危机政策阙如视域下政府信任修复策略研究——基于中美疫情防控的阶段性比照

周定财 王带宁

（江苏师范大学公共管理与社会学院，江苏徐州221116）

一、问题的提出与文献综述

（一）问题的提出

随着新型冠状病毒疫情席卷全球，各国均投入到疫情防控的战争之中，其中中美两国政府在疫情防控期间的行为尤为突出，政府在面对突发危机时对社会资源的整合和应对直接关系到民众对其自身信任度的变化。政府信任是社会民众在面临不确定性和风险性的事件时对政府的一种出于本能的依赖和期待，同时对政府作出的回应与自身的期待进行比对和评估的表现。我国正处于社会转型期，民众对政府的信任度直接影响政府治理的效能，根据此次疫情防控来综合对比分析中美政府的防控举措，有利于完善我国的应急管理体系，在对我国现有“一案三制”的应急管理体系建设基本框架的重新思考的同时，对危机政策缺失下的政府信任危机的本质原因进行剖析。基于此，本文主要探究以下问题：第一，中美两国在疫情防控方面的差异化举措对两国政府信任造成了怎样的影响；第二，对比两国的实际情况进而探究政府信任危机由哪些因素引起及各因素间的内部作用机理如何；第三，如何实现在完善危机政策的同时修复政府自身信任。

（二）文献综述

20 世纪70 年代前后，国际局势开始变得动荡不安，对于政府信任的探讨与研究在西方国家逐步兴起。Gamson 认为公民对政府缺乏信任会损害社会的发展与进步，若对政府过度信任又会产生政治迷信，进而使政府当局利用公民对其的依赖而进行剥削，所以适度的信任才能促进社会的和谐发展〔1〕。Miller 认为，当公民感受到现实状况与自身所期望的情况产生较大差距时，就会对政府逐渐失去信任〔2〕。于政府信任而言，Miller 与Listhaug 指出，信任本身具有利益成分，政府信任则是站在公民的角度来评估政府行为是否与某种规范性期望相符〔3〕。Fukuyama 将政府信任视为一种社会文化现象，它建立在传统规范、宗教伦理以及价值观之上，不同国家有不同的社会文化，较处在基督教文化圈的美国等国家相比，长期受到注重人格而忽视法制的儒家文化影响的中国更容易出现政府信任问题，反之，西方国家更有助于广泛地促进政府与公民之间的信任关系〔4〕。Newton 对此概念呈支持态度，他认为，工具理性是政府信任所遵循的主要逻辑，公民会对政府绩效与政治制度作出理性的可行性判断和评估〔5〕。Uslaner 从个人早期社会化的过程加以研究，充分地说明了这一关键因素对政府信任的源头与产生具有充分的解释力〔6〕。Dietz 与Den Hartog 则提出了之前学者从未提及的观点，他们认为，政府与公民之间的这种信任关系并非走向完全与非完全信任的两个极端，在这两者之间还存在着高度信任、自信的信任以及低度信任，这种渐进且连续式的信任才是公民与政府在特定层面上所应该形成的〔7〕。随着电子政务逐渐地进入我们的视线，Cucciniello 和Nasi 研究发现，在自媒体时代，公民通过网络来参与政府的相关事宜，利用政府网站办事并对政府进行一定程度的监督，政府的透明化也在不断提升，林林总总信息的安全与发布则成了影响政府信任的一种不可忽视的因素〔8〕。Aaron 认为，虽然有关于削弱民主社会信任的经验与规范都较为丰富，但造成信任的原因并不明确，他提出了政治正直这一观点，并发现了政治诚实对政府信任的影响，进而系统地判断美国公民对政府当局的真实看法〔9〕。

