流入，以及有着更好的公共资源分布）。

更令人振奋的是，这五个区域在资源禀赋、发展程度、外向型程度方面具有一定的差异性，因此有望形成中国版本的“雁阵模式”。在这个“雁阵模式”中，粤港澳湾区与长三角处于第一梯队，中三角与西三角处于第二梯队，而五个区域之外的其他区域则形成了第三梯队。京津冀则相对较为特殊，可以称之为“雁头”。这就意味着，在未来，第一梯队的产业与企业未必会因为成本上升向东南亚或其他地区国家迁移，而可以更多地迁移到第二梯队，而第二梯队的产业与企业可以迁移到第三梯队。通过“雁阵模式”的逐级传递与扩散，就能够“以南促北、以东促西”，实现区域优先发展之后的全国共同发展。

综上所述，一方面，要素自由流动与新一轮区域经济一体化有助于促进国内统一大市场的形成与完善，从而促进消费扩大、消费升级与产业升级；另一方面，以新基建为特色的新一轮都市圈与城市群建设也有助于促进先进制造业与现代服务业的发展。这正是要素自由流动与区域一体化对于创建国内大循环的核心意义。

三、如何实现国内国外“双循环”相互促进？

目前，国内外存在一种对“双循环”新发展格局的误解，认为这意味着中国政府将会关上大门，全心全意搞国内市场建设，从而会相对忽视未来的双向开放。这种看法是完全错误的。正如习近平总书记在2020年7 月21 日的企业家座谈会上所指出的，“以国内大循环为主体，绝不是关起门来封闭运行，而是通过发挥内需潜力，使国内市场和国际市场更好联通，更好利用国际国内两个市场、两种资源，实现更加强劲可持续的发展。”黄奇帆（2020）〔8〕也认为，“形势越困难，就越是要扩大对外开放，以高水平开放反制逆全球化、以改善营商环境反制撤资论、以超大市场的吸引力反制脱钩论”。

那么，如何实现国内国外“双循环”相互促进呢？笔者对习近平总书记相关讲话的理解是，核心在于利用好中国国内市场庞大发展潜力的优势，实现“以内促外”。以下，笔者从贸易、金融、开放、机制这四个方面，来说明如何实现内外循环的相互促进。

1.贸易层面：“双雁阵模式”的构建

在贸易层面，中国政府与中国企业应该抓住全球产业链在新冠肺炎后可能发生调整（缩短与区域化）的时机，进一步强化中国在亚洲产业链中的核心位置，尽可能维护中国的全球产业链中的枢纽地位。在强化产业链核心位置的过程中，中国政府应该注重发挥两个“雁阵模式”的优势：一是国内的“雁阵模式”，即以京津冀、粤港澳大湾区、长三角为雁头，以中三角与西三角为第二梯队，以国内其他区域为第三梯队的次序发展模式；二是以中日韩为雁头，以东盟与“一带一路”沿线相对发达国家为第二梯队，以沿线欠发达国家为第三梯队的次序发展模式。“双雁阵模式”的构建既有助于强化中国在亚洲地区三链（产业链、供应链与价值链）的核心地位，也有助于提升亚洲产业链的完善程度与自生能力。

2.金融层面：推动人民币国际化的新“三位一体”策略

在2010 年至2015 年期间，中国政府通过鼓励跨境贸易与直接投资的人民币结算，大力发展以香港为代表的离岸人民币金融中心、中国央行与其他央行签署双边本币互换的旧“三位一体”策略推动人民币国际化。人民币国际化在该时期内的确进展很快，但与此同时面临以下问题：人民币计价功能的发展显著滞后于结算功能；人民币国际化较大程度上受到跨境套汇与套利交易的驱动，从而在汇率升值预期逆转与境内外利差收缩之后，人民币国际化发展速度显著放缓；过于重视发展离岸金融中心，相对忽视了培育周边国家与“一带一路”沿线国家对于人民币的真实需求等。从2018 年起，中国政府已经开始转变推动人民币国际化的策略。新的策略也可以概括为“三位一体”，包括大力发展人民币在大宗商品交易中的计价货币地位、向外国机构投资者加快开放国内金融市场，以及在周边与“一带一路”沿线国家培养对于人民币的真实需求。不难看出，人民币的新“三位一体”策略有助于克服旧“三位一体”策略的固有缺陷，有助于推动人民币国际化更加稳定、更可持续的发展（张明、李曦晨，2019）〔9〕。此外，新“三位一体”的人民币国际化策略，也可以和上述“双雁阵模式”的构建有机结合起来，实现贸易与金融目标的相互联动与相互促进。

