全面依法治国背景下推进高校内控建设的路径研究

毛成银

[摘要]在全面依法治国的新形势下，内部控制不仅是高校重要的制度设计、管理手段，也是提升高校内部治理水平和推进现代大学制度建设的关键与核心。本文结合高校内控建设实际，提出在依法治国背景下，推进高校内控建设的新举措，期望对建立健全高校内控制度提供一定借鉴。

[关键词 依法治国    高校    内部控制    建设路径

本文系江苏省2018年度高校哲学社会科学基金项目“新時代高校财务管理转型与创新研究”（项目编号：2018SJZDI208）

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法治校是推进依法治国基本方略的必然要求。为深入贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的决策部署，2014年1月1日，《行政事业单位内部控制规范（试行）》开启了内部控制向高校进军的新征程。财政部又先后印发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》，要求内部控制尚未建立或内部控制制度不健全的单位，必须于2016年底前完成内部控制的建立和实施工作。此后，教育部门积极行动，一定程度上推进了高校内控建设工作，但仍有一些高校对内部控制建设重视不够，内控建设进展缓慢或流于形式，将内控工作停留在表面和应付检查层面。习近平总书记在党的十九届四中全会中指出，“没有国家治理体系和治理能力现代化，就没有真正意义上的中国特色社会主义的现代化”。内部控制建设是提升学校治理水平的关键与核心，是实现依法治国和依法行政的有力支撑，高校要提高站位，牢固树立四个意识，立足高等教育新形势、新要求，找准内控建设与学校高质量发展最佳结合点，主动加码，将内控建设贯穿于治校育人全过程，往深处做、往宽处拓、往实处落，从讲政治的高度加快推进内控建设，全面助力高校高质量发展。

一、高校内部控制的内涵

内部控制的概念由来已久，追溯其历史发展轨迹，在古埃及就有“双头管控”的说法，我国最早提出内部牵制可以追溯到西周时代实施的“分权控制方法”“九府出纳方法”及“交互考核制度”。在经济学中，控制是指有权决定一个组织的财务与经营政策，并据以从该组织中获得利益;而在管理学中，控制是指对员工的活动进行监督，判断组织是否朝着既定的目标健康地向前发展，并在必要时采取有效措施。但内部控制作为一个完整概念，到20世纪30年代才首次提出，先后经历了内部控制牵制阶段、制度阶段、结构阶段、整合框架阶段、风险管理阶段。因此，内部控制是保障组织健康可持续发展及提高组织效率的产物。就高校而言，内部控制是指高校为履行好社会职能，以实现高质量发展的办学目标要求，通过制定并不断完善制度、实施措施和执行程序，对业务事项的风险进行有效防范和管控。

二、高校强化内部控制建设的必要性

（一）国家有要求

当前，我国已进入法制化时代，从中央到地方，从行政事业单位到企业，从单位到个人，都要求规范行为，内部控制正是在这一背景下被得以强化。习近平总书记强调，“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里”。党的十九大报告提出：“加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子”。因此，内部控制是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手，是深入推进中国特色社会主义制度完善和发展的主要着力点。

内部控制在思路、方向、方法、内容上与廉政建设基本一致，它从经济活动风险管控视角对单位廉政风险进行管理，因此，内部控制也是高校廉政风险防控的重要组成部分。

依法治国本身包含了各级国家机关和企事业单位，高校作为事业单位的重要组成部分，更不能置身事外。因此，建立健全内部控制是高校义不容辞的责任，是高校贯彻执行国家相关法规的客观需要。

（二）学校有需求

从公共管理的角度来说，内部控制是一个管理问题，为一个组织内部管理的必备要素。吴汉东（2010）认为，管理是影响高校办学质量、制约教育发展的重要因素。进入新时代，依法治校已经成为我国高校管理的必然选择、治理机构的基本保证、加强民主管理和规范高校教育行为的基本举措。因此，建好内部控制是高校实现高质量发展的必然需求。

1.完善高校法人治理结构的需要。从近年巡视、审计发现的问题来看，我国高校重点领域和关键环节隐患多，一些重大决策程序尚需规范，一些环节缺乏有效的监督机制。内部控制是规范权力运行、强化内部监督、推进依法治校的有效手段和落实全面从严治党要求的有力抓手。

