中美（联邦）政府公务员绩效管理比较研究

摘要：美国联邦政府在公务员绩效管理方面成绩显著。我们抽取相关因素和角度进行研究，并结合我国政府公务员绩效管理的相关实践进行深度比较，特别是在公务员绩效管理办法、绩效指标设计和绩效发展历史方面着重分析，从而提出我国政府公务员绩效管理相关制度的改进方向和建议，目的在于提高政府公务员绩效，加强彼此间的沟通，形成有序竞争机制，最终提高公众满意度，提升政府公信力。

关键词：中国政府；美国（联邦）政府 ；公务员 ；绩效管理

中图分类号：D523文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2015）05-0098-07

西方国家形象地把政府对公务员的绩效管理比作“阿基里斯的脚踵”，意味着对公务员的绩效管理要比对政府的绩效管理难，究竟难在何处？政府对公务员的绩效管理主要难在三个方面：一是公务员的大多数工作难以量化考核；二是公务员考核的结果难以应用；三是公务员存在大量临时性工作。为此，从事公务员绩效管理的很多国家的学者和专家们做出了大量的努力来解决公务员绩效管理这一“难点”[1]，我们从美国（联邦）政府和我国政府对公务员绩效管理的比较出发，着重探析两国政府在对公务员绩效管理方面做出的各种努力，以此相互促进、相互提升，为两国的公务员管理以及绩效管理的工作取长补短。

一、 中美（联邦）政府的公务员绩效管理历史发展之比较

任何一个组织的绩效管理发展都不是一蹴而就的，要想形成一个科学、合理、可行的绩效管理制度必定要经过长期的探索和研究。就历史发展时间来看，美国联邦政府公务员的绩效管理有一百多年的发展历史，而我国政府公务员的绩效管理才刚刚起步。

第一，就制度发展时间而言，美国联邦政府公务员的绩效管理发展经历了近一百三十年的历史，主要经历了三个关键时期，即从功绩制的原则性规定到绩效管理制度的出台再到绩效管理的具有可操作性，实现了科学化的公务员绩效管理；而我国政府对公务员的绩效管理只经历了二十多年的发展，尽管时间较短，但也通过《国家公务员暂行条例》（1993）、《国家公务员法》（2006）以及《公务员考核暂行规定》（2008）的出台，实现了对公务员绩效管理的法律制度的规定，并确定了考核内容以及较为细致的考核规定。

第二，就制度出现背景而言，美国联邦政府公务员绩效管理制度是在为废除当时的“政党分赃制”并构建一种新型的公务员管理制度的基础上而出现的。当时，美国联邦政府内部和社会各界的许多有识之士一直在苦苦寻求一种解决政府腐败和官员低素质、低效率的方法，最终在近代英国和古代中国选官的经验和制度中找到了解决的办法，即实行“功绩制”原则和公开的竞争考试制度。《公务员暂行条例》是在当时我国要打破干部的“终身制”、“单一委任制”和“定性选拔制”的背景下出台的，目的在于建立“公开、公平、公正”的公务员选拔机制，注重公务员的个人业绩。

第三，就与制度相关配套制度而言，美国联邦政府公务员绩效管理制度不是独一的单行法律，而是有一些相关的配套制度。例如，在1923年美国正式通过第一个有关公务员的《职位分类法》，成立了人事（文官）分类委员会，执行公务员职位分类制度；1949年美国国会又通过新的职位分类法案，对分类结构进行了调整。通过此法律，把政府公务员分为了高级文官和初、中级公务员，不同类型的公务员采用不同的绩效管理方式和方法，这些制度保证了政府对公务员绩效管理的顺利进行。我国政府对公务员的绩效管理也采取了类似的方法，但在《公务员法》中未明确提出。例如，对我国省、部级以上的公务员绩效考核由中共中央组织部进行，而对于其他类型的公务员由人力资源和社会保障部的公务员管理局来进行。

二、 中美（联邦）政府公务员绩效管理之考核方式比较

政府对公务员的绩效考核方法是作为考核主体对被考核主体考核的一个基准点，其中包括选择考核主体、采取哪种考核方式、考核什么内容等问题。

（一） 考核主体的区别

美国联邦政府根据《公务员绩效管理手册》的规定，对公务员的考核采取360度的考核方式，对公务员的绩效监督和评价是一个闭合“环型”，其中，对公务员的绩效状况进行反馈的主体包括同事、管理者、下级、自身和“顾客”。美国联邦人事管理署特别强调指出，采用以上评价主体对公务员的绩效进行评价和监督，随着不同组织机构的特定结果和不同的绩效考核目标要求而不同，即不能把所有相关的绩效考核主体都映射到每一位公务员的绩效评价和监督中。譬如，采用下级考评的目标在于为公务员提供具有价值的发展指引；采用同事考评的目标在于使公务员追求更为卓越的团队精神；采用“顾客”考评的目标在于使公务员追求其个人对“顾客”的服务满意度。

