重大疫情事件中政府危机管理能力研究——以SARS 肺炎疫情和新冠（COVID- 19）肺炎疫情对比分析

孙海荣

（西北政法大学新闻传播学院，陕西西安712000）

“时代是出卷人，我们是答卷人，人民是阅卷人”〔1〕。而今，疫情就是试卷内容，政府作为答卷人，做得如何将由人民来审阅。2019 年底以来，新冠病毒（COVID-19）在全球肆虐，为了有效遏制新冠疫情的蔓延，中国政府采取一系列政策和措施，取得重大战略成果。笔者选择2003 年SARS 肺炎疫情来对比检验政府危机管理能力，以客观审阅政府向人民递交的答卷。

一、现状：SARS 肺炎疫情和新冠肺炎疫情危机管理措施对比

疫情作为人类社会的破坏者，每次出现都会让大家如临大敌，如果防控不力，不仅导致更多人群感染造成疫情扩散，而且还可能引发经济、社会乃至国家等危机问题（见表1）。危机既有自然产生的危机，例如地震、疫情等，也有人为产生的危机，例如暴乱、战争等。无论自然产生还是人为产生的危机，两者之间都可以相互转化〔2〕。但组织在此情况下，通常会面临挑战或威胁、信息缺失和不足、事态发展不确定、急需做出决策以应对当前危机等情况〔3〕。俗话说“危中有机，机中有危”。如果处理得当，不仅疫情得到解决，社会也将更加凝聚，但如果处理不当，将会危害社会公共资源，甚至引发连锁反应，造成社会恐慌，影响国家安定〔4〕。为此，党的十八大报告和“十三五”规划中都明确提出“完善公共卫生安全，强化重大传染疾病的防控机制”。学者也认为应建立以政府主导的多元危机管理机制共同应对危机〔5〕。

表1 公共卫生事件的危机特点

（一）政府应对两种重大疫情危机管理措施介绍

从发展周期来看，疫情形成也是有一定的发展周期。结合之前的疫情发展情况，可以将疫情分为疫情潜伏、疫情形成、疫情扩散、疫情暴发、疫情衰退等不同阶段，不同阶段的疫情需求特点也不尽相同。

1.SARS 肺炎疫情政府危机管理措施介绍

SARS①SARS（Severe acute respiratory syndrome coronavirus），外文简称 SARS-CoV，2003 年世界卫生组织宣布，正式确认冠状病毒的一个变种是引起非典型肺炎的病原体，以前从未在人类身上发现，科学家将其命名为“SARS病毒”。疫情历时10 个月，严重挑战我国的公共卫生安全，对我国经济发展和社会稳定带来了巨大影响，也使得中国成为21 世纪第一次全球公共卫生危机的主角〔6〕。截至2003 年8 月16 日10 时，我国SARS 肺炎疫情涉及范围包括我国内地24 个省区市（共波及266 个县和市〈区〉），以及我国香港、台湾、澳门等地区。SARS 肺炎疫情中国感染人群占全球感染人数80%以上（见图1）。

图1 2003 年中国SARS 肺炎疫情感染时间和病例数

SARS 肺炎疫情期间，政府危机管理介入前主要集中在“从疫情潜伏阶段到疫情形成阶段”，耗时4 个多月。疫情不仅蔓延至广东全省及周边（香港和台湾等区域），而且已扩散到北京及周边（内蒙古和山西等区域）②根据国家卫健委公布的感染时间及确诊病例数来确定传染路径。；政府危机管理介入后主要集中在“从疫情暴发阶段到疫情衰退阶段”，疫情防控的主体从最早的广东地方政府转变为国务院的中央政府，疫情防控的态度也从最初的被动防控转变为后期的主动防控（见表 2）。

2002 年11 月-2003 年4 月（政府危机管理介入前——被动状态）。在这个阶段，政府尚未采取危机管理，处于被动状态。在此阶段，政府一直依赖医疗内部的运行机制，属于被动的医学防护，防护范围也局限于医院，尚未意识到疫情的严重性和复杂性，既没有从传染病层面考虑“控制传染源、切断传播途径和保护易感染人员”应急措施，也没有及时启动政府危机管理、配套出台应急措施控制疫情，导致疫情扩散。