2000 年之后，我国学术界逐渐出现了关于政府信任的相关研究。自我国步入社会主义市场经济时期以来，信任问题才从社会转向了政府，政府自身信任问题在政治学与公共管理学界日渐得到了学者们的广泛关注。张成福与孟庆存认为，政府信任是指建立在公众对政府的合理期待以及政府对这种期待进行回应基础上的互动、合作关系〔10〕。这一观点对学术界的影响较大，也是众多学者所认可的。张康之根据人类社会演变历程，从农业社会到工业社会再到后工业社会分别存在着三类政府信任，分别是习俗型信任、契约型信任和合作型信任〔11〕。之后，他在此基础上论述了三类政府信任形态，在不同时期对应着不同的模式与途径〔12〕。蔡晶晶、李德国指出，民众对政府的信任与支持是保障各项工作正常运作的重要基础，随后借鉴西方国家的经验，提出相关措施：构建政策框架、强化法制对集团行为的约束、努力发展公私合营、进行系统的独立民意检测〔13〕。刘昀献对政府信任的修复与重塑进行研究，提出了一个整体性框架：维护社会公平正义、维护公共政策公正与连续、推进政府制度与管理创新以及建设党群干群密切的廉洁政府等〔14〕。申正付、蒋晓铭以及贺庆功认为，政府信任乃是公众对于政治权威当局及政治机构是否依据民众的规范性期待的一种评估，是政府对公民的信任状况以及政府的所做所言是否得到了公民的认可〔15〕。许伟运用CSS 的数据在不同阶层的层面进行政府信任的比较研究，研究发现从社会的下层、中层再到上层信任度呈倒U 型〔16〕。余曙光指出，政府信任的状态是时代的产物，他分为三个阶段，即新中国成立至改革开放前、改革开放至20 世纪末与21 世纪以来，分别对应着依赖型、松散型及互动型的政府信任〔17〕。朱春奎、毛万磊提出政府信任即政治信任,是公众与政府互动过程中对政治制度与政府行为的一种心理预期〔18〕。杨旎将政府公共关系引入到对政府信任互动过程的解释中来，提出了全新的政府信任动态分析路径〔19〕。李艳霞通过建立数据模型，来分析以理性选择制度主义和社会学制度主义为理论背景的16 个不同福利制度模式国家的福利制度与公众政府信任之间的关系〔20〕。

对比国内外研究现状可见，学术界已有的研究成果为日后的研究打下了坚实的基础。随着新冠病毒疫情的全球性暴发，各国政府在处理危机事件的表现大相径庭，公民对国家的态度也在不同时期产生了不同的变化。这也充分地说明了有关政府信任的研究尚存在着丰富且充足的研究空间，既有的理论成果也存在着缺失和不足，仍需在今后不断开拓与创新。综上所述，现阶段该领域研究存在以下问题：第一，国内外在面临危机政策阙如时的政府信任修复研究有待发展；第二，国内外学者在探讨政府信任的来源与产生所考虑的因素不够综合；第三，国内较国外相比尚缺乏定量且具体的实证研究与比较研究。目前的学理性分析较多，缺少的是模型与体系的建立，这也或多或少地影响着该领域研究地向前推进。诚然，比较研究也是国内学界所欠缺的，只有在对比中才能真正了解到问题的本质与内涵，才能更好地解决现实痼疾。

二、研究框架

1984 年约翰·W·金登（John W. Kingdon）在《议程、方案和公共政策》（Agendas, Alternatives and Public Policies）一书中提出了多源流模型（MultipleStream Framework），该模型从三个源流出发，分别为问题流（Problem Stream）、政策流（Policy Stream）以及政治流（PoliticalStream）。如图1 所示，这三个源流的耦合与政策企业家（Policy Entrepreneurs）的外力决定了能否开启政策之窗（PolicyWindow），进而走向政策变迁，推动政策的出台。具体而言，问题流即为政府有待解决的问题；政策流则包括政策的建议、方案等相关内容；政治流表现为民众情绪、意识形态等因素构建的政治主线〔21〕。国内诸多学者早已展开对该模型的分析和研究：周超、颜学勇运用多源流理论来解释从强制收容到无偿救助的全过程转变〔22〕；王程韡基于科研不端事件来思考传统多源流模型的弊端并进行改良〔23〕；黄俊辉、徐自强从多源流模型的角度来探析《校车安全条例（草案）》的议程设置过程〔24〕；何五星指出政府智库主要表现为政策议程设置过程中的政策源流〔25〕；张建将异地高考的政策议程融入该模型中进行分析与论断〔26〕；任鹏、陈建兵展开关于区域精神的研究并修正了多源流框架中的理论预设〔27〕；刘然通过对网络公共事件中民众的意见表达及多个事件的对比，对多源流模型进行质疑与探讨〔28〕；杨志军利用“源流要素+中介变量”的检验方式对多源流模型予以优化〔29〕；江永清以我国的双创政策为例，借助多源流模型探析该政策议程的构建与升级过程〔30〕；彭向刚基于此模型来分析非首都功能疏解的政策议程设置〔31〕。

