营商政务环境的要素构成与影响路径——基于669 例样本数据的结构方程模型分析

孙 萍 陈诗怡

（东北大学文法学院，辽宁沈阳110169）

一、研究背景

“营商环境”起源于世界银行集团国际金融公司（IFC）“Doing Business”项目调查，长期以来，世界银行（DB）将改善营商环境作为一项关键的发展战略（Xu, LXC，2011）〔1〕，其发布的营商环境评估报告被作为改革的重要参考而得到广泛应用（David Irwin，2014）〔2〕。根据全球营商环境报告显示，中国在全球经济体中的排名有所上升，营商环境获得初步优化，但依旧存在一定上升空间。李克强总理亦明确指出，“营商环境就是生产力”，优化营商环境不仅是深化供给侧结构性改革的内在要求，更是适应经济发展新常态的必然选择。故而，营商环境作为改革过程中出现的“新热词”，已然引起社会各界的高度重视（宋林霖、何成祥，2018）〔3〕。

学界认为，营商环境主要由政务环境、市场环境、开放环境、要素环境、设施环境、社会环境以及法治环境等（王晓婷，2016）〔4〕七部分组成，其中政务环境居于七大环境的首位，在优化营商环境进程中具有战略性地位，“营商政务环境”一词亦应运而生。当前，营商政务环境作为一个初创的学术概念，学术界的研究成果相对较少，既有研究大多滞留于单一层面，营商环境与政务环境的融合性略显不足，系统化的研究范式尚未形成。那么，何为营商政务环境？其构成要素有哪些？各要素之间具有何种内在关联性？本文从政府干预理论的视角切入，在厘清营商政务环境的概念和要素构成的基础上，深入分析各要素之间的耦合性和关联性，探寻生成机理，明确诸要素在营商政务环境中的角色定位，利用结构方程模型在处理自变量和因变量中的既有优势（吴瑞林、杨琳静，2014）〔5〕，构建营商政务环境的要素耦合模型，并运用聚类分析法，在辽宁省域内科学地选定调研对象，获取较具代表性的调研数据，完成对模型拟合度和模型路径的检验。

二、研究设计

（一）研究假设

政府干预理论认为，政府是与市场相对应的力量，主要包括规划、调节、监管和服务四种干预方式（谢自强，2004）〔6〕，优化营商政务环境正是政府部门运用行政资源，对社会主义市场经济采取的经济干预行为，以此弥补市场失灵，促进“看不见的手”与“看得见的手”的协调运转，为企业的生存与发展提供助力和支持。现阶段，规划与调节行为多以政策性方式呈现，通过公共政策供给，对市场主体形成有效的系统规划和宏观调节；监管，即政府部门运用行政权力对市场主体行为的规范和监督；服务包含“硬”服务和“软”服务两方面，其中“硬”服务侧重于功能型服务，如：公路、运河、地下管网等基础设施服务，“软”服务以职能型服务为重点，如行政审批、手续办理等行政服务。综上所述，本研究认为，营商政务环境是指企业从开办、运营到结束的过程中，政府及其相关部门运用公共权力为企业提供服务的环境和条件的总和，主要包含公共政策供给、制度性交易成本、市场监管行为以及基础设施服务四个要素（孙萍、陈诗怡，2019）〔7〕。根据营商政务环境的概念界定、各要素的基本属性和特征以及学术界的既有研究成果，针对营商政务环境中各要素之间的相关性，提出营商政务环境的要素耦合模型，如图1 所示。

图1 营商政务环境的要素耦合模型

贾康（2009）在研究铁路、公路、机场等交通运输基础设施问题时明确指出，政府部门的合理规划和政策支持能够最大限度地节约社会成本，为公众谋福利，尤其是对多种政策工具的改进和优化组合，可以全方位促进交通运输基础设施服务〔8〕。樊祥成（2018）〔9〕、丁毅（2018）〔10〕、戴炜倬等人（2016）〔11〕在研究农村基础设施服务问题时同样认为公共政策在基础设施服务中扮演着重要角色，正是由于政府部门的公共政策供给使

