我国自然资源资产收益分配的突出问题及改革路径

周 波 于金多

（东北财经大学财政税务学院，辽宁大连116025）

收益分配是自然资源资产产权的核心，与国家和资源开采企业分配关系以及中央和地方政府财政利益关系紧密相关。从既有文献研究看，在政府与企业维度，自然资源资产租税费关系方面进行了相对密集的研究，也在我国自然资源资产产权制度改革中得到关注。事实上，因为牵涉政府与企业、中央和地方政府、自然资源行业主管部门和财税部门等众多利益主体，我国自然资源资产收益分配机制仍存在完善的空间。应从政府与企业之间、政府职能部门之间以及中央和地方政府之间三个维度进行考察，厘清如上逻辑关系，并采取针对性的改革措施。值得提出的是，我国矿产资源资产价值较大、制度相对完善，因此，文章的较大篇幅是从矿产资源视角进行分析。但是，矿产资源并不足以概括和替代全部自然资源领域的产权收益制度。事实上，本文的研究更侧重于分析矿产资源制度的改革路径，并应用于其他自然资源的资产收益分配制度构建。

一、政府与企业——谁是自然资源收益主体？

（一）资源租税费关系有待明晰

改革开放前，我国自然资源国家所有制度完全以计划经济方式体现。国有企业无偿取得的自然资源开采权和财产权益体现为企业上缴的利润。为维护国家权益、调节资源收益和筹集财政收入，改革开放以来，我国开始探索自然资源有偿使用制度。相对而言，土地、渔业养殖用地、建设用地和矿产资源具有较强竞争性与排他性，进入国家法律制度决策视野的时点较早。如表1 的制度建设演进情况所示，我国自然资源有偿使用制度在矿产资源领域发展最为典型。从现行制度视角审视，我国自然资源资产收益分配租税费关系仍欠清晰。

1.自然资源所有权角色和具体实现形式尚需明确

施文泼等〔1〕（2011）认为，当国有自然资源的所有权与使用权相分离时，凭借自然资源所有者权力，国家可以在权利转让环节向自然资源经营和使用者就其开采或使用的稀缺性国有资源，收取自然资源所有者收益。虽然我国关于土地承包经营权与建设用地使用权、矿产资源探矿权与采矿权，水体的取水权、养殖权、捕捞权与污染物排放权，环境容量的污染物排放权，以及针对生物资源的林木采伐权与野生动物狩猎权，都进行了明确的规定，但所有权身份的经济利益并没有得到应有的保护。本文主要以矿产资源为例进行论证。

首先，探（采）矿权价款和使用费都属于非资源的国家所有者权益补偿。探（采）矿权价款发生在矿业权出让环节，但只限于“申请国家出资勘查，并已经探明矿产地”情形，对于非国家出资勘查探明的矿产资源矿业权则无明确规定。只要矿业企业依照法定程序申请，就可以通过行政手段无偿获得国家出资勘查探明的矿业权。《关于深化探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的通知》（财建[2006]694 号）出台后，除按规定以事前申请方式或以协议方式出让新设探矿权和采矿权外，一律采取招标、拍卖、挂牌等竞争方式进行市场化配置。这是向国家支付的地质勘查投资回报。探（采）矿权使用费发生在矿业权占有环节，主要依据占地单位面积按年定额征收，其实质是土地占用价值。事实上，企业取得资源勘察和开采权后即有权开采国有资源，国家同时转让勘察投资收益及资源内包含的所有者权益。根据《矿产资源权益金制度改革方案》（国发〔2017〕29 号）之规定，探矿权和采矿权价款被调整为矿业权出让收益，扩展到所有由国家出让的矿业权。相应地，取消国有地勘单位探矿权和采矿权价款转增国家资本金政策，已转增国家资本金的探矿权和采矿权价款可不再补缴。此外，探矿权采矿权使用费整合为矿业权占用费。现存问题在于：财政部和自然资源部应加快制定征收办法，且应避免原有探（采）矿权价款以及使用费制度的简单平移。