2.推动高校健康发展的迫切需要。内部控制是贯穿高校治理层面、业务层面的管理行为，是高校的免疫和保健系统，作为高校，只有免疫功能健全，才会有生机和活力。健全的内部控制管理，在高校高质量发展过程中起着至关重要的作用。建立健全高校内部控制，可以增强高校发展自信，统筹高校发展资源，优化高校人才队伍建设;可以提高其教学服务和人才培养质量，优化高校发展环境，提升高校决策质量，防范高校风险隐患。

3.加强高校廉政建设的必然需求。建立健全内部控制，一是可使高校的教学、科研、人才培养等工作安全有效良性地运行，以降低廉政风险;二是可净化校园环境，培养出既有专业素养又有良好品格的高素质人才队伍，为国家经济发展提供强力保障。

三、高校内部控制建设难以推进的根源

（一）外缺压力，内缺动力

一是虽然财政、教育主管部门对高校建立健全内部控制高度重视也寄予了厚望，但由于《行政事业单位内部控制规范》为“试行版”，给高校管理层有可不执行的错觉，再加上由财政部一家发布，对高校制约力还不够。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，客观来说，在以教科研为主业的高校，大多管理层对于财政审计类文件的重视程度、执行效度要远低于组织部、纪委及与教育部等相关部门下发的文件，一般来说，对于前类文件，只要没有违反财经审计纪律，执行好坏、快慢对学校和管理层影响甚微。对于高校来说，组织部（干部任免）、纪委（巡视巡查）是核心部门，教育部（业务评价）是关键部门，其权威性就不言而喻。二是行政事业单位内部控制规范没有惩戒和问责措施，就目前来说，高校是否建立健全内部控制尚未纳入巡视、审计范围，也没有与干部晋升相挂钩，而财政部门、教育主管部门缺少对高校主要领导的激励考核机制。三是高校是不以营利为目的的事业单位，其内部管理相对于企业来说，要薄弱得多。对强化和完善内控管理制度缺少主动性和动力，只注重社会效益、学术效益是高校普遍存在的现象，有的学校将内部控制宽泛地理解为建章立制，误将内部控制建设当作是财务部门的工作，甚至很多管理层认为内部控制是以牺牲效率为前提，是束缚自己并给自身和别人套上“枷锁”的规则。四是上报内控报告大多流于形式，缺少有效的监督检查核实机制。自2017年起，各单位必须在“从行政事业单位内部控制报告信息系统”上报内控报告，但该系统固有的缺陷是无法辨析上传支撑材料的真伪及其对应关系，在缺少核实、诚信考核情况下，客观来说，内控报告等级（优、良、中）的真实性、可信度、有效性将会大打折扣。因此，在没有激励约束机制的情况下，使得高校推行内控的内生动力不足，推进的阻力较大。就目前来说，即使有的高校已制定了内部控制制度，但执行难，多为搭架子，实用的制度较少。

（二）意识不强，环境欠佳

首先，由于我国高校基本属公办性质，追求社会效益、学术效益的较多，考虑经济效益的较少;看成绩、成果的较多，看问题的较少。这可能与我国高校资金来源及考核有很大关系，高校收入以财政拨款为主、学费收入为辅，两者来源较为容易，且一般不会形成坏账。特别是近年来，国家对高校的经费支持呈现出增长的趋势，几乎没有高校领导会为筹钱发愁，即使出现诸如贷款无法偿付的风险，最终也会想办法解决。再加上现有审计、巡视，还没将内控不健全纳入问责范围，且对高校考核几乎涉及不到经济指标，这就造成我国高校风险意识不强，重社会效益、学术效益，轻经济效益。其次，我国高校内部控制环境远未优化，高校一般分党政两个系统并实行科层管理模式，虽然各部门的职责权限相对明确，但也存在着一些不足。高校内部控制环境的营造涉及高校每个部门、每个人员，点、线、面出现任何一个细微问题，都会影响高校内部控制的成效。最后，高校管理层对内部控制普遍不够重视，获得感不强，大多仅将内部控制宽泛地理解为建章立制。

