日本地方政府科技创新政策演化路径及启示——基于神奈川县政策文本分析

蒋瑜洁

（重庆大学 公共管理学院，重庆 400044）

伴随中国新经济时代的来临，科技创新已成为国家和地区经济社会发展的新增长点。习近平总书记在党的十九大报告中指出“创新是引领发展的第一动力”，提出“加快建设创新型国家”战略目标。然而，近年来中国科技创新能力虽然显著提升，但仍面临着科技创新规模“大而不强”、发明专利“多而不精”、“公民科学素养有待提高”等课题。地方政府作为国家宏观调控政策的具体实施者，如何在快速发展且复杂多变的经济社会中发挥效能，成为学术界与实务界需要深入研究的课题。日本于20世纪90年代开始将技术创新政策主体由中央政府层面向地方政府层面转移，技术创新政策规划、政策执行以及执行效果的反馈与政策完善在地方政府层面逐渐得到循环实现，日本地方政府提升地方技术创新能力的政策演化经验，对中国具有一定的借鉴意义。本研究以日本地方政府科技创新政策体系为研究对象，探讨不同阶段提升地方科技创新实力的政策工具结构特征及其有效性，以期为增强我国地方技术创新能力提供参考与建议。

一、理论基础

（一）科技创新能力提升研究

科技创新是指通过应用新知识与技术、采用新生产工艺、实施新经营管理模式，开发新产品，提高产品质量，占据市场，实现市场价值的过程。1912年熊彼特提出“创新”这一概念后，科技创新研究的焦点经历了从宏观层面的新古典经济增长理论向企业微观层面的创新活动管理的发展转变，探讨了企业年龄、规模等组织特征（Acs and Audretsch，1987）［1］对技术创新的影响，提出了显性知识与隐性知识等组织内部资源促进技术创新的机理（Christiansen，2000；野中郁次郎，2004）［2-3］，以及获取组织外部知识等资源用于创新的动态能力构建（Teece et al.，1997；福泽光启，2013）［4-5］等。与此同时，研究触角延展到政府治理层面，认为科技创新能力提升需要政府通过政策法律体系、行为体系等来影响社会各层次的科技创新，政府的支持对于大规模的科技创新过程具有较强的激励作用（Porter，1995；野城智也，2016）［6-7］。其中，地方政府直接承担了地方经济发展等职能，是中央政策的执行者与政府职能的实际履行者（郁建兴，2018）［8］。地方政府治理是科技创新能力提升的重要影响因素。

（二）地方政府治理与科技创新能力提升研究

地方政府治理是指地方政府在治理理论的指导下，与各类社会组织、民营组织等主体合作，进行地方性决策、实施地方事务管理、提供地方公共服务的过程（孙柏瑛，2003）［9］。20世纪80、90年代地方治理理论兴起以来，学术界研究了纵向政府间及地方政府与市场、社会组织间的地方治理运行机制（谢庆奎，2000；細野助博，2013）［10-11］，探索了政策能力、实施权威和运作效率等地方政府治理能力构成要素的划分（郭蕊和麻宝斌，2009；山本啓，2008）［12-13］，地方政府治理能力评价标准、维度、评价内容（郑志龙，2009；南岛和久，2011）［14-15］，地方政府治理模式与治理机制（俞可平，2008）［16］等。其中，提升科技创新能力的地方政府治理的研究主要聚焦于科技创新政策主体、内容与绩效评估等方面，探讨了科技创新政策制定中政策主体的转变、府际合作关系网络构建（刘凤朝和徐茜，2012；伊藤修一郎，2006）［17-18］，分析了不同类型企业对应的地方政府创新政策内容的不同，创新政策的研发补贴、不同类型公共激励措施对企业创新活动的影响作用等（彭纪生等，2008）［19］，提出了如基于支撑材料与“选择和集中”科学分析方法的评价（岡本信司，2013）［20］等地方政府科技创新政策的绩效评估和评估方法的优化。

（三）提升科技创新能力的地方政府政策工具研究

政策工具是地方政府治理研究的主要层面之一。Rothwell和Zegveld（1985）［21］在综合各类研究成果的基础上，构建了从供给推动型、需求拉动型、环境支持型三大政策工具类别的角度探讨科技创新政策工具特征的科技创新政策分析框架。赵筱媛和苏竣（2007）［22］结合Rothwell和Zegveld的思想，发展与完善了科技创新政策工具三维立体分析框架，补充完善了基本政策工具维度、发展了科技活动领域维度与科技活动类型维度，为科技创新政策工具特征研究，提供了相对全面的研究架构（见表1）。