表1 我国矿产资源收费制度变迁

其次，我国针对矿产开采环节征收矿产资源补偿费。文正益〔2〕（2011）、范振林等〔3〕（2012）和蒲方合〔4〕（2015）等认定其是实现资源所有权收益的资源租的观点是值得商榷的。一方面，从实际使用情况看，按照《矿产资源补偿费征收管理规定》（国务院令第150 号）和《矿产资源补偿费使用管理办法》（财建[2001]809 号），矿产资源补偿费主要用于矿产资源勘查、矿产资源保护及矿产资源补偿费征收部门经费补助三种用途。理论上，资源租形成的国家财政收入，用于三种用途并无不妥，但冠以“费”名且专用于上述用途而无法准确区分三者界限，则会被误解为：资源补偿费是为满足相关政府部门机构运转经费和地方收入补偿之需而设立，资源租收入被固化为部门利益。这与凭借国有资源所有权对矿产资源开发者收取国有非再生资源的财产权益补偿存在本质差异。另一方面，矿产补偿费率由矿产品销售收入、补偿费率和开采回采率系数三者共同决定。其中，开采回采率系数具有环境保护和资源节约功效。正是因为矿产资源补偿费在某种程度上融合了资源税属性，故将其并入资源税的改革措施是合理的。

2.资源税不断加强，但政策目标实现效果仍然有限

依据外部性内部化和可持续发展理论，自然资源让渡给生产经营者后，在资源开采开发环节，国家依据公权力，针对采掘、冶炼加工和运输过程征收资源税。此外，遵循成本补偿和非营利原则，政府可以在管理环节征收行政事业性收费和罚没收入形式的资源费，一方面补偿政府提供的部分准公共产品和服务成本，避免过度消费，另一方面增加违反法律、法规成本。周志波等〔5〕（2015）和周波等〔6〕（2019）等指出，虽然历经《资源税条例》（1993 年草案）、《中华人民共和国资源税暂行条例》（2011 年修订）和《中华人民共和国资源税法》（2019 年8 月）的制度规范化和现代化进程，但是我国资源税在发挥创造公平竞争环境、激励企业保护性开采自然资源和生态环境保护的政策目标方面仍未得到有效实现，其原因主要包括以下几方面：

（1）资源税征收范围不断扩展，但仍然有限。对比2011 年11 月1 日施行的《中华人民共和国资源税暂行条例》和2020 年9 月即将施行的《资源税法》，后者虽然合并缩减了税目类别，却细化列举了二级和三级税目，因此，新资源税法对应的资源税征收范围呈扩大趋势。尽管如此，我国资源税征收范围仍主要局限于矿产资源范畴。1993 年出台的《资源税暂行条例》提出了“普遍征收”原则，但有效恪守和落实仍不到位。例如：对共伴生矿普遍不征资源税；除水资源税在北京、天津等九省份试点外，针对非矿产资源的土地、森林、草原和海域海岛等自然资源都没有征收资源税，资源税征税范围过窄。这种制度安排，不仅放弃了部分国有自然资源产品税收权利的收入效应，还引致不征税自然资源产品对征税自然资源的替代效应，扭曲了非税和负税自然资源的相对价格比。两种效应都影响了企业决策，带来非征税自然资源掠夺式开采、过度使用和严重浪费等负面效应。

（2）资源税税率和计征方式不断改革，但资源税税负水平仍然较低。1984 年创设资源税时，我国曾采取了超率累进征收方式，但由于计算复杂、税收成本较高，于1986 年改革为对应税产品从量定额征收。为反映资源产品价格变化，使政府能够从资源市场繁荣中分享收益，从价计征进入资源税制度改革视野，并依次针对不同矿产资源展开：原油和天然气从价计征改革从新疆维吾尔自治区开始试点，并扩围至12 个省区；2011 年推向全国；2015 年推广到煤炭以及稀土、钨、钼；2016 年扩展到《资源税税目税率幅度表》列举的21 种资源品目和未列举名称的其他金属矿。