我国政府对公务员绩效考评的主体，在《公务员考核暂行条例》中第十三条规定，“主管领导在听取群众和公务员本人意见的基础上，根据平时考核情况和个人总结，写出评语，提出考核等次建议和改进提高的要求”①。从条例可以看出，我国政府对公务员绩效考核的主体主要集中在主管领导（即公务员的上级领导）。但是，从我国政府对公务员考核的实践看，我国政府在某些部门、某些岗位的公务员已经开始扩大了考核主体的范围。例如，我们在参加的一个北京市某区政府的公务员绩效管理项目中发现，该区在一些“面向群众工作的部门和岗位中”增加了“工作满意度”的考核指标，这样就扩大了考核主体的范围；从表面看，考核主体的范围扩大了，但实际上，考核主体的扩大在引导部门和公务员的实际工作、履行职责的同时，更加贴近群众，增加群众满意度。

（二） 考核方法的区别

不论在美国政府公务员的绩效考核中，还是在我国政府对公务员的绩效考核中，基本都是采取“打分”的方法来进行操作，两者的主要区别在于，美国联邦政府公务员绩效考核根据目标值进行打分（参见表1）。

我国政府对公务员的绩效考核打分基本上是定性判断，尽管在“德、能、勤、绩、廉”等考核内容上也做出了一定指标区分，但从评价目标看大都为评价主体的主观判断。因此，公务员的绩效评价可能会缺乏客观性，也不可能很好地引导公务员的实际工作（参见表2）。endprint

德

政治素质10

践行“科学发展观”重要思想和理想信念、政治立场、大局意识，学习政策理论等方面的情况

职业道德20敬业精神、服务意识、廉洁自律、思想品德等方面

能

政策水平15法律意识、政策观念、依法行政以及对国家法律、法规、规章和方针政策掌握和贯彻执行情况

业务能力10

调查能力、办事能力、文字口语表达能力和综合分析能力

………………

（三） 考核内容的区别

美国联邦政府公务员的考核内容分为三个部分：一是履行职责，即公务员岗位的职责安排；二是工作要求，即在履行岗位职责时政府组织的要求，如依法办理；三是临时性工作，即在公务员工作中，由于突发性等情况，工作内容没有被安排在工作计划中，自然不可能提前设计考核指标，对这些工作的考核则作为临时性任务来考核（参见表3）。

评价内容类型评价标准等级

专业技术和政策

（1）有权决定退休人员的年金和福利，负责给已成人学生和其他有资格的人员发放生活补助，以及给其他人员发放补助，如离异公务员的前配偶

（2）对退休人员的个人情况进行记录，以为相关决策提供需要的信息

（3）裁决纠纷

关键指标

满意：及时、准确地发放退休金和相关人员的补助；准确记录退休人员的信息；并及时处理相关纠纷

□不满意□比较满意□满意□非常满意□卓越

依法办理：

依据有关法律规定办理退休补助，并及时发放

关键指标

满意：依据相关法律及时办理了有关人员的退休补助，并没有发生投诉等事件

□不满意

□比较满意

□满意□非常满意□卓越

………………………………

评语：

评价人员签字：被评价人签字：

从表3可以看出，美国联邦政府对公务员的临时性工作内容没有规定，由于美国联邦政府的工作计划性比较强，每年年初都要制定本年度政府、部门和个人的年度工作计划，然后，公务员可以根据工作计划开展本年度的工作。这样，临时性工作自然比较少，但是，在日常工作中，不可避免地仍然会有少许的临行性工作，对临时性工作则采用附带性指标进行考核。在《美国联邦政府公务员绩效考核手册》中规定，“指标类型”按照与绩效目标的紧密程度，把绩效指标分为了关键性绩效指标、非关键性绩效指标和附带性绩效指标，其中附带性指标就是对临时性工作而言的。

