人民银行领导干部经济责任审计与巡视巡察同步监督的分析与建议

黄胜俊

[摘要]人民银行领导干部经济责任审计与巡视巡察作为系统内重要的监督形式，在促进分支行领导班子及主要负责人履职尽责、担当作为等方面发挥了重要作用。根据党的十九届四中全会关于“推动各类监督有机贯通、相互协调”的总体要求，本文分析了经济责任审计与巡视巡察同步监督的必要性和可行性，提出具体路径和思考。

[关键词]人民银行    经济责任    审计    巡视巡察    同步监督

人民银行领导干部经济责任审计（以下简称“经济责任审计”）是人民银行内审部门对分支行、相关内设部门或附属单位主要负责人任期内贯彻落实国家重大决策部署、管理公共资金、国有资产等有关经济活动中履行职责情况的审计监督。巡视巡察是上级行党委对分支行党委（党组）班子尤其是“一把手”的政治监督，聚焦坚持党的领导、加强党的建设、全面从严治党等方面。经济责任审计与巡视巡察虽有差异，但同属“上位监督”，在促进分支行领导班子和主要负责人履职尽责、担当作为等方面发挥了重要作用。

一、经济责任审计与巡视巡察同步监督的必要性分析

本文提出的经济责任审计与巡视巡察同步监督，包括同步计划、同步进点、同步实施、成果共享、整改共促、队伍共建等，旨在充分发挥二者的监督合力、提升监督质效。

（一）同步监督是实现监督有机贯通、相互协调的必然要求

党的十九届四中全会提出“必须健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，增强监督严肃性、协同性、有效性”，要求“推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接，健全人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督制度，发挥审计监督、统计监督职能作用。以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调”。上述巡视监督、审计监督，具体到人民银行系统，就是指巡视巡察监督和内审监督。经济责任审计作为直接对分支行主要负责人进行监督的审计项目，是内审监督的重中之重。巡视巡察对分支行党委（党组）班子尤其是主要负责人开展监督，与经济责任审计关联密切。探索经济责任审计与巡视巡察同步监督，有助于突破单一监督形式的局限，解决监督信息共享不充分、协作效率不高等问题，实现对权力运行情况的全方位、深层次监督，彰显党内监督与审计监督合力，是推进监督有机贯通、相互协调的必然要求。

（二）同步监督是实现监督优势互补、强强联合的现实需要

经济责任审计偏重于业务监督，主要方式为内部调阅资料。在审计重大政策落实情况时，内审也会适时开展外部延伸调查，但受对外延伸调查的法理依据不充分等因素制约，延伸调查底气不足、广度和深度不够。巡视巡察属于党内政治监督，权威性高，方法多样灵活，谈话、走访是它的优势和“重头戏”。以对某地市人民银行巡察为例，巡察组与该行50%左右的员工谈话，走访县一级人民银行市纪委、公安局、检察院、法院、市场监管局、地方金融局、扶贫办、商业银行等10多家单位。开展同步监督，可以依靠巡视巡察，解决内审向外延伸底气不足、手段不硬、效果不佳的问题。如审计组可将审计发现的重大政策落实方面的问题线索提交巡视巡察组，依靠它通过外部走访等方式进行线索核查，提高监督的精度和深度。内审监督还可以依靠巡视巡察整改督促权威性强的优势，将重要审计发现纳入巡视巡察报告，提高審计成果整改的力度。

（三）同步监督是整合监督资源、加强队伍建设的内在要求

一方面，同步监督有利于节约和整合监督资源。以对地市人民银行行长经济责任审计和党委班子巡察为例，经济责任审计组规模13人，现场工作时间约12天，其中财务审计组4人左右，重大政策落实审计组4人左右;巡察组规模8人左右，现场工作时间约30天，其中财务检查组2人，主要为内审人员和财务人员，重大政策落实检查组2人，主要为货币信贷或金融稳定人员。对上述经济责任审计和巡视巡察重叠的监督领域，完全可以通过精简合并人员，整合监督资源，提高工作效率。另一方面，同步监督有助于加强监督队伍建设。巡视巡察组和审计组在工作理念、方式、方法等方面存在差异，在同步监督中，巡视巡察人员和审计人员可通过联合检查、现场磋商等方式，学习对方的监督理念、思维和方法，提升综合素质，持续加强巡视巡察和审计监督队伍建设。

（四）同步监督是避免重复监督、减轻基层负担的重要抓手

2019年3月，中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，要求各级加强计划管理和监督实施，着力解决督查检查考核过多过频、过度留痕的问题。当前，根据审计全覆盖的要求，人民银行总行明确了经济责任审计4年或4年内全覆盖的要求，巡视巡察也有类似4年左右全覆盖的要求。在此背景下，容易出现巡视巡察与经济责任审计交叉重复监督的情况。实践中，由于过多考虑差异性和独立性，经济责任审计和巡视巡察计划未能实现有效联动，经常遇到经济责任审计和巡视巡察在一年或更短时间内对同一家分支行先后进场监督的现象，这让分支行疲于迎检，不堪重负，影响其日常工作安排和效率，同时也不符合为基层减负的精神。可见，科学统筹开展同步监督，是避免短时间内“扎堆”重复监督、减轻分支行负担的重要抓手。