（3）2016 年以来加快资源清费立税改革。其一，原油、天然气和煤炭等矿产资源补偿费费率降为零，相应资源税适用税率由5%提高至6%。其二，调整中外合作油气田及海上自营油气田资源税征收管理方式。以2011 年11 月1 日前后是否签订合同为依据，在已约定的合同有效期内，继续缴纳矿区使用费的不需要缴纳资源税。其三，着力解决税费重叠、功能交叉问题。一方面，矿产资源补偿费和价格调节基金等各种资源收费并入资源税；另一方面，清理各种行政事业性收费和政府性基金，停止征收煤炭、原油、天然气价格调节基金。取消山西省煤炭可持续发展基金、青海省原生矿产品生态补偿费和新疆维吾尔自治区煤炭资源地方经济发展费，取缔省级以下地方政府违规设立的涉煤收费基金。应注意到，以上改革措施依次对应国家财产收益权、政治公权力和管理权力。然而，自然资源租、税、费都存在理论依据和现实基础，应是并行而非简单替代关系。取消不合理收费和以实现资源税环境保护政策功能为目的的改革，都不能否定或替代国有资源收益权，维护国家自然资源资产所有权身份的财产权益仍需得到重点关注。

（二）基于自然资源租、税、费联动机制的自然资源利益分配格局

完善自然资源资产收益管理制度，应针对自然资源资产出让、占有、开发开采和环境治理恢复环节，使自然资源所有者得到合理租金，使企业得到合理报酬。

1.在自然资源使用权配置环节，全面实行开发开采权有偿使用制度

（1）调整自然资源开发开采权和使用权配置审批权限，强化出让监管服务。其一，依照《行政许可法》和《矿产资源法》等各类自然资源法律法规规定，清理各类自然资源开发开采权审批，并就各类自然资源设置开发开采权，完善开发开采权申请、延续、变更和注销等管理制度，严格审批条件，规范审批程序。其二，制订自然资源开发开采资质标准管理办法。履行审查自然资源开发利用方案职责时，自然资源部应依据法律和权限，主要考虑自然资源规划、产业政策和技术规范，以及开发开采能否合理利用自然资源、是否符合安全生产条件、是否提交环境影响评价报告和地质灾害危险性评估报告等因素。

（2）针对自然资源开发开采和使用权配置中的共存无偿和有偿“双轨”出让状况，应强化竞争性出让方式。尤其是新进入市场的自然资源开发开采和使用权，应与自然资源储量和价值等因素紧密联系，并通过招标、拍卖和挂牌等手段出让。财政部和自然资源部共同制定矿产资源权益金征收使用管理办法时，应将所有的国家出让矿业权考虑在内，以拍卖、挂牌方式或招标、协议方式出让，确定矿业权出让收益，使之根据矿产品价格变动和经济发展进行动态调整，而非简单地表现为土地占用价值。在此基础上，总结探矿权、采矿权竞争性出让程序和审批方式改革的成功经验，并推广至水、国有森林和草原等其他类型自然资源。

（3）分类分级管理自然资源。针对煤炭等常态自然资源，设立国家规划矿区，根据流域生态环境特征和经济社会发展需求，确定水、国有森林和草原等资源开发利用管控目标。对钨、锡、锑和稀土等保护性开采的特定和稀缺矿种，从开采、选冶、加工、销售和出口等环节进行严格管理。