2003 年4 月-2003 年8 月（政府危机管理介入后——主动状态）。在这个阶段，政府开始采取危机管理，属于主动状态。此阶段政府已经意识到疫情扩散的严重性，从被动防护转变为主动防控。

2.新冠肺炎疫情政府危机管理措施介绍

新冠肺炎疫情发生以来，疫情从最初的潜伏阶段发展到暴发阶段，政府已启动危机管理措施防范疫情的扩散和蔓延。截至2020 年3 月03 日24 时，根据疫情新增确诊病例和新增出院病例数据显示，我国疫情防控已基本生效，并向好的方向发展。

表2 SARS 肺炎疫情政府危机管理措施

图2 2020 年新冠肺炎新增确诊和疑似疫情

此次疫情从“控制传染源、切断传播途径、保护易感染人群”的防控措施来看：2019 年12 月8 日—2020 年1 月20 日（政府危机管理介入前—被动状态）。在这个阶段，政府尚未实施危机管理。20 日之前，属于疫情的被动防控状态，从发现首例到扩散，医院和地方更多采取的是常规的医疗救治和防控措施，未及时“发现-控制-切断-保护”疫情，导致疫情蔓延；2020 年1 月20 日—至今（政府危机管理介入后——主动状态）。在这个阶段，政府开始危机管理，采取集中隔离措施，属于主动状态。20 日之后，中央和武汉分别成立疫情防控指挥小组处置疫情工作，标志政府危机管理工作正式介入（见表3）。

表3 新冠肺炎疫情政府危机管理措施介绍① 相关信息来源于各类媒体的公开报道。

（二）两次重大疫情政府危机管理措施对比

21 世纪以来，中国经历了两次大规模的突发性传染病重大疫情，政府危机管理能力从SARS 肺炎疫情到新冠肺炎疫情是否得到了有效提升，SARS 肺炎疫情的防控问题是否依然存在，这些都值得我们对比分析。

2003 年SARS 肺炎疫情和2020 新冠肺炎疫情作为突发性疾病，都给社会公共卫生安全带来了巨大的挑战。而今，新冠肺炎疫情无论从疫情的扩散速度和感染人数，还是累计确诊总数和死亡病例，都远远超过2003 年的SARS 肺炎疫情。只是在疫情死亡率和疫情传染的重灾区两项指标方面，SARS 肺炎疫情比新冠肺炎疫情严重（见表4）。

表4 SARS 肺炎疫情和新冠肺炎疫情的严重情况对比

通过分析两次疫情的危机管理措施，发现两者既有相同之处，也有不同之处。尤其是新冠肺炎疫情危机管理措施，既有与SARS 肺炎疫情危机管理同样的错误，也有新的问题出现。

表5 两次重大疫情政府危机管理措施对比

相似之处：（1）疫情发生时，地方政府及卫生机构都未在第一时间预警，都是到了疫情暴发后中央采取措施；（2）地方政府都没有及时关注，更多抱有侥幸心理，也惧怕影响经济；（3）疫情发生后，部分政府官员依然存在应付思想，未曾深入一线了解和掌握情况，造成疫情统计遗漏、救援不及时等问题；（4）疫情病毒都是首次接触，没有针对性药物和治疗方法。