图1 约翰·W·金登的多源流模型框架图

对金登的多源流模型进一步地探析，会发现政府信任在该过程中所受到的诸多影响。如图2 所示，针对此次疫情对政府信任带来的冲击，将问题流、政策流、政治流三个源流逐一细化。在此过程中的问题流即为危机的严重程度，政策流表现为政府的公共政策与行政执法方式，政治流则为社会舆论导向和公众的普遍认知。细化后的五部分因素对政府信任造成了直接或间接的影响，与此同时各因素间的作用机理也成了不可忽视的问题之一，与金登的初始模型一样，三个源流与政策企业家的作用仍然推动了政策之窗的开启，而在成功开放政策之窗后所进行的政策变迁与出台同样会对政府信任产生作用。该模型的构建更好地明确了政府信任在疫情突发后的影响因素，同时提供了从危机突发到政策完善，再到对政府信任的修复全过程更为清晰且具体的实现路径和思路。

图2 多源流模型下的政府信任影响因素示意图

三、案例概况与分析——基于中美新冠肺炎疫情的暴发与防控

（一）公共危机的突发：新冠疫情对中美两国造成的影响

数据显示，截至北京时间2020 年8 月18 日14 时30 分，全球新冠肺炎累计确诊人数22068401 人、累计死亡人数776874 人。中国累计确诊89927 人，占据全球确诊数的0.41%，累计死亡4710 人，占据全球死亡人数的0.61%，目前中国的疫情已基本得到控制，主要关注对象为无症状感染者和境外输入者；而美国累计确诊人数5612027 人，占据全球确诊人数的25.43%，死亡173716 人，占据全球死亡人数的22.36%，具体趋势如下图所示〔32〕。

图3 中美累计确诊/治愈/死亡总趋势

由于两国之间的国民思想和政治体制不同，导致疫情发生后国内的反应截然不同，中国政府第一时间采取了封城等措施，各地积极响应支援号召，使得社会秩序依然有序，彰显出大国凝聚力，在很短的时间内对疫情做到了有效控制。而美国由于其国民一贯比较崇尚自由，从而形成了过分尊重个人权利的状态，在疫情面前显得非常任性，政府的信任程度显得非常薄弱，政府没有合理的对策动员医护人员上前线抗疫。在这样的状态下，美国的疫情形势愈发严峻，对其国内的经济和社会秩序造成很大的影响。在2020 年YouGov①YouGov 是一家国际互联网市场研究和数据分析公司，总部设在英国，业务遍及欧洲、北美、中东等地区。的民意调查中，已经有9%的美国人提出其因疫情影响而失去工作；另外，申请失业保险的人数创美国历史纪录。

不仅如此，大范围的产业停工停产，尤其是第三产业服务业使得两国经济受到了极大影响。中美两国的三大产业结构比值不同：中国第三产业占比略超过50%，而美国则达到了81%。两国自2019 年第四季度到2020 年第二季度的GDP 变化可看出，当我国处于疫情暴发期（2020 年第一季度）时，GDP 明显下降；美国的GDP 因受到疫情的影响，2020 年前两个季度不断走低。