2.在自然资源开发和开采环节组织实施资源税改革

（1）渐进扩大资源税征收范围。自然资源范围广、形态多，且稀缺性各异，不仅包括可再生的水和地热、可更新的生物和森林，还包括不可再生的能源和矿产资源。与主张资源税涵盖一切可能的自然和社会资源的全面扩围论不同，贾康等〔7〕（2000）主张综合考量经济社会发展水平因素，分阶段逐步扩大资源税范围的相对扩围论。这一观点认为，征收范围应限于自然资源领域，且应着重关注非再生、非替代性稀缺性资源。显然，从未来的发展趋势和兼具现实可操作性视角看，两种观点其实是相互融合的。为便于资源税税率设计和管理，应分别针对矿产、水、土地、森林、草原、海洋和海域海岛等自然资源，充分考虑储量、开发利用成熟度、资源保护需求及税收征管手段完备程度等因素，逐步扩大资源税征收范围。在《资源税法》已经将五类一级税目细化到二级乃至三级税目的情况下，总结河北和西藏资源税试点经验，优先将水、森林和草原资源列为矿产资源外的新一级税目。一是设立水资源税目，将矿泉水和地热从非金属矿原矿产品中分离出来，与地表水、地下水、温泉水等分设为子税目，采取从价税率和从量定额相结合的办法征收；二是归并森林植被恢复费和草原植被恢复费，并施行费改税，将森林资源统一纳入征税范围；三是针对草原和滩涂主要分布在西部和东部沿海的地域特点，先授权地方政府进行试点，待探索出相对成熟的经验后，再由中央政府统一制定资源税办法。考虑到区域间资源禀赋特色迥异，可借鉴财税[2016]53 号赋予省级政府较大的税收事项决定权的做法，在草原和滩涂资源税试点过程中，赋予地方政府税率调整权和税政管理权。值得注意的是，资源税扩围至其他自然资源后，应做好法律衔接，同步修订《土地管理法》《矿产资源法》《水法》《森林法》《草原法》《海域使用管理法》和《海岛保护法》等现行法律。比如：矿产资源补偿费并入资源税后，需修订《矿产资源法》第五条；征收水资源税需修订《水法》第四十八条。

（2）完整反映自然资源内在价值，科学设置资源税税率和征收方式。综合考虑应税自然资源品品质、地理位置、开采条件，以及应税自然资源品的可再生性、稀缺性以及环境危害性等因素，根据不同自然资源储量设定差别税率。对存量少、稀缺程度高、受损害和破坏严重、不可再生和替代的自然资源设定高税率；为体现资源之间稀缺性差异，以及同一品种不同品位或级别资源的市场价值差异，应扩大不同类别资源间的税率差距。从征收方式看，将对绝大部分矿产资源品目从价计征政策，推广到水、森林、草原和滩涂等自然资源，使资源税与反映市场供求关系的资源价格挂钩，增强税收弹性。针对我国资源型企业大多是垄断性企业，外资占比逐渐提高的资源行业容易获取超额垄断利润的现实情况，适时开征资源超额利润税。这不仅能防止国家税收流失，也是对于资源开采企业巨额利润、企业高管超高收入和矿业老板暴富等普遍诟病的有效回应，有利于营造公平的竞争环境。

3.在自然资源环境治理恢复环节，落实企业主体责任

针对矿产资源，我国已经确定将管理方式不一、审批动用程序复杂的矿山环境治理恢复保证金调整为矿山环境治理恢复基金。由矿山企业单设会计科目，按照销售收入的一定比例计提，计入企业成本，由企业统筹用于开展矿山环境保护和综合治理。为推动自然生态空间系统修复和合理补偿，应落实企业在矿产资源以外的自然资源环境治理恢复环节的主体责任。结合诚信体系、异常名录和黑名单制度建设，明确自然资源主管部门事中、事后监管职责，并从规范管理、统一责权和便利使用角度，完善资金使用管理。此外，应协调发挥资源税、消费税和环境保护税等绿色税收的作用。在资源生产消耗环节征收环境保护税，针对高耗能、高污染产品及部分高档消费品征收消费税。