农村土地平整、农田肥沃、沟渠相通、路路相连等，有力地支持了现代农业产业体系、生产体系和经营体系建设。曾奕婧（2017）〔12〕、唐要家（2017）〔13〕、王俊豪等人（2017）〔14〕分别围绕网约车监管、城市税务监管以及公用事业PPP 监管问题展开研究，并指出相关政策规范的缺失是导致监管失效的重要因素，优化公共政策供给、完善法规体系是实现监管有据，促进政府监管有效性的重要路径。由此，提出以下假设：

H1：公共政策供给正向影响基础设施服务，即公共政策的供给情况愈好，该地域的基础设施服务情况则会愈好；公共政策的供给情况越差，该地域的基础设施服务情况则会越差。

H2：公共政策供给正向影响市场监管行为，即公共政策供给情况愈好，该地域的市场监管行为愈优；公共政策供给情况愈差，该地域的市场监管行为愈乱。

制度性交易成本作为实体经济企业成本的重要组成部分，是“降成本”战略的有力支点。张杰，宋志刚（2016）认为制度性交易成本居高不下的根源在于对政府与市场功能边界的认识不充分以及地方政府对简政放权调整相对滞后〔15〕，简化事前审批手续等简政放权的政策设计是降低制度性交易成本的主要举措，并通过事中、事后的市场监管行为使之得到进一步深化。对此，侯祥鹏（2017）在深入分析江苏省“降成本”行动的基础上，证明了“双随机、一公开”等监管机制对降低制度性交易成本的积极影响，同时提出加强顶层设计，完善配套支持性政策，是有效降低制度性交易成本的重要策略〔16〕。由此，提出以下假设：

H3：市场监管行为正向影响制度性交易成本，即市场监管行为愈优，制度性交易成本的情况愈好，制度性交易成本愈低；市场监管行为愈乱，制度性交易成本的情况愈差，制度性交易成本愈高。

H4：公共政策供给正向影响制度性交易成本，即公共政策供给情况与制度性交易成本情况成正比，公共政策的供给情况愈好，该地域的制度性交易成本情况愈好，制度性交易成本愈低；公共政策的供给情况愈差，该地域的制度性交易成本情况愈差，制度性交易成本愈高。

公路、运河、地下管网等基础设施服务作为政府部门的“硬”服务，是影响企业生存与发展的前提和基础，在服务过程中有助于培养和提升行政人员的公共服务认知和能力，尤其在PPP 模式产生后，谢海林等（2017）明确提出，PPP 模式的基础设施服务使得政府从身兼直接投资者、直接经营者和直接监管者的“直接三者”困境中解脱出来，明确“政府该干啥？要干啥？”〔17〕，进一步强化政府部门工作人员的放权意识和监管理念，厘清其在简政放权与市场监管方面的职能定位，推动简化行政审批手续、事项等行为的有效落实，为企业的生存与发展营造出公平、自由、稳定、高效的市场环境。由此，提出以下假设：

H5：基础设施服务正向影响制度性交易成本，即基础设施服务情况愈好，制度性交易成本情况愈好，制度性交易成本愈低；基础设施服务情况愈差，制度性交易成本情况愈差，制度性交易成本愈高。

H6：基础设施服务正向影响市场监管行为，即基础设施服务情况愈好，市场监管行为愈优；基础设施服务情况愈差，市场监管行为愈乱。

（二）变量与测量

本研究根据营商政务环境的概念界定，建构了四位一体的指标体系，形成调查问卷并在沈阳市展开预调查工作，有效回收问卷51 份，对预调查问卷数据实施信度分析和探索性因子分析，最终确定正式问卷，包含有公共政策供给、制度性交易成本、市场监管行为以及基础设施服务4 个潜变量和12 个观测变量，选项均采用李克特（Likert）七级量表，其中“1”表示对表述极其不赞同，“7”表示对表述极其赞同。

第一，公共政策供给，在营商政务环境的语境中，特指以国家行政机关为供给主体，以企业为供给对象、以经济发展为供给目标的政治行为或准则（孙萍、陈诗怡，2019）〔18〕。本研究从及时性、透明度以及落实度三方面设计测量指标。第二，制度性交易成本，指企业因使用各类公共制度而支付的成本，是企业的外部成本（程波辉，2017）〔19〕。本研究从时间成本、程序成本以及溢出成本三方面设计测量指标。第三，市场监管行为，指政府依据一定的法律法规，通过对企业的市场进入等领域的直接监督与管理，来保障经济的稳定运行（肖志兴、宋晶，2006）〔20〕。本研究从监管理念的科学性、监管方式的规范性以及监管权责的明晰度三方面设计测量指标。第四，基础设施服务，指在基本完成基础设施的投资和建设的前提下，国家行政机关在一定时期内为企业生产经营活动提供支持的后续过程（孙萍、陈诗怡，2019）〔21〕。本研究从基础设施服务的主动性、便利性以及公平性三方面设计测量指标，如表1。