表1 中美两国三个季度GDP 数据对比

（二）政府信任的异变：中美疫情防控的政策引导与社会动员

我国政府采取的措施是积极应对与派出有力支援。首先是政府面对公共危机，采取了积极的措施，建立了突发事件有章可循、有法可依的制度化、程序化的应急管理运行机制，在管理中，严格落实集中统一、分级负责的原则：面对医用资源的短缺，短时间内，建成了临时大型医院；对确诊和疑似病例进行隔离，对患者的密切接触者进行隔离观察；限制了所有不必要的社交活动，绝大部分春节庆祝活动都被取消；学校、工厂和工作场所等延长关闭时间来控制传染；全国范围内只有少量基本服务继续进行。而相比之下，美国应对危机显得力不从心，面对急剧上升的病例，美国政府并没有作出特别决策。在支援方面，中国集中力量，发挥政府威信，最突出的表现为一个省份承包一个武汉市、县进行支援，动员医疗机构和医务工作者加入支援。而作为对比，美国在本次疫情中，联邦政府救援各州仅仅动用了少量的法律条例，停留在表面提出对各州政府的希望，没有强制有力、统筹全局的政策措施应对疫情。

进一步来看，两国的政府信任度的异变更多时候体现于民生各处，随着我国在有效控制疫情的基础上，鼓励部分企业开始逐步复产复工，这在一定程度上缓解了我国的经济危机，同时也通过企业的不断复产复工来降低全社会的失业率。美国从初期的管控便出现许多问题，这些问题不仅造成了其国内确诊与死亡人数的增长，同时经济的全球化也导致了美国经济的滑坡，还一度重现股市熔断，极大地影响着美国的经济运行。即便是联邦政府尽全力保障社会的供给，但也使得全国的失业率骤升。如图4 所示，两国自发现新冠肺炎疫情以来的失业率走向，充分地说明了疫情对两国社会的影响。我国于2020 年2 月疫情全面暴发之时，失业率显著提高，但随着有效的政策调整，我国失业率有了一定的改善。反观美国，在2020 年4 月受疫情影响较为严重之时，失业率最高达到了我国的两倍之多，尽管联邦政府与州政府不断调整，其失业率有所缓解，但与我国相比，仍是居高不下。

由此可见，面对重大危机事件，中国注重以人为本的民意保障取得了显著成效，而美国政府相对消极的措施，使得其国内秩序混乱、人心涣散，抗击疫情的措施执行往往因为各州不同领导的党派争议而停滞不前，各地的医院的重要医疗用品严重短缺、医疗物资储备严重不足，大型工厂依旧为了自身产业的发展，处于营业状态，相关的科研制药业也未表现出积极的支援态度。据《哈佛特别健康报告》称，美国有数百万成年人因药价过高而放弃服药，美国政府也并没有花费太多资本来改善医疗保健或基础设施〔33〕。而中国国家医保局会同财政部早在1 月份，就明确提出“确保患者不因费用问题影响就医、确保收治医疗机构不因支付政策影响救治”，在基本医保、大病保险、医疗救助等按规定支付后，个人负担部分由财政给予补助。另外，中国政府对于国际疫情的态度也是积极的。面对后期全球的疫情恶化，中国尽全力跟世界交流和分享该病毒的基因组，及其传染的方式、症状、易攻击的器官、患者的死亡率以及成功的治疗方案，向全球重疫区捐赠大批物资。而美国在此方面较为消极。

图4 疫情暴发以来中美各月失业率变化

（三）信任危机的嵌入：中美阶段性政府信任危机的发展与演变

爱德曼国家公关公司②爱德曼国际公关公司（Edelman Public Relations Worldwide），1952 年于美国成立，是世界上最大的一家提供公关咨询服务的独立公关公司。调查数据显示，中国民众对政府的信任度一直高居被调查的国家之首。中国受访者对政府的信任度近年来一直呈上升趋势，由2018 年的84%，上升到2019 年的86%；美国民众对政府信任度在2018 年为43%，2019 年为49%〔34〕。可以看出，美国民众面对政府的悲观情绪比较强烈。