二、职能部门间——如何提供优质的公共服务？

（一）自然资源部门职能划分和利益分割加剧自然资源资产收益不合理

1.管理体制和职能划分有待优化

在“国家所有、分级管理”模式下，我国自然资源被委托给中央人民政府和地方人民政府及其所属的行政部门管理。基于计划经济体制惯性，我国设置林业、水利、土地、矿产和环境等自然资源行政主管部门，分别行使自然资源管理权。这种条块分割、多头管理自然资源资产的情况，不仅造成实际履职部门缺位，而且固化了分割管理思维主导下的以自然资源品种法律为结构体系的自然资源类法群。总体看来，由于忽视了自然资源的整体性，针对土、水、矿三类和种植业、畜牧业、渔业、林业及矿业等多部门分权带来的交叉执法与监管空白，使得各类自然资源监管责任重叠，自然资源用途管制因部门利益冲突常发生掣肘。比如，自然保护区内探矿权、采矿权、取水权、水域滩涂养殖捕捞权、特许经营权效力及合理退出问题；自然资源资产产权有效性与国土空间用途管制关系；矿业权与生态保护红线关系等。图1 展示了我国自然资源资产管理机构改革的过程：地质部改为地质矿产部、组建国土资源部和自然资源部，进而全面整合国土、海洋、测绘等的主体功能区和城乡规划，水、草原、森林、湿地等资源调查和确权登记。周波等〔8〕（2019）等认为，这顺应了自然资源资产管理权向相对集中方向发展的趋势，为落实国有资源资产所有权人的权益权属创造了有利条件，亦可在某种程度上克服管理部门众多、利益主体复杂的困难。当然，关于自然资源行政部门职能划分，协同开发、保育监管以及问责机制等方面存在的问题，仍有待完善。

图1 我国自然资源资产管理机构变革

2.自然资源资产开发利用配置过程中的市场机制调节功能有待完善

自然资源开发开采管理过程，不仅涉及自然资源产权转让，如矿产资源探矿权和采矿权审批等产权管理事务，也涉及项目核准、生产许可、安全许可、环评审查、企业设立等项目管理行为。这与中央政府有关职能部门，以及地方各级人民政府行政行为紧密相关。总体而言，我国自然资源行政部门的职能是自然资源资产日常管理和行政监管的结合体。这不仅表现在自然资源资产主要通过行政手段配置，管理审批方式单一，还表现在政府以行政命令方式实施自然资源价格管制。

自然资源成本主要包括自然资源勘探、开采和生产过程中所耗费的人工费用形式的经济成本。由于人工费用较少，煤炭、石油和原始森林等自然资源资源的成本并不显著。进而导致自然资源成本构成不能完全传导至自然资源产品价格形成机制，自然资源资产价格无法真实反映自然资源稀缺程度和市场价值、自然资源生态空间修复成本、自然资源开发后期资源枯竭的生态补偿与退出成本。由于开发开采成本的结构不合理、自然资源管制价格低于社会成本、资源税税额标准偏低、征收范围窄和计税方式不合理等原因，自然资源产品价格构成单一化和以“资源低价、产品高价”为表征的自然资源定价机制不完善等问题长期存在。这不仅导致生态补偿资金来源缺失，更重要的是，对地方政府和企业行为产生深远影响。其一，资源性产品价格低于其社会成本，加之资源性产品需求弹性较小，强化了资源企业沿着商品流通方向，将税负转嫁给下游企业乃至最终消费者的税负转嫁能力。资源企业的盈利空间不因价格管制而限缩，产权政策对资源开采企业的约束力较弱，导致资源性产业的暴利获得。黄燕芬〔9〕（2013）和周波等〔10〕（2019）指出，微观市场主体资源要素投入决策以扭曲性资源价格为依据，致使我国经济增长形成资源要素路径依赖，并经产业链影响其他国民经济部门。其二，为推进工业化进程和追求GDP 增长，利用将部分发展成本转嫁给生态环境的制度安排，发展型地方政府会集约化短期利用和争相攫取有限自然资源。我国部分自然资源储量丰富的省市之所以存在“资源诅咒”，且粗放型发展方式难以转变，都与巨额生态环境治理成本和产业结构不合理密切关联。其三，事实上，除了以二次公正分配方式实现自然资源资产利益共享外，政府自然价格管制也承载着通过调控资源租税费推动经济发展的工具属性，这又使得政府与企业产生交互影响，加剧了资源价格管制实施效果与政策初衷的背离。基于提高资源租税费→增加企业成本→影响企业发展空间→危及国家能源保障→抬升居民最终消费价格的基本逻辑，以国有企业为主体的自然资源企业，不仅会试图影响价格管制决策，游说政府给予降低自然资源租税费的政策庇护，甚至可能采取限量供应自然资源，倒逼政府采取控制价格上涨的消极措施。值得注意的是，以不提高原油、天然气等国有垄断资源企业整体税费负担为前提，人为降低资源的真实价值，事实上是以降低国家资源所有者权益为代价的，虽然可减轻企业成本压力，却并不必然增强企业的创新力和竞争力，反而难以在资源节约、环境保护、经济转型和结构升级方面有大作为。从其长期影响看，埃莉诺·奥斯特罗姆〔11〕（2012）指出，地方政府和企业针对自然资源定价机制不完善的反映，必然带来自然资源的无序开发，甚至不考虑生态环境容量限度的超量利用。这不仅会摧残煤炭、石油等不可再生的稀缺资源，更会在短期内对生态空间造成难以修复的损伤。类似公共牧场退化、海洋渔业资源减少等公共资源租价值的下降，最终将由普通民众承担损失。