表1 科技创新发展政策工具的分析框架

二、日本神奈川县科技创新政策制定机制与效果

日本作为科学技术创新大国，神奈川县（1）是日本国内较早实施地方科学技术创新政策的省级行政区（2），其科学技术创新成果位列日本前列。

1977年，神奈川县设置了由副县长（3）与各相关部门部长组成的“神奈川试验研究会议”，专门负责科学技术相关行政事务的运营，并推进科学试验研究机构之间的协作。次年，神奈川县提出了“神奈川成为世界头脑的中心”的科学领先构想目标，并于1979年在政府企划部设计室里成立了“科学技术班”专门负责制定科学技术政策。1986年，神奈川县成立了“神奈川科学技术政策委员会”，负责确定科学技术政策方向，并主持审议与实施激活、再编县试验研究机构的方案等。1991年，神奈川县在政府企划部内设置科学技术政策室，并于1999年将其改编为科学技术振兴课。

截至2010年，神奈川县已形成了以县长为中心，以神奈川科学技术会议、科学技术政策推进会议等为建策智囊，通过政策局与各部局间协作的科技创新政策制定与实施体制（见图1）。

图1 日本神奈川县科学技术创新发展政策制定与推进体制

自1990年神奈川县制定并出台第一期神奈川科学技术政策大纲以来，截至2017年，神奈川县科技创新发展政策大纲总共包含了345项政策条款，综合运用了3大类政策工具。其中，神奈川科技创新发展政策体系以环境型政策工具为主，以供给型政策工具为辅，需求型工具利用几近为零：环境型政策工具占比68.41%，供给型政策工具占比31.01%，需求型政策工具占比0.58%。

作为较早实施地方科学技术创新政策的日本省级行政区，神奈川县的科学技术创新成果位列日本前列。截至2015年，神奈川县所属研究机构已拥有科学技术研究者16 000余人，相关技术人员超过325 000人，仅次于东京都，位列日本全国第二；神奈川县申请专利数量达到15 152件，仅次于东京都、大阪府、爱知县，位列日本全国第四；截至2014年底，神奈川县拥有自然科学研究所439所，仅次于东京都，位列日本全国第二。

神奈川县既非日本国家行政中心，也非日本国家经济中心，但在其地方科学技术创新政策指引下，科学技术创新能力名列日本各地区前列。为此，以神奈川县科学技术创新发展政策体系为对象的研究，对中国大部分非国家行政中心且非国家经济中心的地方政府技术创新政策具有一定的参考价值。

三、日本神奈川县科技创新政策的演化路径

1990-2017年，神奈川县科学技术创新发展政策的演进轨迹，从三大类型政策工具的年度利用程度来看，呈现两大显著特点：一是环境型政策工具利用程度较高，其历年利用程度都远高出其他两类政策工具，基本保持在其他两类政策工具总数的2倍以上；二是需求型政策工具利用程度非常低，仅在2002年与2007年的神奈川科学技术政策大纲中有所体现，在政策工具总量中占比不足1.00%（见图2）。

图3 日本神奈川县科学技术创新发展政策工具年度比例统计情况

从各类政策工具的子工具年度运用程度的角度来看，1990-2017年，神奈川县科学技术创新发展政策的演变轨迹以2007年为分界点，呈现两大显著特点：其一，2007年以前，环境型政策工具以基础设施建设类工具为主、公共服务类政策工具为辅，2007年以后，环境型政策工具以目标规划类政策工具为主、公共服务类政策工具为辅；其二，2007年以前，供给型政策工具以直接型人才培养类工具为主，2007年以后，供给型政策工具以间接型人才培养类工具为主（见图3）。

（一）基础设施建设与直接型人才培养时期

2007年以前，为解决科学技术创新发展的基础设施不够完备、现有县科研机构职能重复或职责模糊不清等问题，神奈川县科学技术创新发展的环境型政策以基础设施建设类工具为主。