二、经济责任审计与巡视巡察同步监督的可行性分析

（一）派出单位均为本级行党委，同步监督具有可行性

根据中办、国办2019年印发的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》，人民银行总行明确经济责任审计计划应报各级行党委研究审定。2017年中共中央修订印发的《中国共产党巡视工作条例》，明确各级党委（党组）实行巡视巡察制度，对所管理的党组织进行巡视巡察监督。随着内审、巡视等业务的分省全面授权，人民银行各分行和省会中支对本省辖内分支行监督权全面回归、人事管理权基本回归，对地市人民银行经济责任审计和巡察的派出单位均为分行或省会中支党委。从组织管理上，无论是总行、分行、省会中支还是地市中支，开展经济责任审计和巡视巡察同步监督，均具有可行性。从编制管理来看，2019年《中国人民银行职能配置、内设机构和人员编制规定》明确将党委巡视工作领导小组办公室放在内审司，同步监督也符合编制安排精神。

（二）监督对象和监督期限重合，同步监督具有可行性

经济责任审计突出重大政策落实和其他经济责任履行情况监督，巡视巡察突出政治监督，看似互不相关，实则有内在联系，政治监督以经济责任监督为基础，查小见大、查点见面、查表及里，深挖经济责任问题背后的政治问题。从监督对象来看，经济责任审计监督对象包括分支行“一把手”、与经济活动密切相关的内设部门和附属单位主要负责人，巡视巡察监督对象为分支行党委（党组）班子，主要监督对象是党委（党组）书记、行长或主持工作的负责人。从监督期限来看，人民银行2020年经济责任审计方案明确将财务领域审计的期限调整为往前追溯两个完整的会计年度，实际期限为2-3年，重要事项和敏感问题可向前追溯。其他内容审计的期限一般往前追溯一个完整年度，实际期限为1—2年。巡视巡察期限为被监督单位现任党委（党组）班子任职期限，根据4年全覆盖要求，期限基本为3年，这也与经济责任审计期限基本相同。监督对象和监督期限的大部分重合，使同步监督具有可行性。

（三）监督重点存在大范围重合，同步监督具有可行性

在条例规定层面，《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》中“（一）贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署情况;（三）重大经济事项的决策、执行和效果情况;（四）财政财务管理和经济风险防范情况;（五）在经济活动中落实有关党风廉政建设责任和遵守廉洁从政规定情况”等4项审计内容和《中国共产党巡视工作条例》中“（一）违反政治规矩和规定;（四）违反群众纪律、工作纪律、生活纪律、落实中央八项规定精神不力”等两项巡视巡察内容存在重叠。在操作层面，中纪委副书记、中央巡视工作领导小组成员杨晓超同志提出的“六个围绕，一个加强”和“五个紧盯”巡视巡察重点，与人民银行经济责任审计重点有重叠。例如，“（一）围绕党的政治建设，检查贯彻落实党的十九大精神和党中央重大决策部署情况”的巡视巡察内容与“重大政策贯彻落实情况”的经济责任审计内容有重叠;“（二）围绕党的作风建设，重点检查整治四风问题情况。主要包括：紧盯落实中央八项规定精神情况;紧盯四风方面突出问题”的巡视巡察内容与“经济活动中落实廉洁纪律情况”的经济责任审计内容有重叠;“（七）加强对巡视整改情况的监督检查”的巡视巡察内容与“关注巡视、审计及专项检查整改情况”的经济责任审计内容有重叠。从监督内容和重点来看，同步监督具有可行性。

（四）监督成果存在交叉重叠，同步监督具有可行性

监督内容和重点的大面积重叠，势必带来监督成果的重合。随着巡视巡察工作的不断深入，不断贴近业务，与内审监督的重合也越来越多。笔者综合分析上级行对某省辖内地市人民银行巡视巡察发现得出，近5年来巡视巡察反馈问题与内审监督关联度达40%以上。2018年，人民银行系统开展“大起底、大了断”后，巡视巡察发现的违反中央八项规定精神方面的问题有所减少，看似与内审监督的结合点降低了，实则不然。中央审计委员会成立后，审计监督得到进一步加强，内审部门既要做好传统财务监督，更要重视并开展对重大政策落实情况的监督。开展重大政策贯彻落实情况监督已成为经济责任审计的重中之重，这与巡视巡察的重点基本契合。由此，巡视巡察和经济责任审计成果的重叠不仅没有削弱，甚至还有所加强和深化，监督结合点更多、更突出，成果联系更紧密，同步监督更具有可行性。