同样，在这次疫情暴发后，中国将制度优势转化为治理效能，第一时间应急动员、集中力量办大事的制度等取得了民众对政府的信任；虽然部分制度遭到诟病，比如信息公开制度执行过程中出现隐私泄露等，造成了一定的政府信任危机，但是从整体来看，对政府信任的影响程度比较小，未来发展趋势是乐观的。这一切得益于中国政府多年来，不为少数特权阶层利益采取行动，而总是以积极、高效的方式工作，将以人为本的执政理念贯彻始终。

作为对比，美国产生的政府危机在疫情到来之后，显得相对严重。美国的民调机构morning consult①Morning Consult 是一家成立于2013 年的专门从事在线调查研究技术的全球性公司，在美国多地设有办事处，主要对各国公司、产品和个人进行调查。的民意调查显示，62%的民主党人认为Trump 有责任，28%的共和党人认为Trump 有责任。从这一点可以看出，美国的政府的信任程度很大程度上取决于政治党派。加之由于美国是分权性的政治体制，因此可以推断出民众把对国家政府的不满容易分散到各州各级政府中〔35〕。另外，在危机时刻，代表立法权的国会和代表司法权的最高法院，不能采取果断有效的行动，决策历经争议和辩论，导致时间拖延，影响了政府信任，导致在疫情初期美国民众对政府的行为感到反感，后期虽然一些州政府颁布了紧急的居家令，使得政府信任有所好转，但是前后耗费较长的时间，依旧使得政府陷入信任危机。

（四）政府信任的诱因：基于两国疫情防控的综合分析

基于上文的分析，综合对比中美两国在疫情防控期间所表现出的政府信任危机，重点对多源流模型中三个源流的具体表现，即危机严重程度、政府公共政策、行政执法方式、社会舆论导向及公众普遍认知与政府信任的关系进行深入分析，如图5 所示，探究各诱因间的作用机理，着重分析五种影响因素与政府信任的关系，进而挖掘出造成信任危机的根本原因。

图5 政府信任诱因作用机理图示

1.危机严重程度。疫情的突发是政府信任危机得以产生的一个不可或缺的因素，当民众面对危机且政府无法予以较好的回应时往往会使信任危机的促成因子不断积累，而在此过程中对政府信任造成关键性影响的则是危机的严重程度。作为诱因之一，危机严重程度直接对民众的危机认识予以改变，同时也推动着社会舆论的演化及导向，换句话说，危机程度的严重与否直接关系到社会民众的恐慌程度和行为选择。于我国而言，在国家倡导积极复工复学的条件下，仍有不少民众对此持有反对声音，即使实时追踪的数据表明了疫情的有效控制，但仍有一部分人不能做到对问题的理性看待，一些非理性的认知和判断很难改变。疫情的严重程度，作为“导火索式”的影响因素在民生、经济等各个方面起到了不小的作用。从政府对危机应对的角度来看，公共政策及应急预案的制定和执行也受到了危机严重程度的冲击，在短期内难以作出全面的规划也使得民众对政府信任发生变化。为弥补这一缺失，政府便会在行政执法方式，包括政策执行方面进行调整，以期对自身信任危机进行补救，为后期的积极防控奠定基础。综上，危机的突发本身对政府信任构成直接的威胁，危机的严重性也通过影响民众行为和政策调整而间接作用于政府信任。

2.政府公共政策。实现危机的长效治理离不开公共政策的引导和推动，危机的突发伴随着极高的不确定性、风险性和破坏性，以利益分配为核心的公共政策在极大程度上调整着公共需求和秩序。公共政策可被视为法的源泉，正是由于其自身所具备的指导性，对行政执法起到了助推和保障的作用〔36〕。在危机暴发的情境下也不例外，危机的严重程度直接关系到政策的协调和转向，这对于相对稳定且连续的公共政策而言无疑是一种威胁。政策的调整和执行也关系到民众的态度，进而过渡为社会舆论的层面，处于一种本能的反抗，民众在受到某项政策的行为约束时，必然会考虑到自身的得失，正如疫情期间的中美抗疫的表现一样，民众的回应和舆论的传播皆大相径庭。公共政策同样可以对伦理道德问题起到一定的规范作用，例如疫情期间的各种“民难财”的出现致使有些地区的基本生活保障难以实现，这种违法现象同时也暴露出来道德层面的缺失，如果政策法规短时期内没有及时有效地保障，民众就会在抱怨天灾人祸的同时丧失对政府的信任。