3.自然资源资产管理部门分割自然资源资产收益

周志波等〔12〕（2015）的研究以山西省为例，列举了中央批准行政事业性收费15 项、国定政府性基金6 项、省定经营服务性收费2 项、其他收费3 项。周波等〔13〕（2019）则认为，与资源有涉的税费调整与归并，牵涉较为复杂的政府职能部门和利益主体。多部门参与提高了资源收费资金统筹管理和运用的有效协调难度。而改由财税部门统一征收，则可能引发其他部门的消极配合甚至抵制。

（二）自然资源资产职能转变与收益归属的结构性调整

1.基于自然资源资产内含校准自然资源主管部门职能

（1）国有自然资源资产产权制度下政府的双重身份属性。严金明〔14〕（2019）认为，自然资源资产呈现公共性与私人性相交融的特征。私人性表现为自然资源在占有使用上呈现出明显的排他性和竞争性特点。因此，政府应基于一定强制性，协调国家、公共和个人之间的利益冲突。公共性体现在自然资源是人类社会一切生产和生活的物质基础，自然资源资产的开发利用关系到全体人民的幸福和安全。因此，国家应行使自然资源资产行政管理权，包括国家管理、支配自然资源的规划、征收、管制、限制、分配、督察、执法等诸权力。谢花林等〔15〕（2017）指出，在私有产权框架下，政府基本不拥有所有权，往往以公共政策干预者身份出现，侧重于公共政策的制定和执行，通常会根据自然资源稀缺程度，通过价格信号来引导自然资源有效配置，政府不直接介入自然资源具体经营管理。问题的复杂性在于，我国政府除了以公共政策制定者和执行者身份出现外，还是自然资源资产全民所有的代表。政府的双重身份属性意味着，应明晰我国政府作为所有者和公共政策干预者的行为边界。

（2）建立自然资源开发监管责任体系。一方面，完善探矿权、采矿权与土地使用权的衔接机制，解决自然保护地内探矿权、采矿权、取水权、水域滩涂养殖捕捞权、特许经营权等合理退出问题。另一方面，发挥资源主管部门的专业职责，在矿产资源开采回采率、水资源取水量以及森林资源砍伐林木数量等方面，支持和配合自然资源税税款征缴。可考虑规定资源主管部门监测资源数量、共享资源涉税信息、配合资源税征收工作等义务，并给予其承担资源税征缴协办义务所需的经费支持。

2.自然资源主管部门提供以制度和准则为表现形式的公共产品和服务

（1）区分公益性和经营性自然资源，进行差异化管理。自然属性较强的自然资源资产配置，应平衡公平和效率的目标取向，通过总量和强度控制，适度调控、合理监管，保障低收入阶层、弱势部门和欠发达地区的基本自然资源需求。一方面，健全国土空间和资源用途管制制度、管理规范和技术标准，统一管控国土空间和资源用途，严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等控制线；另一方面，利用大数据等现代信息技术，便于自然资源资产开发利用和保护的全程动态有效监管。