表1 变量的操作化及描述性统计

（三）数据来源

为全面把握辽宁省的发展现实，获得具有代表性的样本数据，本研究将辽宁省2 个副省级城市和12个地级市进行聚类分析，在综合参考关于城市分型依据的研究成果的基础上，结合营商政务环境的具体内容，通过相关性矩阵分析，去除P 值低于0.05 的指标，最终确定城市的GDP、总人口、财政收入以及财政支出四项指标为城市的分型依据，在完成数据的标准化后，运用K-平均值聚类方法完成聚类成员划分，结果如表2 所示。

表2 辽宁省14 个城市K- 平均值聚类方法的聚类成员

通过聚类分析，辽宁省14 个城市被划分为4 组，其中后两组的聚类成员偏多，第三组包含5 个聚类成员，第四组包含7 个聚类成员，因此，在综合考虑14 个城市的聚类情况以及聚类成员数量的基础上，最终选定沈阳、大连、鞍山、营口、抚顺、葫芦岛以及阜新7 个城市中不同行业性质和不同所有制性质的企业作为调查对象展开问卷调查，每个城市发放问卷101 份，回收有效问卷669 份，有效回收率为94.63%。

三、数据描述与问卷质量分析

（一）数据描述

本研究样本企业的统计学特征如表3 所示，样本覆盖各类特征的企业，具有一定代表性。

表3 调查样本分布特征

（二）调查数据的质量分析

第一，信度分析。克隆巴赫系数（Cronbach’s Alpha）是检验问卷信度的常用指标。根据农纳利（Nunnally）的建议，系数在 0.5-0.7 之间为可信，0.7-0.9 之间为很可信（杨玉梅等，2017）〔22〕。软件 SPSS 20.0 的分析结果显示，该量表的克隆巴赫系数为0.871，高于0.7，且12 题项中的任意项已删除的克隆巴赫系数均低于0.871，表明该量表具有可靠性。

第二，效度分析。选用稳健极大似然估计（MLR）对各分量表进行验证性因子分析，从模型的整体拟合指标、各潜变量所属题项的因子载荷系数两方面来检验模型的构念效度。结果显示，因子模型的RMSEA为0.051，拟合良好；卡方自由度比值为2.769，大于1 且小于3，表明量表能真实反映观察资料；CFI 和TLI 分别为0.965 和0.952，均大于0.9，符合拟合标准；SRMR 为0.037，小于0.08，符合拟合标准。

此外，结果显示（见表4），12 题项的因子载荷系数均大于0.6，且P 值全部为0.000，高度显著，说明潜变量均能被其对应的观测变量较好地诠释出来。总体来看，问卷效度较高，数据整体拟合度良好。

表4 各题项标准化因子载荷系数

四、营商政务环境的要素耦合模型分析

（一）模型拟合度检验

选用稳健极大似然估计（MLR）进行参数估计和模型拟合度检验，结果显示（见表5），各项拟合指标均达到标准，模型拟合相当好，营商政务环境的要素耦合模型获得了数据支持。