3.公众普遍认知。公众的认知不仅对公共危机的演化起到关键性作用，而且也是造成政府信任危机的一个决定性因素。天灾与人祸常结伴而行，在信息传播自由化的当今，天灾的产生过程中无法控制的人言人祸很容易成为进一步引发争端的助燃剂。民众过多地关注危机的时候，会不断地满足那些本能的需求，不可避免地将消极信息通过民众传播而对全社会的治理带来失衡，而政府作为治理主体必然会受到民众的谴责并对其信任造成影响。公众认知的偏差究其根本还是信息的不对称和不充分而导致的一种民众必须依靠自我探索能力来追寻真相的“行动革命”，当政府所提供的信息无法与民众自身的认知达到一个彼此平衡的状态，那么人本身的某种特质就会对原有的认知进行否定和重构，所谓的个体倾向化特征就增加了危机的风险性和破坏性。政府在此过程中的治理难度加大的同时，基于民众的信任程度也注定呈下降趋势。

4.社会舆论导向。现代意义上的舆论传播威力较传统媒介传播相比可谓经历了翻天覆地的变化，新媒体的出现加速了社会舆论的传播和演变，传播过程中的开放和互动等自由化程度更深的特征对社会的主流价值观是一种从未有过的快速式打击。在政府信任影响因素的相互作用中，危机的严重程度和公共政策的变化都会带来不同的舆论导向，并且在短期内产生，大多数情况下也在短期内消亡。舆论应被看作是一个全过程的概念，其存在着潜伏期、高潮期和衰退期〔37〕，从最初较低的关注度到在网络上充斥着各种臆测和谣言，这期间政府在治理方面存在着一定的困难，在信息自由化的时代，对信息的封锁有时也会招来更恶意的指责。此时便是各界媒体应当挺身而出的时刻了，但当危机来临后的多数媒体为博取自身的新闻热度，无疑会对事实本身进行主观的猜测并妄加评价，这就会使得本已面对满地荆棘的政府在舆论治理方面无从着手，进而演化为民众的以讹传讹将危机升级。

5.行政执法方式。行政执法方式是国家向社会落实公共政策和制度的手段，其直接决定着民众对于政府的信任。本次疫情中，仍存在着执法措施不够及时与完善，最显著的是执法过程未完全落实公开透明原则，导致本次事件国内政府信息公开迟滞，为谣言留下传播空间，阻控了民众的理性表达，从而造成不良影响。值得注意的是，在特定的时刻，危机的严重程度会影响行政执法的力度，但是政府要把握好执法的力度，例如在本次疫情中，为了提高防控工作的效率，相当一部分执法部门在网络上曝光了重疫区住户信息以及返乡人员个人信息，从而进行人员搜索和排除。这属于极端执法方式，在私法理论中，个人信息具有自身的可支配性，国家不应对个人信息进行无限度的搜集和使用，否则将侵犯个体的信息权，会为不法分子获取信息开辟渠道，从而导致更多未知的消极影响。同样，这也属于行政执法中比例原则未落实稳定。在公法理论中，基本权利限制的正当性边界首先在于此原则，其要求公权机关对个人权利的限制必须具有目的的正当性、手段的适宜性和侵害的最小性，即“禁止过度”〔38〕。