四、推进高校内部控制建设的路径与举措

（一）外加压力，内提动力

制度的生命力在于执行，再好的制度如果得不到有效落实也是形同虚设，而执行制度还需内部和外部一起用力。制度发布和执行的主体都要强化责任担当，做到守土有责，在各自职责范围内全面抓好内控工作。制度的发布者要明确决策层、執行层、监督层在内控体系中的职责分工，使外在压力转化为高校建设的内控动力。一是将高校内部控制体系建设的扎实落地作为巡视重点，通过强监管来推动内控在高校的有效实施。二是严格问责，内控失效要同时追究当事人、单位党政主要负责人的责任，以层层施压倒逼层层推进落实。三是根据高校具有的特殊性，组织部门和教育主管部门要共同发力、协作配合，采取相应措施，从更高的层面自上而下地推进内部控制工作。四是建立科学的内控评估体系，强化内控激励约束机制，要根本改变一些高校为应付检查、审计，将内部控制沦为写在纸上、挂在墙上的花架子。针对高校特点制定评估体系（以预算为抓手，由预算、制度、执行、考核、反馈等环节组成），严格评估，及时反馈，鼓励高校对自身存在问题自查自纠。五是建立奖惩机制，将内控建设与生均拨款、资金拨付等挂钩，要让内部治理良好的高校同时得到声誉和利益上的激励。当然，奖励不能吃大锅饭，惩罚也要敢于碰硬，不能当老好人，对内部控制建设不力者要进行惩罚。

（二）协同发力，疏通堵点

1.引入成本效益原则。高校资金是财政资金，是纳税人的钱，更需要成本核算，现行的规范忽视成本效益原则显然不合理，建议增加成本效益原则，以促进高校项目资金合理、有效使用。

2.将所有业务纳入控制范围。内部控制规范的实施目标是“所有人员均应接受监控，所有业务均需接受管控”。高校在实施二级管理后，其教学、科研、人事、招生等非经济类业务已进入高风险领域，高校内部控制不能只涉及经济业务，修订时应将所有业务事项纳入控制范围。

3.联合发文增加权威性。财政部作为行政事业单位内部控制规范的发布主体毋庸置疑，但是作为制度发布主体，仅有财政部一家，其权威性、执行力还是远远不够的，因此，在修订时，中组部、中纪委、审计署的作用不能忽视。一是我国高校干部由组织部门任免，组织部是干部心目中的权威部门，有很多事情只要组织部门牵头抓，都能又好又快地完成任务，发文时增加中组部，有利于推动高校主要负责人切实担负起内控建设的主体责任。二是结合我国国情，中纪委也应参与到行政事业单位内部控制的建设中，充分依靠中纪委的力量，促进行政事业单位内部控制建设的有效落实。三是审计监督与内部控制之间有着天然的联系，审计对内部控制有再控制作用，发文时增加审计署，有利于内部控制执行与运行的有效性。

（三）提高站位，优化环境

管理是确保高校内部控制有效运行和功能发挥的前提和基础，是实行内部控制的重要制度环境。根据COSO《内部控制整合框架》，一个组织的内部控制体系要想高效率发挥作用，就必须要把内部控制体系建设当成“一把手”工程来做，实现从上到下和从下至上的双向循环监督以及内部与外部相融合的复合监督。同时整个内部控制过程要做到公开透明，否则内部控制体系很可能只是流于形式。因此，高校管理层要提高政治站位，树立以“抓好内控是基础、不抓内控是失职”的工作理念，特别是学校主要负责人要当责为先，切实对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责，学校党委要充分发挥在学校内部控制建设中的领导作用。校（院）长是内部控制建设工作的第一责任人，要本着对党、国家和社会负责的态度，做到守土有责，切实提高内控意识，强化制度意识，充分发挥表率作用。

（四）明确责任，细化措施

高校领导层对内控的认识程度，决定了内控的行为和有效性，建设过程中如果缺少各部门及全体员工的主动性，其有效性也将大打折扣，因此，高校内控体系建设工作的顺利开展既离不开学校最高领导的重视及强有力的宣传和推动，也离不开全体员工的参与。高校在建立健全内部控制上，要建立部门之间协同机制和全员参与的有效机制，成立内控建设领导小组，由书记或校长挂帅，明确内控牵头部门，负责组织协调内控工作。业务部门、牵头部门、监督部门既要相互协调，又要分别发挥不同作用，使广大教职工认同并积极参与。