我国政府根据《公务员法》和《公务员考核暂行条例》对公务员考核的内容主要为五个部分，即“德、能、勤、绩、廉”。其中，对“绩”的考核主要指在工作中所取得的成绩，即公务员完成工作的数量、质量、效率和所产生的效益，其主要内容包括四个方面：一是公务员完成所规定的工作任务的数量和质量；二是工作效率；三是工作效益；四是公务员在其工作中表现出的创造性。但在实践中，政府对公务员的绩效考核往往难于操作（如表2所示）：一是主观性评价过多；二是目标值不明显；三是没有考核指标。另外，目前我国正处在市场经济改革转型期，政府有许多的工作不具有常态性，导致政府工作存在一定的变动性，这样就公务员的工作产生很多临时性的工作，而且由于很多临时性工作的特点，还可能变为公务员某一时期工作的重点，这样加大了我国政府对公务员的考核难度。

三、 中美（联邦）政府公务员绩效管理之考核指标比较

从经典人力资源管理的维度看，绩效考核指标的选择是绩效管理中的重中之重，选择不同的考核指标将对公务员的工作起到导向性作用，考核指标的确定包括指标的选择、指标权重的确定和指标值的设计等。

（一） 指标选择

美国联邦政府对公务员的考核指标的选择主要有两个依据：第一，根据考核内容：职责履行、工作要求和临时性工作；第二，根据其对考核指标的分类：关键性指标、非关键性指标和附带性指标。例如，某位公务员的工作职责有许多，每项工作职责都可能梳理出不止一个指标，因此，再通过指标的分类来确定出考核指标类型。需要强调的是，美国联邦政府如何选择关键性指标。关键性绩效指标就是要承担更多的工作任务与责任以及对于组织的重要性，简言之，如果此项指标未达成，那么组织的绩效将未达到；确定关键指标完全是因为此项指标的完成具有一定的难度，公务员常常会忽略此目标的达成。为了对关键性指标描述得更清楚，我们可以确定关键性绩效指标的条件。（1）该绩效指标是工作的重要组成部分吗？如果回答“是”，那么它有可能是关键绩效指标。（2）该绩效指标仅仅表示了个人绩效吗？如果该绩效指标也可以衡量组织的绩效，那么它就不是关键性绩效指标，除非组织部门领导强调或在一定的环境下。（3）如果公务员执行该指标而得到不理想的结果，则对组织产生严重的影响，并且公务员在此项指标上表现出的问题也影响整个工作的绩效，则该指标为关键性绩效指标。（4）看该指标需要一个时间限定吗？如果“是”，那么该指标有可能成为关键性指标。

我国政府对公务员的考核指标选择在《公务员法》和《公务员考核暂行条例》中都没有规定，由各个政府组织和部门根据自身情况来决定考评指标，因而，我国许多地方政府的组织和部门依据法律的相关规定开发适合于自身的考核指标。我国政府对公务员绩效指标的选择，主要是根据各个政府组织和部门的考核内容来选择指标的，例如，考核公务员的“绩”，有的部门也会根据工作内容选择考核指标（参见表4）。

考核指标

达标指标科学安排工作任务30分

向办公会议提交的工作计划无明确实施时间、工作量进度和责任人

办公会议纪要记载计划按时按量完成

检查经费预算未经审核批准endprint

检查经费预算超过5%

……………………

从表4我们可以看出，我国政府对公务员的绩效考核指标的选择存在三个主要问题。第一，工作任务当作考核指标，如“向办公会议提交的工作计划无明确实施时间、工作量进度和责任人”。第二，没有区分关键性和非关键性指标。第三，考核指标形同虚设，没有起到促进工作的作用，如“办公会议纪要记载计划按时按量完成”，这个会议纪要不仅考核数量、时间，还应该考核质量。

（二） 指标标准的区别

美国联邦政府对公务员绩效指标的衡量采取“四个标准”的方法进行，即质量、数量、时间和成本。（1）质量：表示整体工作和公务员个人工作完成的程度，最后产品的精确度和有效性。质量主要指精确度、有用性和有效性。质量衡量法包括出错率，如：每一个整体工作所允许的出错百分数；顾客满意度，由顾客满意度调查来完成。（2）数量：表示整体工作和公务员个人产生的工作数量。数量衡量法主要表示提供的公共产品和公共服务的数量，或者工作所取得的结果。（3）时间：表示整体工作和公务员个人完成工作的及时性，如多长时间、什么时候、到什么时候为止等。（4）成本：表示对政府财政的支出控制。这种评价方法是指在每一年的预算中，设计出成本与特定资源的关系，如支出、人员、时间与事情的相关关系。成本有效性的绩效衡量方法包括了三个内容：保持和较少单元成本的支出；减少产生公共产品和公共服务的时间；减少浪费等。