四、对策建议：危机政策阙如视域下政府信任的修复

（一）探索多元治理模式，降低危机补救成本

公共危机突发事件的应对和治理应当是全社会共同参与的结果。但现实中，即使改变了原有的政府单一治理模式，实际工作中仍存在着许多相互矛盾之处。就多元主体的治理而言，当前社会不乏各类非政府组织，其所具备的能力与实力也是毋庸置疑的，然而，在实际操作的过程中往往导致多元主体间的配合度不够，治理过于松散，责任和分工不明确，难以将治理的条块进行有机的融合。这说明了在协同治理的过程中各主体间存在着对彼此治理能力与治理技术的不信任与不配合，造成了事倍功半的结果。政府的大力投入换来了治理过程中的竞争和排斥，甚至于多元协同治理的作用不及政府的单一治理，这不仅提高了危机治理的成本，而且该模式下的危机补救无法做到药到病除，反而会留下后患或滋生新的隐患。因此，只有真正做到治理主体彼此间的相互信任、配合，方可事半功倍。与此同时，针对危机治理的本身而言也并非按照当前已有的治理体系与模式逐步高效地推进，没有抓住危机治理的核心——预防，在重点环节出现纰漏，则后期只能依靠补救来减小损失。对于组织来说这种行为等价于个人的拖延，长期目标只有在到期前的一段时间进行突击，势必会使高负荷运转的组织内部措手不及、溃不成军。因而将长期目标划分为合理的中期和短期目标更能使危机预案发挥其实质作用，加之自媒体时代下的大数据及平台互动参与治理，从而达到危机治理稳步且理性推进。

（二）明确政策透明先导，完善政务公开机制

公共政策的执行会直接关系到公众的表现及社会舆论的演化。一项政策的制定必然是以公共利益为导向，但或多或少都会存在与之相反的声音，这是不可避免的。但政府能够实现的是对政策进行透明化建设，一方面是让公众了解政策内容并配合政策的落实，另一方面可以通过政策企业家的外力作用对现有政策根据外界环境的变化而不断完善。伴随着政策透明化同时推进的应当是政务的公开，这也是政策执行的映射之一，公开机制从根本上也体现出了人民当家做主的地位所在。党的十九大报告中也曾指出，要“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，这也充分地说明了政策的透明化和政务的公开化是国家治理体系和治理能力现代化的前提条件。2006 年党的十六届六中全会明确了进一步建设服务型政府的工作任务，然而经过十几年的改革与发展，在实际效果和理念规范等方面仍有大量问题亟待解决。危机促使舆论的蔓延，正是由于某些问题在处理和落实方面出现了或多或少的纰漏，才会间接地导致政府信任危机的产生。政府以政策透明为政策执行的前提也有助于在政策执行的过程中认识到与最初的问题有所差别的新困境的内容，无论是通过民众的反映还是利用执行的成效来判断均可助推政策本身的优化，从而提升政策执行的实际落实程度，进而长期培养和巩固民众对政府的信任度。

（三）构建网络参与渠道，提升社会公众认知

民众对于危机突发事件的主观回应会对国家的危机治理提供极大的帮助，当其意识到自身的安全受到挑战和威胁时，便会出于自利性做出有利于维护自身安全的政治活动，此时的政府若广泛地吸纳来自民众的意见和建议则会降低危机治理成本进而顺利扭转危机恶性局面，由此可见建构并完善政治参与网络的重要性。不同于计划体制时期的是，如今强调多元共治，因而国家对社会权力已不应再具有高度的控制性，公民个人的自由程度也不断提升，这也说明了民众的政治参与随着社会的进步而愈渐凸显。然而对于民众本身来说，政治参与并非一场适合于所有人的“群体游戏”，参与者在政治上的成熟度是决定其是否可以融入这一领域的关键性因素，所以才会存在所谓的精英主义观点。这便要求政治参与主体必须要不断地充实和完善自身的认知及能力，以此来获取政治参与的入场券。相比之下更重要的则是政府对民众参与环境的建立和优化，当民众的利益在一定程度上受到威胁时便会通过各种途径进行维护，倘使以合法且合理的方式无法达到有效解决利益冲突的问题，即利益维护的多种途径不够畅通时，非制度化的政治参与行为就会孕育而生，这种激进的行为态势必定会造成政府自身的信任危机。民众政治认知的提升不仅会激励政府对危机的治理朝着正向的结果演变，而且还会对政府行为形成长效的监督机制。