表5 营商政务环境要素耦合模型的拟合度指标及其评价

（二）模型路径分析

模型的路径系数可反映潜变量间的相互影响程度，如图2 所示，研究假设均得到验证，充分地揭示了营商政务环境要素间的耦合性。公共政策供给与基础设施服务呈显著正相关，H1 得到验证（β=0.553＞0，P＜0.001），这表明地方政府高质量的公共政策供给确实能够促进基础设施服务水平的显著提升。公共政策供给与市场监管行为呈显著正相关，H2 得到验证（β=0.260＞0，P＜0.001）；基础设施服务与市场监管行为呈显著正相关，H6 得到验证（β=0.545＞0，P＜0.001）。这表明当地方政府有能力将顶层设计转化为政策实践，有意识地完善基础设施服务时，规范市场监管行为的目标将能够更好地达成。同时，相较于公共政策供给而言，基础设施服务对市场监管行为的规范作用更为深刻与广泛。市场监管行为与制度性交易成本呈显著正相关，β=0.283＞0，P=0.001＜0.01，在0.01 的显著性水平上得到了支持，H3 得到验证；公共政策供给与制度性交易成本呈显著正相关，H4 得到验证（β=0.352＞0，P＜0.001）；基础设施服务与制度性交易成本呈显著正相关，H5 得到验证（β=0.298＞0，P＜0.001）。这表明当地方政府能够选择恰当的政策工具，注重完善基础设施服务和规范市场监管行为时，制度性交易成本将得到显著降低。另外，研究发现，市场监管行为、基础设施服务和公共政策供给对降低制度性交易成本的作用强度依次递增。

图2 营商政务环境耦合模型的路径系数（**、***分别表示在 0.01、0.001 的水平上显著）

五、研究结论与对策建议

（一）研究结论

研究表明，营商政务环境主要包含公共政策供给、制度性交易成本、市场监管行为以及基础设施服务四个要素，且四要素间既相互独立又相互依存。一方面，营商政务环境的四要素间具有互斥性，各要素及其观测指标的内涵外延清楚、明确，界限范围清晰、合理，遵循指标设计原则，能够从多角度反映出营商政务环境的客观现实；另一方面，营商政务环境的四要素间具有显著相关性，虽然各要素的覆盖范围和涉猎领域有所不同，但各要素之间的内在关联性较强，每个要素都在营商政务环境系统中占有不可或缺的位置，并对其他要素产生直接或间接影响。故而，本研究旨在构建营商政务环境的要素耦合模型，揭示营商政务环境的逻辑起点和生成机理，明确各要素在营商政务环境中的角色定位。具体言之：

第一，公共政策供给是营商政务环境中的内驱性要素，正向影响基础设施服务、市场监管行为和制度性交易成本三要素，尤其在降低制度性交易成本方面的作用和效果明显高于其他要素。如果将营商政务环境比做一套“多米诺骨牌”，公共政策供给即为“第一枚骨牌”，公共政策及时性的增强、透明度的提升以及落实度的强化，必然会引发后续一系列要素的连锁反应，为进一步完善基础设施服务，规范市场监管行为和降低制度性交易成本拨开重重迷雾，指明前进方向，从而实现营商政务环境的整体性优化。由此，公共政策供给作为内驱性要素，在优化营商政务环境中占据着主导地位。

第二，基础设施服务是营商政务环境中的保障性要素，不仅受到公共政策供给的正向影响，而且正向影响市场监管行为和制度性交易成本，且对规范市场监管行为的影响力度明显高于公共政策供给的影响。从企业开办至申请破产，基础设施服务贯穿企业发展始终，是企业运行和建设中不可或缺的要素，更是侧面评判公共政策供给现状的重要参考。通过对基础设施服务主动性、便利性和公平性的改善，可进一步强化行政人员的公共服务认知和能力，明确政府职能定位，深化放权意识和监管理念，为规范市场监管行为和降低制度性交易成本做好前期保障性工作，以确保营商政务环境系统后续的正常运行。由此，基础设施服务作为保障性要素，在优化营商政务环境中占据着战略地位。

第三，市场监管行为是营商政务环境中的承接性要素，在受到公共政策供给和基础设施服务影响的同时，也正向影响制度性交易成本，是连接内驱性要素、保障性要素以及直接性要素的桥梁和纽带，在营商政务环境系统中发挥着承上启下的功能。通过强化公共政策供给和完善基础设施服务，夯实对行政人员的制度约束和实践引导，进一步厘清政府与市场边界，促进监管理念的科学化、监管方式的规范化和监管权责的明晰化，以完备的事中、事后监管推动简政放权工作的加紧落实。由此，市场监管行为作为承接性要素，在优化营商政务环境中占据着关键地位。