不同之处：（1）比SARS 疫情介入时间早。政府危机管理措施介入时间较短，从发生到介入是一个月。（2）比SARS 疫情社会监督更为完善和及时。建立网络监督平台，充分发挥传统媒体与新媒体的互补融合优势，并针对网络舆论热点及时回应，采取有效措施避免舆论发酵升级。（3）充分运用大数据和人工智能。预测和分析疫情发展状态，摸排人员流动轨迹，便于各地隔离更加精准，更好把握发展局势，提高疫情防控的效率和效果。（4）危机管理法律体系更加完整。此次疫情涉及《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国国境卫生检疫法》《中华人民共和国刑法》等法律法规，让每个人都知道如果因自己原因造成他人感染，将可能承担相关法律责任，以更好约束个人行为。（5）充分发挥专家作用，注重科学防疫。医疗用药方面，积极选择中药药物，效果明显；及时向全球公开新冠病毒基因序列，积极与国际组织和国家进行合作，以更好控制疫情、研究疫苗和治疗方法；建立以钟南山院士为核心的专家团队，通过专家讲解普及疫情防控知识，避免民众恐慌。（6）建立科学的疫情防控管理措施。采取分步推进的管理方式，先从“疫情防控”开始，随着疫情相持阶段逐步向好时，疫情管理就转为“疫情防控和恢复生产”相结合方式。利用大数据智能方式，将疫情分为“低风险地区、中风险地区和高风险地区”三类区域，各地根据疫情变化不断自行调整。不同于非典时期“一刀切”的僵硬方式，确保疫情防控的同时，不影响社会经济、工业生产、个人利益，更好的安定人民的生活和经济的稳定。

二、总结：重大公共疫情政府危机管理能力总结

通过对比SARS 肺炎疫情和新冠肺炎疫情两次重大公共卫生事件，虽然新冠肺炎疫情中政府危机管理能力得到了明显提升，但能否更好地应对未来新的突发疫情，值得我们深思和总结。为此，以新冠肺炎疫情发生时的相关新闻报道与舆论反映为样本，从中分析管理能力存在的不足，以更好地反思和总结。

（一）疫情发生后的舆论反映

为了更好地体现此次新冠肺炎疫情危机管理的效果，可通过舆论数据的演变情况来反映〔7〕。通过截取全国范围内，在2020 年1 月1 日至4 月1 日（为期90 天）的百度指数①该数据显示：互联网用户对键词搜索关注程度及持续变化情况。算法说明：以网民在百度的搜索量为数据基础，以关键词为统计对象，科学分析并计算出各个关键词在百度网页搜索中搜索频次的加权。根据数据来源的不同，搜索指数分为PC搜索指数和移动搜索指数。，这些指数是基于网络用户对相关关键词的搜索和关注行为，网民的关注程度及持续变化情况形成动态的关键词指数，通过分析这些指数来反映网民关心的社会焦点问题和热点问题〔8〕。把疫情区域和疫情类型作为选择依据，通过这些关键词的时间序列对比来统计该阶段民众对疫情关注的百度指数。

图4 新冠疫情发生后舆论反映的百度指数

分析发现，4 个关键词中最高关注指数为613238，其次关注指数为95888，说明民众对“武汉”的关注程度较高。同时，在整个90 天的舆情周期中，各类关键词关注的高峰阶段主要集中在“1 月20 至2 月20 日”。其中，2020 年1 月23 日和2020 年1 月25 日，是舆论最高的两次，百度指数分别达到613238和568762，2020 年1 月23 日主要集中在“华南海鲜市场卖野味的商户”②张家振,陈婷.华南海鲜市场西区有十几家卖野味商户〔EB/OL〕.http://finance.sina.com.cn/china/gncj/2020-01-23/doc-iihnzahk5913240.shtml.“重症患者床位”③张从志.武汉重症患者：一床难求〔EB/OL〕.http://news.sina.com.cn/c/2020-01-23/doc-iihnzahk 6002239.shtml.“疫情谣言辟谣”①牛其昌. 关于“武汉肺炎”，这些谣言已被官方辟谣〔EB/OL〕.http://news.hexun.com/2020-01-23/200085949.html.等话题；2020 年1 月25 日“研发新冠疫苗”②金焱.“武汉肺炎”境外病例增加，多方加速研发疫苗〔EB/OL〕.https://tech.sina.com.cn/roll/2020-01-25/doc-iihnzahk6253308.shtml.“驰援武汉紧缺物资”③卜寄傲.雪松信托紧急驰援武汉肺炎疫情 捐赠1000 万元及首批紧缺医用物资〔EB/OL〕.http://www.banyuetan.org/ywdt/detail/20200125/1000200033137541579955014466771269_1.html.“首株病毒毒种成功分离”④量子位.武汉肺炎利好消息！首株病毒毒种成功分离,德教授正携最强抑制剂来华驰援〔EB/OL〕.http://finance.sina.com.cn/wm/2020-01-25/doc-iihnzhha4537401.shtml?from=wap.等话题。这两个时间段之所以备受关注，一是因为中央启动危机管理应对疫情，武汉采取“封城措施”；二是作为疫情中心的武汉如何应对疫情，中央举全国之力来支援武汉抗疫；三是民众自然会议论武汉之前如何防疫，为什么造成疫情暴发。所以，舆情关注及讨论的领域主要集中在疫情防控的三个场域，一是疫情医疗防控救治的“一线场域”，涉及“控制病源”“治疗病毒”；二是疫情医疗物资资源的“支援场域”，涉及“物资保障”；三是疫情民众的“舆论场域”，涉及“疫情谣言”。基于以上的舆论反映场域与疫情发展进程基本一致，可通过相关阶段新闻报道来反映政府的应急表现。