3.开放层面：夯实自贸区与自贸港的内涵，在风险可控前提下加快国内金融市场开放

在2020 年6 月1 日党中央、国务院出台了海南自贸港建设总体实施方案之后，中国已经拥有了16个省级自贸区与1 个省级自贸港。换言之，中国大约一半的省与直辖市已经成为自贸区与自贸港。然而，迄今为止，除了上海自贸区之外，大多数其他自贸区在发展重点与发展特色方面都没有给人留下特别清晰的印象，出台的建设方案非常雷同。因此，在自贸区、自贸港建设方面，下一阶段的任务是尽快夯实各自的内涵，结合各省市的资源禀赋与比较优势出台具有鲜明个性化与特色的自贸区、自贸港建设方案，并以这种建设来带动区域经济更高层次、更高水平的发展。

自2018 年初至今，中国国内金融市场的开放明显提速。一方面，外国机构投资者投资国内金融市场的额度被明显放宽，2019 年下半年，中国央行取消了QFII 的额度限制；另一方面，到2020 年底，中国国内将出现各类外资控股甚至独资经营的金融机构。中国国内金融市场的加速开放，有助于引入更多高水平的参与者、更完善的市场竞争机制，提升中国金融市场的广度与深度，也有助于促进人民币国际化。然而，近几年来，中国市场也越来越体会到跨境投资大进大出对国内资产价格与金融稳定可能产生的负面影响。因此，在加快国内金融市场双向开放的同时，中国政府也应该积极监测与防控这一过程中可能存在的潜在风险，例如短期资本大进大出、境内与境外冲击与预期的相互强化等。笔者认为，在国内金融市场加快开放的背景下，中国央行仍有必要保留对短期资本流动的管制，以防止跨境资本大进大出加剧国内金融体系的系统性风险。

4.机制层面：充分利用现有国际多边机制、推动“中国倡议”的多边机制建设

当美国政府的经济外交政策日益表现出保护主义与孤立主义时，作为全球化的最大受益国，中国政府应该坚定不移地充当国际社会间推动经济全球化的旗手。一方面，中国政府应充分利用好现有国际多边机制的作用，例如联合国、G20、WTO、贸发会议、IMF、世界银行、世界卫生组织、巴黎协定等；另一方面，中国政府应该继续推动由中国政府倡议的新多边机制建设，例如“一带一路”、RCEP、亚洲基础设施投资银行、金砖开发银行、丝路基金等。在后者的建设过程中，应该充分吸引民间力量的参与，提高市场化程度，这样既能降低特定国家对这些多边机制的怀疑与抵触心理，又能够增强这些多边机制发展的可持续性。

四、结论

“双循环”新发展格局是中国政府在外部环境变得日益复杂严峻、经济体量放大导致对外依存度显著下降的宏观背景下提出的重要举措，具有划时代的战略意义。要构建以国内大循环为主体的发展格局，就必须促进消费扩大与消费升级、推动国内产业结构持续升级、推动要素自由流动与区域经济一体化。要构建国内循环与国际循环相互促进的发展格局，就应该在贸易层面推动国内国际“双雁阵模式”的构建，在金融层面推动新“三位一体”策略的人民币国际化，在开放领域夯实自贸区与自贸港内涵，并在风险可控前提下加大国内金融市场开放，在机制领域既要充分利用现有国际多边机制，又要在市场化的前提下推动中国倡议的多边机制建设。