1.在步骤上，内部控制建设要按“八步法”实施（见图1）。

2.在控制上，要形成制衡机制，做到分事行权、分岗设权，分级授权、定期轮岗，凸显绩效导向。

3.在思路和理念上，要做到控制目标具体化、权力责任明晰化、内部分工细致化、业务流程制衡化、防范风险格式化、技术手段现代化。

4.在路径上，要按流程推进内控建设（见图2），最终达到控事、控钱、控人、控责的目的。

当然，高校内控建设是一个系统工程，在具体实施时要与时俱进，应充分考虑高校的特点和实际情况，突出高校及其管理上的特征，构建符合高校发展、自身战略的内部控制体系。

（五）找准定位，协同推进

1.借助实施全面绩效管理契机，同步推进内部控制建设。为加快推进财税体制改革，建立现代财政制度，2018年9月，中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》。一是绩效管理被引入行政事业单位的管理领域，是以实现行政事业单位管理的4E（经济、效率、效果、公平）为目标的内部控制。二是绩效管理是一个动态过程，绩效管理与内部控制贯穿于部门各项业务运行的始终，既注重流程控制也注重结果的考评。三是内部控制建设要求高校要制定一套规章制度，合理设置职能部门，建立严格的审批手续和管控措施，这些措施可以为高校实施绩效管理提供有利条件。因此，全面实施绩效管理与内部控制建设的目标具有一致性、流程具有相容性、作用具有互助性，高校应当以绩效管理目标为导向，推动以提高绩效管理水平为目标的内部控制建设。

2.抓住实施政府会计制度机遇，倒逼内部控制落地。自2019年1月1日起，所有高校已開始实施政府会计制度。政府会计制度的实施并不是简单会计领域的变革，高校要以会计改革为抓手，统筹好财务、资产、人事、科研、信息化等全方位配套管理，这是全面提升学校财经管理水平、内部治理能力的有效措施。一是政府会计改革与内部控制建设在作用上具有互动性。高校通过加强内部控制建设，完善相关制度、优化相关流程、梳理相关岗位职责，提高会计信息生成质量，实现事前事中控制，提高政府会计实施后资产的安全完整性、会计信息真实性、财务报告的可靠性。二是政府会计改革与内部控制互相促进。政府会计改革可助推高校内控制度的日趋完善并得到实质性改变，内部控制建设也能有效推进政府会计制度在高校的顺利实施。高校应抓住政府会计改革实施的重大机遇期，对内部控制建设过程中发现的问题进行及时修订及完善，以推动内部控制建设在高校真正落地并见效。

（六）整合信息，实现三化

内控的最终落脚点必须做到信息化，就是要将内部控制嵌入信息系统中，实现内部控制的程序化、信息化、常态化“三化”。没有信息化的内部控制是假内控，内控落地实施的关键点是信息化。就目前而言，虽然有些高校启动了内控建设，但大多都是以部门为导向的，不能在整体上形成一个系统，且易受人为因素的影响，要打破信息孤岛，整合相关平台，破除各项经济活动分块管理的局面。将预算管理、政府采购管理、收支管理、资产管理、建设项目管理、合同管理等集成在统一的平台上，以减少或消除人为操纵等因素，确保财务信息和其他管理信息的及时、可靠、完整。

（七）强化监督，狠抓落实

一是建立内控自查、报告、考核等制度，实现内部控制工作的闭环管理。及时发现内部控制薄弱环节，堵塞业务管理、内部管理的漏洞，解决好有制度不落实、难落实的问题，或者在执行过程中被虚化、弱化的问题。二是强化内外部监督，合力推进内控制度的建设与实施。充分发挥审计的专业性和独立性，委托外部审计机构对部分内控体系的有效性开展专项审计，并出具内控体系审计报告。对于内控体系监管不到位、风险事件和合规问题频发的部门，必须聘请具有相应资质的社会中介机构进行专项评价，切实提升内控体系管控水平。三是充分运用监督评价结果。对内控制度不健全、执行不力、整改落实不到位的单位或个人，应给予处罚;反之，要给予声誉和利益上的激励。四是将各单位的内控建设纳入目标考核，对内控不健全不规范、执行不力的单位，实行内控一票否决制。五是对各单位上报的内控报告支撑材料进行核查，对上传材料不实、弄需作假的进行专项治理。

（作者单位：南京工业职业技术大学，邮政编码：210023，电子邮箱：10782290@qq.com）

主要参考文献

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