（二）疫情发生后政府危机管理的问题展现

疫情发生后，政府第一时间的反应以及之后采取的相关措施直接影响疫情的走向，而新闻报道以及舆论反映则展现出政府在疫情中防疫思路及行为，以此来评价政府危机管理能力。尽管民众舆论中存在部分谣言，但武汉政府依然无法推卸疫情防疫方面存在不力的问题。所以，钟南海专家采访时表示“武汉政府及卫生部门应为疫情负一些责任”〔9〕。

1.“一线场域”——疫情发生时武汉各部门的问题展现

疫情发生时，武汉政府及相关部门存在信息透明度不及时的情况，以及早期发现和报告被延迟的问题。首先，2019 年12 月8 日疫情首次发生时，武汉相关医生及医院及时向上级进行了汇报，并未引起相关部门第一时间的重视，但直到12 月31 日武汉卫健委才首次公告，造成早期发现和早期报告的延迟；其次，对新冠肺炎危险程度认识不足。一方面要求医护人员在缺乏必要防护的情况下正常工作，另一方面对外发布未发现明显人传人现象，并对李文亮等8 名散布消息的人员依法查处，导致医护、政府及民众放松警惕，为疫情的扩散埋下了伏笔；再次，国家卫健委连续派出三批专家组，前两批专家因武汉卫健委采取属地管理原则⑤2 月10 日，湖北省委常委会决定：免去张晋的湖北省卫生健康委员会党组书记职务；免去刘英姿的湖北省卫生健康委员会主任职务；上述两职务，由新到任的湖北省委常委王贺胜兼任。，使得未获得相关有效信息，导致无法准确判断疫情。在此期间武汉卫健委对外发布未有人传人现象，无医务人员感染，仅对华南海鲜市场采取休市而非人员检测；最后，在此期间，武汉市和湖北省相继召开了两会，并举办了“万人宴”和“20 万的惠民卷”，进一步加剧了疫情的扩散。所以，《环球时报》总编辑胡锡进在自己微博上也表示：“疫情扩散，武汉市政府负有不可推卸的责任”。

2.“支援场域”——疫情暴发后医疗物资保障的问题展现

疫情暴发后，由于湖北武汉缺乏必要的医疗物资战略储备，武汉各大医院都出现了医疗物资紧张状况。在此情况下，中国通过三种方式来缓解武汉当前的紧张状态。（1）通过国家调拨来支援武汉；（2）社会各界捐赠来支援武汉。在政府通过各种部署支援武汉医务人员及医疗物资的背景下，武汉医院也向社会各界发出了各类医疗物资的征集，全国各地政府、企业、民众，乃至全球各国、海外华人华侨等发起了支援武汉的行动，以援助武汉紧缺的医疗物资；（3）复工复产来支援武汉。1 月30 日国务院办公厅发布组织做好疫情防控重点物资生产企业复工复产和调度安排工作的紧急通知。2 月5 日国务院联防联控机制发布物资保障相关措施；