（2）掌握自然资源资产“底数”。首先，加强自然资源资产调查、监测与确权。在技术上，制定统一科学的自然资源分类标准和调查与监测技术体系；从实施角度，统一组织实施全国自然资源调查，掌握重要自然资源的数量、质量、分布、权属、保护和开发利用状况。在充分利用现有自然资源调查成果的基础上，建立自然资源动态监测制度，将各类自然保护地、重点国有林区、湿地、大江大河等生态空间作为重点，完善自然资源资产产权登记制度，实现自然资源确权登记全覆盖，并通过统一的信息管理平台予以发布和共享。其次，实施自然资源资产价值核算。编制和应用自然资源资产负债表，用来衡量自然资源资产的存量、消耗、结余（正或负）、增值、当期实物量和价值量变化的。为此，应探索符合我国实际并具有良好操作性的自然资源资产负债数据来源、技术方法和指标体系，便于自然资源资产负债存量和增量的核算。进而建立自然资源资产管理考核评价体系、领导干部自然资源资产离任审计和损害责任追究制度。

3.对配置资产属性强的自然资源，应强化市场机制的有效性

（1）完善自然资源价值补偿标准和形式，建立以市场定价为主的价格形成机制。自然资源价格是市场供求关系的直观体现，也是自然资源配置指示器。自然资源耗竭、环境污染、生态破坏等负外部性效应增加了发展成本，应包括在自然资源成本内，从而体现资源稀缺性。作为资源完全真实价值的表现，自然资源价格应涵盖供给成本、开发使用成本、污染治理和环境保护成本在内的全部成本，如此才能提升自然资源要素市场化配置水平。进而，在水、森林交易中探索资源市场定价机制的应用。为增强自然资源行业企业市场竞争、客户需求、市场价格信号和价格形成机制的敏感性压力，应完善资源行业以国有企业为主体的法人治理结构〔16〕。

（2）便利自然资源资产市场交易。首先，明确自然资源交易过程中的损益规则和纠纷救济机制，为交易双方提供合理预期，指引交易行为，提高市场交易质量。其次，完善自然资源资产使用权转让、出租、抵押市场的规则，推进公正、公开、有效的自然资源资产交易平台、服务体系和市场信用体系建设，降低市场交易成本。再次，建立多元化自然资源产权纠纷化解和调处机制。对于自然资源资产产权纠纷，属疑难性的诉诸司法救济，属一般性的交由行政调解裁决。

三、央地关系——自然资源收益分配格局中的权责利

在中央向地方政府分权的框架下，为了稳定政府间的财力格局，自然资源收益分配关系成为平衡政府间财政收入分配关系的重要手段和工具。同时，充实地方政府财力的财政收入目标逻辑，也支配着我国自然资源收益关系改革进程。

（一）政府间自然资源收益分配关系不合理

1.部分自然资源勘察和开采许可权被划分给地方政府

如表2 所示，2005 年国土资源部清理并重新授权了探矿权、采矿权登记审批权限。据此，国土资源部行政处理决定书（国土资案处〔2016〕2 号）认定，宁夏回族自治区国土资源厅2007 年为永安、韦一两个煤矿办理采矿许可证属违法发证行为，并根据《行政许可法》第六十九条、《矿产资源法》第四十七条之规定，由宁夏回族自治区国土资源厅对越权发证责任人员进行处理，并责成宁夏回族自治区国土资源厅依法解决与宁夏阳光矿业有限公司之间的采矿权和价款等纠纷。

表2 勘察和采矿许可证政府间权限划分

2.资源租费税分配向地方政府倾斜

如表2 所示除海洋石油资源税、矿区使用费和石油特别收益金在不同历史时期归属中央财政外，1994 年以来，矿产资源补偿费、矿区使用费、探（采）矿权使用费、探（采）矿权价款等专门税费，均系中央与地方比例分成收入，或按中央与地方隶属关系进行分配。与我国矿产资源主要集中在中西部地区的国情相适应，为兼顾矿产资源国家所有和矿产的利益，保持中央和地方财力格局总体稳定，中央与地方矿业权出让收益和矿业权占用费分享比例分别为4∶6 和2∶8。因此，无论扩大资源税征收范围、改革计征方式，还是调整应税产品税额标准等资源税改革措施，主要资源税收入全部归地方所有，还是中央与地方资源按比例分享，事实上都增加了地方政府收入。