我国政府对公务员的绩效考核指标缺乏衡量标准，即使有如表4中“检查经费预算超过5%”，是通过数量来衡量绩效指标的，但这样的指标在公务员的绩效考核中少而又少。因此，我国政府在公务员在绩效指标的衡量标准选择方面可以吸取“四个标准”衡量，即数量标准、质量标准、时间标准和成本标准，但是，这里需要注意两点：第一，有些指标这些四个衡量标准都无法使用，例如，“写报告”，就可以把结果考核转化为过程考核；第二，不是所有的考核指标都用这四个标准来衡量，可以用“SMART原则”加以提炼。

（三） 指标值

美国联邦政府公务员绩效指标的衡量是有指标值的，如表1中所示，联邦退休基金管理人员的“完成养老金发放”指标的基本成功的目标值为“82%～87%的养老金发放是准确的并且是已经完成的工作量”；成功的目标值为“88%～93%的养老金发放是准确的并且是已经完成的工作量”；卓越的目标值为“94%～97%的养老金发放是准确的并且是已经完成的工作量”，这些百分比数值就明确联邦退休基金管理人员的指标值。这样，可以使得公务员在工作中有明确的目标方向，有利于其工作。

我国政府目前对公务员的绩效考核的指标大都没有设定指标值，即使有的部门对公务员的考核指标设立了指标值，如表4提到的“检查经费预算超过5%”，但大都存在一些问题：第一，指标值是基准值、目标值、还是挑战值并没有明确；第二，指标值难以获得，如“报告数据出错率达到2%”；第三，指标值未达到、达到或超过如何处理，都没有进行深入思考。因此，我国政府对公务员的考核指标值的设计应该考虑三个方面：第一，指标值的设计采用“跳一跳就够着”的原则；第二，对未达到或超过指标的工作，给予负激励或正激励的方法；第三，指标值的确定可以动态调整。

四、 中美（联邦）政府公务员绩效管理之考核办法比较

一般而言，用绩效管理系统解决“考什么、谁来考、怎么考”的问题。“考什么”主要解决考核内容、考核指标、考核标准、指标值、权重等问题；“谁来考”主要解决考核组织机构、考核主体、被考核主体等问题；“怎么考”主要解决考核流程、考核周期、考核等次、考核结果应用等问题。以上我们主要谈了中美政府公务员绩效管理的“考什么和谁来考”的问题，下面我们来看两国对公务员“怎么考”的问题。

（一） 考核流程的区别

美国联邦政府对公务员的绩效管理是一个包括组织机构及其公务员在内的系统管理过程，对提高公务员工作效率，完成组织目标和任务起到极其重要的作用。美国联邦政府人事管理署把公务员绩效管理划分为绩效计划、绩效辅导、绩效监督、绩效评价和绩效反馈等五个过程（参见图1）。

图1公务员绩效管理制度模型

我国政府对公务员的绩效管理流程是根据《公务员法》和《公务员考核暂行规定》，我国公务员年终考核流程为：“第一，被考核者个人总结，主要记述公务员在本年度的履职情况，包括取得的成就和存在的问题。第二，主管领导人员在听取群众和公务员本人意见的基础上，根据平时考核情况和个人总结，写出评语，提出考核等次意见。第三，对拟定为优秀等次的公务员在本机关范围内公示。第四，由本机关负责人或者授权的考核委员会确定考核等次。第五，考核机关将考核结果以书面形式通知被考核公务员，并由公务员本人签署意见。如果公务员对年度考核被定为不称职等次不服，可以按有关规定申请复核和申诉。第六，各机关将《公务员年度考核登记表》存入公务员本人档案，同时将本机关公务员年度考核情况报送同级公务员主管部门”[2]。从以上我国政府对公务员的绩效管理来看，从某种程度上来说，我国公务员绩效管理仍然属于绩效考核，并没有形成一个PDCA的绩效管理循环，这对改善和提高公务员绩效，形成良好的考核主体与被考核者的良好沟通都是无助的，与实现公务员绩效管理的初衷仍存在较大差距。

（二）考核等次的区别

美国联邦政府公务员的考核等次分为五等，分别是“杰出，非常称职，完全称职，尚可，不及格”②。对于前三个等次，需要作明确阐述，在必要时应该举出若干实例。当等次是前三级时，可以获得加薪；当是后二级等次时，则需要考虑给予培训或重新安排其他工作。按照规定只有一个或多个关键性的工作内容被评为“不及格”时，在年终考核时才可给予不及格[3]。