表6 疫情发生初期武汉政府及卫生部门的相关新闻报道

为了确保这三种方式顺利将医疗物资及时分发给一线医院机构，武汉市新冠肺炎防控指挥部要求由武汉市慈善总会、武汉市红十字会负责相关物资捐赠接收和使用。1 月30 日一则“防控捐赠物资使用情况说明”掀起了轩然大波，主力定点收治的协和医院接受的口罩（0.3 万）仅是非定点医院（3.2 万）的10%，网民质疑物资分发存在问题。之后武汉红十字又出现了一系列不当的行为、措施和措辞，甚至在阻碍央视记者采访和拍摄的过程中，又出现政务车领取口罩的事情。对于从事几十年慈善事业的官方机构出现一系列问题实难服众，使得舆论进一步发酵。1 月31 日，湖北召开新闻发布会：“指出红十字会存在周转不够快、调拨不够及时等问题”，不仅给疫情带来巨大舆情干扰，也严重影响了一线医疗物资的及时接受与分发。

3.“舆论场域”——疫情暴发后疫情谣言的滋生环境

由于疫情需要，从中央到地方立即启动了一级防控措施，暂停各类公共交通运营，民众面对突发疫情和防控措施必然产生诸多关注和疑问。作为人人都是自媒体的时代，当主流媒体及当地媒体未能及时发布民众关心的新闻信息，必然导致各种网络谣言通过微信、短视频、评论区等自媒体进行传播，误导不明真相的民众，获取利益制造社会恐慌。

疫情期间，谣言主要集中在“疫情知识”和“政府措施”。疫情知识包括病毒、口罩、有效药物、传播途径等方面；政府措施包括封城、武汉、红十字会、隔离。有些谣言是从中获取利益，但有些谣言则是趁机制造恐慌，以达到不可告人的目的。例如“长沙封城”就是在武汉封城的基础上捏造长沙封城谣言，制造社会恐慌。为了尽快避免舆情发生变异，尽管各类政府政务媒体将各类谣言分别进行澄清，通过一系列的权威信息说明当前情况及相关措施以阻止谣言传播，但也反映出在疫情发生阶段，政府及媒体未能及时发布信息，给网络谣言提供了可乘之隙。充分说明危机管理不仅是疫情现场防控医治，舆论场域也是另一个疫情现场，需要及时公布及时应对，避免造成社会恐慌。

（三）疫情发生后政府危机管理问题的原因分析

2020 年2 月13 日，为了更好地防疫，避免错误继续发生，中央从大局出发，对湖北省委主要负责同志职务进行了调整，更换了湖北省委书记和武汉市委书记。虽然我国疫情逐步得到了控制，但是“武汉政府及卫生部门”错失关键期以及医疗资源不足和调配暴露的问题依然值得我们去反思，正如人民网评论：“疫情面前要算大账”〔10〕。

1.“一线场域”错失防疫关键期的原因分析

武汉政府及相关卫生部门之所以错失疫情关键期，说明在思想上并未认识到疫情的严重性，凭着侥幸心理而未及时采取相关措施导致疫情暴发。当首例疫情发生后，医务人员由于不明原因并未第一时间上报传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统；卫生部门也未及时采取措施来控制病源、切断传播途径；政府依然召开两会，开展经济发展的相应活动。这一系列行动说明地方政府将经济作为首要目标，其他事情都应服务于首要目标，反映出政府在重大疫情管理体制方面存在问题，无法平衡局部与全局的利益冲突，说明卫生公共疫情不适合下放地方，不适合“放管服”改革，应集中管理。