（四）规范各方媒体行为，加强社会舆论管控

正所谓“众口铄金，积毁销骨”，自媒体时代下的网络舆论更是不可忽视。负面舆论的形成与传播离不开民众间的无中生有，媒体的主观臆断更是难辞其咎。相较于主流媒体，小众媒体更容易在众说纷纭的民间舆论中加入些许博人眼球的虚假新闻，这极其不利于主流价值观和认知观在社会中的形成和传播。当危机产生之初为防止谣言对社会的稳定产生影响，主流媒体都在积极地引导民众理性地了解并看待事实真相，但谣言的横行加大了维持社会稳定的难度，尖锐刻薄的舆论谣言也不断地尝试触及社会的阴暗面，若不及时遏制必将引起社会的动乱。在此过程中，政府的力量往往是较弱的，然而媒体的良性引导成了维护社会稳定的一支强心剂。在大数据时代，信息的内容庞杂、类别繁多，如今的媒体更是鱼龙混杂，这大大地提升了政府对社会舆论控制的难度。在这种情况下，主流媒体就必须要发挥其强大的民众引导和对小众媒体的监督作用，在瞬息万变的舆论环境中既要做到说真话，也要在坚守国家立场的同时承担责任。化解负面舆论的最好方式即为摆事实，事实胜于雄辩，社会各级媒体在对新闻进行报道时务必遵循客观表述且不做主观评判的原则，以有理有据的事实真相将社会不实舆论的声势冲散。诚然，媒体的正向引导也应控制在一定程度之内，过度且盲目的引导也会走向另一个负面的极端。

（五）优化行政立法程序，健全行政执法方式

行政执法方式主要受政府公共政策的影响，其同时决定着政府信任的变化。近年来，我国已逐步建立起应对突发事件的法律规范体系，如《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等，包括各位阶、各领域、各地方的专门法律规范和应急预案以及工作机制，但在先行处置、及时报告、专业处置、比例协调、严格问责、注重宣教等法治原则和法律制度的贯彻中仍存在一些立法不足，这也代表着我国应急法制建设水平需要进一步提升。与此同时，地方政府需加快应对突发事件的执法速度，增强执法力度。疫情中地方政府采取措施的时间与质量参差不齐，重大突发事件的应对也不应处于地方政府反应迟缓和中央政府全面动员的两端，而应重心下移，即将部分决策权下放至地方政府，加大地方政府执法力度。鼓励地方政府发布预警、采取措施，甚至宣布地方进入应急状态，避免事件处置不及时而扩大危机，从而使地方政府的应急措施既协调一致又不刚性雷同，确保“属地责任”落实到处、权责一致，促使政府积极降低危机风险直至消除。另外，政府要将服务指导与人权保障相结合。以人为本是践行人民政府的初心、使命的原则要求，这也符合我国突发事件应对法的立法目的，任何对基本权利的限制都必须遵循一定的原则，从而保护好公民的个人信息权、人格权、隐私权和财产权，促进法政与德政共同建设。

五、结论与讨论

本文基于中美两国的疫情防控，着重分析影响政府信任的五大因素及其相互关系，并针对危机政策的缺失而提出政府信任修复方式，从多源流理论的视角而言，处理好这五大因素与政府信任的关系也有利于推动危机政策的创制与完善。诚然，在实际的研究与分析中仍存在某些局限。首先，对政府信任的探究仅限于危机突发且政策尚付阙如的条件下进行的，这也难以对政府信任进行多方面的剖析和解读；其次，本文虽立足于危机管理的视角，但对于当下我国的应急管理体系建设内涵并未进行过多的探讨，然而这也不能否认在此视域下足以对我国现有的“一案三制”所存在的问题予以反思；最后，在着重分析政府信任的影响因素的同时也弱化了对多源流模型中政策之窗的开启和政策变迁的探析。