我国政府根据《公务员考核暂行条例》第七条至第十条的规定，把公务员的考核标准定为“优秀、称职、基本称职和不称职”，其具体规定为：“（1）确定为优秀等次须具备下列条件：思想政治素质高；精通业务，工作能力强；工作责任心强，勤勉尽责，工作作风好；工作实绩突出；清正廉洁。（2）确定为称职等次须具备下列条件：思想政治素质较高；熟悉业务，工作能力较强；工作责任心强，工作积极，工作作风较好；能够完成本职工作；廉洁自律。（3）公务员具有下列情形之一的，应确定为基本称职等次：思想政治素质一般；履行职责的工作能力较弱；工作责任心一般，或工作作风方面存在明显不足；能基本完成本职工作，但完成工作的数量不足、质量和效率不高，或在工作中有较大失误；能基本做到廉洁自律，但某些方面存在不足。（4）公务员具有下列情形之一的，应确定为不称职等次：思想政治素质较差；业务素质和工作能力不能适应工作要求；工作责任心或工作作风差；不能完成工作任务，或在工作中因严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响；存在不廉洁问题，且情形较为严重。”[4]（p.101）endprint

（三） 结果应用

美国联邦政府非常重视公务员的绩效结果，一贯强调“择优晋升”的原则。因此，公务员的考核结果成为公务员训练、奖赏、派职、升降、留用、免职的重要依据。对工作绩效评估结果的运用方式，包括同职等内加薪、职级晋升、奖赏、升迁、平调、降调、解职、受训、裁员等。“美国公务员的奖励注重采取物质激励和精神激励相结合的手段。物质激励有奖金，即个人奖金额在一万美元以下的由各部门自行决定，奖金额在一万到二点五万美元的，由联邦人事总署批准，奖金额在二点五万美元以上的为总统奖，由总统批准。精神奖励有荣誉奖励和表彰奖励两种，既可用于个人也可用于集体；奖励的办法由各部门制订；奖项的设立五花八门，可以人名、事件、河流等命名。假期奖励只用于个人，获假期奖励者，可提前享受下一年度可享有的假期长度。”[2]

我国公务员考核结果的运用，根据《公务员考核暂行规定》：“国家公务员被确定为优秀等次的，当年给予嘉奖；连续三年被确定为优秀等次的，记三等功；连续三年以上被确定为优秀等次的，晋升职务时优先考虑；连续五年被确定为称职以上等次的，在本职务对应级别内晋升一级；在现任职务任期内，连续两年确定为称职以上等次的，在所定级别对应工资标准内晋升一个工资档次；确定为称职以上等次，且符合规定的其他任职资格条件的，具有晋升职务的资格；被确定基本称职的公务员要进行诫勉谈话，限期改进，一年内不得晋升职务，不享受年度考核奖金；国家公务员年度考核被确定为不称职等次的，予以降职，并相应地对其职务、级别和工资做出调整；连续两年考核被确定为不称职等次的，按照规定予以辞退。”[4]（p.101）

综上所述，我们将美国联邦政府和我国政府对公务员的绩效管理制度做出了较为细致的比较，从美国联邦政府对公务员的绩效管理看，复杂的考核体系使得美国联邦政府在管理成本方面付出了很多，但收效也很大：通过公务员的绩效管理使得公务员的工作更加目标化，奖惩更加清晰化，沟通更加常态化，其绩效大为改善。尽管我们国家对公务员的绩效管理还存在一些问题，但随着科学化绩效管理的不断深入，并随着政府绩效管理和公务员绩效管理实践的深化开展，公务员绩效管理在提升个人绩效，提高政府公信力和执行力方面做出更大的贡献。

注释：

①参见1995年版 《公务员考核暂行条例》。

②美国联邦政府公务员的考核等次为：“杰出”（Outstanding） ，“非常称职”（Exceed Fully Successful） ，“完全称职”（Fully Successful） ，“尚可”（Minimally Unsuccessful），“不及格”（Unacceptable）。

参考文献：

[1]杨杨.中美公务员考核制度比较研究[D].秦皇岛：燕山大学，2008.

[2]胡晓东，刘兰华.美国联邦政府公务员绩效评价及其启示[J].中国行政管理，2012，（1）.

[3]王强，胡汉辉.英日美政府公务人员绩效评估的经验[J].管理世界，2007，（8）.

[4]法律出版社法规中心.中华人民共和国公务员法配套规定[M].北京：法律出版社，2012.

[责任编辑：刘琼莲]endprint