2.“支援场域”医疗资源保障问题的原因分析

医疗资源紧缺与物资调配不足是此次疫情最突出的问题。医疗资源紧缺说明我国及地方尚未建立公共卫生医疗资源的保障体系。疫情期间，从医疗物资到医疗设备、医务人员也都存在紧缺，参与新冠疫情救治的专家很多都不是病毒学领域，例如钟南山院士是呼吸病专家，疾控中心作为疫情一线的主力也由于人员缺乏成为疫情防控的配角，这说明我国传染病防控各个环节都存在不足，说明并未较好吸取SARS肺炎疫情的经验。新加坡面对新冠疫情能“佛系”防疫，主要就是吸取了SARS 疫情中经验，建立了配套的发热门诊和防控体系。为此，应建立中央统筹的公共卫生疫情防控体系，从疫情物资、疾控人员、医护人员、检测设备、发热门诊及医院、病毒学专家团队、传染病研发等方面系统构建。

物资调配不足说明我国政府物流调配能力不足，未顺应市场进行“放管服”改革。作为此次疫情物资调配的“武汉红十字会”等部门，虽然以“标准不统一”“人员不足”等理由来解释物资分发不及时的现象，但与“韩红慈善协会”等民间机构的快速分发形成鲜明对比。作为常年从事慈善捐赠和分发的红十字会，本应该比其他机构更有经验，效率更好，但事与愿违，并未体现出设置的初衷，反而成为障碍因素，充分说明红十字会存在的各种问题①孙欣祺.武汉回应红十字会物资供应问题〔EB/OL〕. http://www.whb.cn/zhuzhan/ztqfkxxgzbdfyyq/20200131/319364.html.。应顺应市场将物资调配授权民间机构，实行政府监管、企业运营的“放管服”改革，应分权管理。

3.“舆论场域”疫情谣言的滋生原因

不论是举全国之力防疫来控制病毒，还是全国进入隔离状态的强制措施，都会给国家和民众带来巨大的影响，民众必然会议论和猜想疫情发生的原因，谣言也由此会产生。

表7 武汉红十字捐赠物资分发问题引起的舆论话题及影响力

首先，在及时性方面存在不足。及时的新闻可以将疫情谣言扼杀在摇篮中〔11〕。疫情发生的最初，由于卫生部门的不足做法，导致小道消息传播，例如“李文亮事件”，也为谣言提供了滋生的温床；其次，在全面性方面存在不足。全面的新闻可以满足受众不同的需求〔12〕。在武汉封城、各地居家隔离的情况下，很多民众希望获得更多信息来满足关心与好奇，而身处一线的新闻机构，尤其是官媒，在信息筛选与播放方面与民众存在不同的需求标准，虽然播放很多信息，但依然存在尚未满足的方面。自媒体拥有更容易被民众接受的内容与表述，使得很多民众更具倾向性，也为谣言提供了各种制造机会；最后，在可信性方面存在不足。可信的新闻更多是基于受众对新闻的信任程度，信任程度高低直接影响谣言的传播力。可信性的新闻是检验民众对媒体、政府、疫情一线的信任度，信任既有疫情期间的影响，也有历史原因的影响，而疫情和谣言也是检验社会健康的“晴雨表”。

三、展望：重大公共疫情政府危机管理能力完善建议

习近平总书记指出，人类只有一个地球，各国共处一个世界，要倡导“人类命运共同体”意识。虽然目前尚不可能预测新冠肺炎疫情走向，但中国为从源头控制疫情所采取的强有力防控措施令人鼓舞，并为世界防控疫情赢得了时间。党的十八大提出“加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”〔13〕。李克强总理在2014 年的《政府工作报告》中也提出，面对各种突发事件，既要有效处置，又要探索建立新的机制，以提高社会治理水平〔14〕。为此，应从中总结经验，从顶层设计，提炼防控知识，树立常态化的管理思想及措施，以更好地应对未来不可预期的疫情危险〔15〕。