三、经济责任审计与巡视巡察同步监督的路径思考与建议

（一）经济责任审计与巡视巡察同步监督的路径思考

1.经济责任审计与巡视巡察同步计划。按照监督全覆盖的要求，内审部门和巡视巡察部门在制订长期监督规划和年度监督计划时，应加强事前沟通交流，尽可能安排对下级行同步监督，或避免对同一家单位短期内重复监督。对于同一年内对同一家分支行开展经济责任审计和巡视巡察的，应同步计划开展;对于因领导干部离任带来的计划外的离任经济责任审计，不强制要求与巡视巡察同步开展。

2.经济责任审计与巡视巡察同步实施。对于同步监督项目，经济责任审计组和巡视巡察组应同步进场、同步实施。在整合监督资源、确保监督效果的前提下，探索适当压缩巡视巡察时间、增加经济责任审计时间，尽量做到巡视巡察和审计同步离场。建立经济责任审计和巡视巡察联合工作组，审计组长和巡视巡察组长任“双组长”，审计组和巡视巡察组全体成员为组员。进点前，双方提前沟通监督重点，明确协作方式、协作内容、线索移交等事项。进点后，定期召开联合工作组会议，及时通报问题线索，分析查证疑点，统筹调配资源，确保经济责任审计和巡视巡察高效深入开展。

3.经济责任审计与巡视巡察成果共享、整改共促。在同步监督中，审计组和巡视巡察组应在加强保密管理的前提下，及时、充分、无保留地沟通监督发现，避免因信息不对称带来的监督空白、监督低效等问题。对于移交的问题线索，应高度重视，开展深入核查，及时向对方反馈核查结果。在成果報告阶段，经济责任审计报告可以将巡视巡察发现的重大政策落实等问题纳入其中，确保审计报告全面、完整地反映领导干部履行经济责任情况。巡视巡察报告可将经济责任审计发现的重大问题纳入其中，或将业务层面问题从政治监督角度进行定性，提高巡视巡察工作质量。在成果运用阶段，审计组和巡视巡察组共同对审计、巡视巡察发现问题整改情况进行跟踪监督，增强整改和成果转化的刚性和约束力，提升监督效率和效果。

4.经济责任审计与巡视巡察队伍交叉培养。在同步监督中，审计组和巡视巡察组要高度重视监督人才的交流培养，通过安排审计人员参与巡视巡察访谈和外部调查、巡视巡察人员参与审计、结对指导等方式，以查代训、以老带新，促进监督人员共同进步。探索建立巡视巡察和审计监督人才库，按重大政策落实、党建管理、组织人事管理、财务管理、附属单位管理等领域，设置子人才库，通过定期培训、抽调监督、沟通交流、考核评价等方式，培养作风扎实、业务过硬的专家型、复合型监督队伍，为提升监督质效提供坚实的人力保障。

（二）经济责任审计与巡视巡察同步监督应注意的几个问题

1.坚持转变观念，做到形神兼备而非有形无神。实现同步监督，首要在于审计组和巡视巡察组应增强认识、转变观念，要从推进监督有机贯通、相关协调的高度来认识和推进同步监督，从思想深处打破原有的、有形或无形的部门“壁垒”和监督“桎梏”，不仅要做到同步进点、同步实施等形式内容，更要强化合作意识、协作行动，通过强强联合，发挥监督合力。

2.坚持各负其责，做到相互依靠而非相互依赖。经济责任审计和巡视巡察既有相似之处，也在监督属性、目标、形式、程序、定性等方面存在差异。在同步监督中，经济责任审计和巡视巡察仍需各负其责，在监督线索沟通、核查等方面充分依靠对方，但要注意不能完全依赖对方，要在相对独立履行监督职责的基础上，坚持相互补位、相互促进、相互支撑，着力提升监督质效。

3.坚持密切配合，做到深度融合而非简单合并。同步监督不是两种监督形式的简单合并，而是通过二者的深度融合，发挥“1+1>2”的放大效应。在同步监督中，不能简单地将财务领域监督完全交给审计组，也不能完全将重大政策落实情况监督交给巡视巡察组，而是充分发挥各自优势，密切配合，开展融合式监督。例如，在开展重大政策落实监督中，审计组可重点通过调阅资料进行监督，巡视巡察组可通过谈话、走访等进行监督，双方及时交流、汇总、分析监督发现，全面、客观、立体地反映被监督对象重大政策落实情况。

4.坚持统筹协调，做到有机联动而非各自为政。经济责任审计和巡视巡察可能因为工作节奏、方式的差异，在同步监督中形成“冲突”，最常见的一个问题就是“抢资料”，若不做好事前的沟通交流，审计组和巡视巡察组可能在同一时间调阅同一种资料，势必影响监督效率。这就要求审计组和巡视巡察组不能像单独开展监督时自主安排监督进度，而是要充分考虑同步监督需要，统筹协调，科学合理安排监督步骤和工作进度，实现忙中有序、有机联动。

（作者單位：中国人民银行合肥中心支行，邮政编码：230000，电子邮箱：496112932@qq.com）

主要参考文献

陈彬彬.政府审计与巡视工作协作途径新探索[J].审计与理财， 2018（8）：10-11

丁爱民.建立审计巡视强强联合机制[J].审计与理财， 2016（10）：26-27