第四，制度性交易成本是营商政务环境中的直接性要素，受到公共政策供给、基础设施服务和市场监管行为的影响，在其他三要素的合力助推下，成为营商政务环境的主要表征和评判营商政务环境好坏的直接标准。通过时间成本、程序成本和溢出成本的高低可从侧面映射出该区域营商政务环境概貌，是投资者选择资金注入地的决定性因素，换句话说，如果时间成本、程序成本以及溢出成本偏高，那么该地域的公共政策供给、基础设施服务和市场监管行为亦会相对欠佳。由此，制度性交易成本作为直接性要素，在优化营商政务环境中占据着核心地位。

（二）对策建议

营商政务环境是一个复杂的动态系统，优化营商政务环境更是一项系统工程（后向东，2019）〔23〕，在营商政务环境的要素耦合模型中看似没有企业的存在，但企业的参与者地位已然在无形之中渗透至营商政务环境的每个细节，政企双方囿于同一系统，在优化营商政务环境进程中缺一不可。从政企双方的角度进行思考，提出建议如下：

第一，将改善公共政策供给作为优化营商政务环境的突破口和先手棋。公共政策作为企业在市场机制中的风向标，对企业的转型与发展具有吸引力和推动力。政府须明确公共政策的独特性魅力，强化政策供给的及时性、透明度以及落实度，尤其注重完善基础设施服务、规范市场监管行为和降低制度性交易成本方面的制度设计，加速政策转化，推进政务信息公开，提升企业对公共政策的可获得性，充分释放政策红利，彰显政策价值，发挥公共政策供给在优化营商政务环境中的内驱性作用。此外，在公共政策供给过程中，要坚决抵制政府部门的“一言堂”行为，在强化专家论证环节的同时，更要注重企业在营商政务环境中的价值定位，着力培养市场机制中的“企业家精神”（entrepreneurship），充分发挥企业的功能和作用，鼓励企业通过多元化的政企沟通渠道表达自身的利益诉求和现实需要，使政策设计更加契合区域发展实际。

第二，将完善基础设施服务作为优化营商政务环境的保障和支点。通过完善基础设施服务的相关政策文件，可以引导行政人员树立起良好的服务意识，守住公平底线，增强基础设施服务的主动性、便利性和公平性，提升企业对基础设施服务的获得感和满足感，并通过政府组织内部的培训与实践活动，促进“服务理念”的延续，覆盖至市场监管行为和制度性交易成本的工作领域中，纾解市场监管行为不规范以及制度性交易成本偏高等问题。此外，基础设施服务内容颇多，包括水、电、交通等多个方面，政府部门需要考虑企业需求和客观现实，以需求量相对较大和发展较为薄弱的基础设施服务为侧重点，积极推进PPP 模式，缓解政府财政压力，突破传统基础设施服务瓶颈（龚强等，2019）〔24〕，充分发挥基础设施服务在优化营商政务环境中的保障性作用。

第三，将规范市场监管行为作为优化营商政务环境的关键一环。伴随着“放管服”改革的深入推进，政府与市场的边界愈见明晰，传统的事前审批已然不适应市场经济发展的现实需求，注重事中、事后监管成为市场经济的核心议题。要严格遵守政府部门的相关政策设计，注重培养和践行科学的监管理念，规范的监管方式和明晰的监管权责，深入推进“双随机、一公开”机制，明确权责清单，充分发挥市场监管行为在优化营商政务环境中的承接性作用。此外，值得注意的是，当前行政约谈在监管工具箱中脱颖而出，并逐步获得青睐（卢超，2019）〔25〕，对此，须以市场监管行为的有效性为依归，灵活运用监管工具，坚持行政约谈与行政处罚并举，构建“刚柔并济”、“软硬兼施”的市场监管格局。

第四，将降低制度性交易成本作为优化营商政务环境的出发点和落脚点。依靠企业内部力量是无法降低制度性交易成本的，撬动“利益奶酪”，推进政府部门的自我革命方为治本之策。具体来说，要在充分发挥内驱性要素、保障性要素和承接性要素对将降低制度性交易成本作用的同时，厘清市场准入负面清单，重点开展基层政府行政人员的“公仆精神”建设，强化体制内部监督，对“乱作为”、“不作为”和“慢作为”进行严肃处理，提升“吃拿卡要”等违规行为的机会成本，有效降低政企互动的时间成本、程序成本和溢出成本，消除市场主体在生产经营中的羁绊（解安、杨峰，2018）〔26〕，进一步推动政企间的良性互动，形成既亲又清的政商关系，打通优化营商环境的最后一公里。