（一）转变突发疫情防控思想，树立常态化管理思想

新冠肺炎病毒（COVID-19）是首次发现的病毒，新冠肺炎疫情作为突发性传染病疫情也是首次。但21 世纪以来，这种首次发现、偶然突发的疫情至少10 次。世界卫生组织（WHO）确定的突发疫情：2003 年中国突发的SARS 非典型肺炎疫情、2006 中国突发的禽流感（AIV）疫情、2009 年美国突发的甲型H1N1疫情、2012 年沙特突发的中东呼吸综合征（MERS）疫情、2014 年西非突发的埃博拉（Ebola）疫情、2015 年在巴西突发的寨卡（Zika）疫情、2018 年刚果(金)又爆发的埃博拉（Ebola）疫情、2019 年中国突发的新冠肺炎（COVID-19）疫情。这种偶然每隔2 年左右突发一次，多次的突发已成为常态化，应将偶然突发的疫情防控思维转化为常态化的管理思想。

（二）建立常态化的突发疫情防控管理规则

新冠肺炎疫情以及之前的SARS 肺炎疫情的经历和经验都是中国人民用生命换来的，这是各种模拟推演无法实现的宝贵财富。例如，从SARS 肺炎疫情中总结出应急防控的规范性要求，当年5 月，国务院就颁布了我国首部《突发公共卫生事件应急条例》，以便于应对未来疫情防控发挥指导作用。所以，疫情结束后，应总结疫情防控经验及教训，从中找出规律化的知识，以转化为系统的防控规则，以更好地应对未来的突发疫情。

在疫情发生后，中央及地方部门就发布了60 多个相关文件，涉及众多领域的防控管理措施，这些管理措施为我们认识疫情、应对突发公共卫生事件提供了丰富、具体的管理资料。所以，应认真梳理和总结此次疫情防控管理制度，使其转化为系统可操作的防控管理规则，以更好地指导未来疫情防控。

（三）建立常态化的突发疫情垂直管理体系

面对危害公共安全的重大疫情，预警和应急是危机管理的两个阶段。新冠肺炎疫情再次证明疫情应急措施采取垂直管理是有效的。以往由于地方疾控中心由地方政府管理，当疫情发生时，就需要面临两头管理，既要请示地方政府，又要上报国家，但由于隶属地方，不可避免地就会首先根据地方政府要求进行，反而会影响疾控中心的专业发挥。为此，尽快完善预警阶段的相关保障措施，重新调整行政体系〔16〕。重新划分疫情防控的核心和外围的协同体系，实现中央垂直管理部门，实现从中央到地方、行政和技术均能贯穿到底的管理方式，以便于及时切断疫情传播的渠道，控制传染源，更好地保护易感染人群。

（四）建立常态化的突发疫情垂直网络平台及配套制度

面对突发疫情，理想的措施是：及时控制病源，切断传播途径，保护易感人群。但现实情况却是“没有发现”“没有控制”“没有切断”的错误做法，贻误了最佳防控机会。为此，应充分利用大数据信息〔17〕，建立集权式的突发疫情网络集中平台，涉及“突发疫情监控平台”，以便于疫情信息及时报告；“突发疫情发布平台”，及时信息发布，避免虚假信息散播，造成社会恐慌；“战略物资调配平台”，建立战略物资调配平台，发挥各自职能与优势。

（五）建立常态化的突发疫情战略物资储备体系

此次疫情尽管通过全球采购、全国调配以及组织生产或转产暂时满足了一线医疗物资紧缺的需求，但充分暴露了我国公共卫生医疗物资储备不足的短板。而今，各类突发性公共卫生安全事件已成“常态化”状态，严重威胁到民众的安全生活和生产。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议中强调：“应健全统一的应急物资保障体系，按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的原则”〔18〕，从顶层设计，围绕疫情防治、物资储备、人员保障为一体的战略物资储备体系，确定战略物资种类、规模、标准、安保，以及储备方式和区域，并以此优化协同相关部门，采用垂直管理体系，形成战略统一的物资采储体系，实现统一储备、统一调拨、统一管理的物资保障网络，提升储备采储效能，确保疫情发生时物资保障有序，提升突发疫情战略物资管理能力。