3.省级政府被授予部分资源收益管理权

首先，省级政府被授予减免资源税和决定是否开征资源税的权力。其次，部分资源税税率确定权被下放到省级政府。再次，省级人民政府被赋予提出资源税税目、税率和税收优惠建议等税政管理权。各省级人民政府有权根据本地区的森林、草场、滩涂等资源开发利用情况，在规定税率幅度内提出开征资源税的具体方案，上报国务院批准后实施。最后，应税大气污染物和水污染物的具体适用税额的确定和调整，由省、自治区、直辖市人民政府统筹确定。

（二）调整中央与地方政府之间自然资源利益关系

1.界定自然资源资产管理的职责划分

强化中央地方联动，建立各层级政府综合性自然资源资产管理和监管机构，明确政府间自然资源资产监管职责。为确保国有自然资源资产权益，针对自然资源资产产权主体规定不明确的问题，在中央和地方政府之间，清晰界定全部国土空间内各类自然资源资产产权主体，推进自然资源产权主体具体化、明晰化，划清各类自然资源资产所有权和使用权边界。从国有自然资源资产产权主体的权责利关系角度，针对不同自然资源，具体明确由中央还是地方政府代为行使其所有权，明确地方政府代理与中央政府部门代理之间的关系，主要就自然资源清单、管理制度和收益分配机制进行明确的职责规范。

2.改变自然资源租税向地方政府倾斜的分配格局

（1）将资源税和自然资源租金收入划归中央政府专有，统一支配。自然资源主要集中在经济落后省市，资源税征收范围有限、资源税占比较低，对国家财力格局影响不大，且在我国自然资源约束特征不明显的情况下，自然资源租税收益向地方政府倾斜乃权宜之计。在推进资源税税费制度改革、实施从价计征、扩大征税范围、适当提高税率改革背景下，无论是按比例在中央与地方之间分成，还是按行政隶属关系分别缴入中央和地方国库，此专项收入都归地方政府所有。这样的安排存在理论冲突和缺乏法律依据的双重问题。显然，若遵循施文泼等〔17〕（2011）自然资源只能就地开发，税基应凸显地域化的观点，或参考张海莹〔18〕（2013）将资源税作为地方政府主体税种，并将半数以上的资源租金划归地方政府的建议，都存在着将国有自然资源权益固化为地方政府权益的问题，中央政府代表国家享有的自然资源收益权被异化为资源所在地地方政府的收益，这与《物权法》第四十五条“国有财产由国务院代表国家行使所有权”相悖。进而，从多层级政府框架看，由于自然资源储量区域分布的不均衡，若将自然资源资产收益向地方政府倾斜，将会导致自然资源的税负输出，加剧产地与消耗地之间的横向自然资源收益分配失衡。刘明慧等〔19〕（2015）认为，资源大省很有可能受到短期财政收入的激励，纵容破坏性开采自然资源的行为，加剧资源权益的代际不公。因而，地方政府不仅不适合拥有资源税征税权〔20〕，甚至也不应拥有自然资源资产收益权。此外，将资源税界定为中央政府的专有税种，将自然资源租金收归中央政府所有，可以发挥中央政府在资源开发利用、生态保护和稳定税负优势方面的统筹作用，使资源税在协调好中央与地方政府之间、资源产地与消耗地政府之间资源收益分享关系的同时，为创造民生福祉、改善生态环境提供坚实的资金支撑，发挥补偿资源稀缺性、纠正发展负外部性的积极作用。

（2）调整政府间自然资源资产收益分配比例和支出结构。从中央政府集中自然资源收益后的使用用途看，其一，采取刘尚希〔21〕（2010）的建议，建立资源储备基金，确保代际公平，防范资源枯竭。其二，建立中央政府对资源产地政府的财政专项转移支付，充实山水林田湖草系统修复和综合治理的资金来源，平衡资源产地损失补偿和收益所得。值得注意的是，虽同样具有增加地方政府财力的效果，但此部分财力是专款专用的，并不必然意味着资源地政府拥有所有者收益权。