这一时期，神奈川县主要从四个方面建设基础设施。其一，改编与重组既存的试验研究机构，实现科学技术创新领域的专门化、提高科技创新效率。截至1995年完成了农业综合研究所专门负责农业相关研究，畜产研究所专门负责畜产相关研究，水产综合研究所专门负责水产相关研究等研究机构职能重构。其二，成立科技创新人才培养机构，提供科技创新人才支持。1989年，设立神奈川科学技术学院，定位为全球高等教育和研究机构；1997年，建立神奈川科学技术人才库，为高龄人员提供科学技术创新活动平台；同时不断建设与完善青少年科学馆等保障县民学习科学技术基础知识的场所。其三，成立新的科技创新产业园与科技创新机构。1989年，设立神奈川科技园，作为基础科学技术研究与开发型企业的培养基地；1994年，建立湘南国际村，为科学技术的国际交流提供优良环境与政府支持。其四，成立从资金、信息等创新资源方面支援科学技术创新活动的机构。1989年，成立了神奈川高度技术支援财团，支援产学公（4）技术转移；1991年，成立神奈川研究交流推进协议会，促进人才与信息的交流，推进共同研究；同年，与当地大学联合成立共同研究推进中心，形成地方各类主体间科学技术协作团体等。

与此同时，为满足随着新建与重组科学技术创新机构而产生的科创人才需求，在人才方面支持各机构的科学技术创新工作有效实施，神奈川县科学技术创新发展供给型政策以直接型人才培养类工具为主：其一，神奈川县地方政府通过神奈川科学技术学院、县试验研究机构培养研究者与技术员、本科生、研究生，具体培养其从科学技术基础知识到应用型技能知识、再到管理学知识与能力；其二，神奈川县地方政府大力推进各科学技术创新机构在研究工作中培养技术人员、研究人员的科技创新能力的掌握；其三，神奈川县地方政府大力培养县实验研究机构的领导型研究者的研究管理能力，同时加强对地域传统技术以及技能传承的重视，注重女性研究者、青年研究者、外国研究者的科技创新能力培养与活用。

（二）目标规划与间接型人才培养时期

2007年以后，神奈川县科学技术创新发展基础设施建设基本完成，支持科学技术创新机构创新职能有效实施的可直接使用型人才积累达到一定规模，此时，基础设施等硬件设施管理目标、可持续科创人才培养等软实力发展方向不够明确等问题日益凸显。据此，神奈川县地方政府技术创新发展政策逐渐转化为以目标规划类政策工具为主，辅之以公共服务类政策工具。

这一时期，神奈川县地方政府为各试验研究机构设定了具体的研究方向与目标，根据各机构自身管理与研究内容的特色，定期实施科技创新评价等宏观调控活动。同时，神奈川县地方政府委托县实验研究机构开展主题试验研究，并推行“技术支援强化3年3倍增加”、“技术支援品质倍增”等项目，为科技创新组织提供技术、政策咨询等支援服务，提高技术支援本身的质量，支持各类技术开发项目目标的推进与达成。在公共服务方面，神奈川县地方政府主要为各类科学技术创新主体提供五个方面的支持。其一，有计划地配置科学技术联络专员。其二，施行技术转移项目。其三，建立技术评价体系。其四，强化中小型创业企业育成的支援活动。其五，完善科学技术创新信息的公开机制。

职业教育应该是“以市场需求为导向，以就业为指导思想，以岗位技能为中心”的课程教学。模块化教学以培养学生的创新能力和动手操作能力为主，能启发学生的创造性思维，使学生通过完成模块来学习知识和提高技能，培养学生的创新能力，以形成能适应工作岗位计算机操作的实训技能。

与此同时，相比直接型人才培养，神奈川县地方政府越来越重视间接型人才的培养，通过科学技术的宣传等活动，增进青少年对科学技术的理解，培养青少年对科学技术的兴趣爱好，促进人才辈出。这一时期，神奈川县地方政府主要从四个方面培养科学技术创新的间接型人才：其一，定期开展科技体验活动。施行“神奈川科学夏令营”等项目，在充实学校科学技术教育知识的同时，定期开展一系列激发青少年感受领悟理工学科魅力的科普活动。其二，通过向青少年及其抚养者提供科学试验、科学工作等体验型实验教室参与机会等，增加青少年及其抚养者近距离接触科学技术的机会，增强其对科学技术的热爱。其三，着力未来型科技创新人才培养。定期派遣研究学者赴中小学开展科学实验课程，唤起学生对科学技术的好奇心，培养未来型科学技术创新人才。其四，每年定期举行科学技术比赛。通过“科学甲子园神奈川大会”等项目，增强高中生等间接型人才对科学技术的学习、探索欲望。

四、结论与启示

当今社会，科技创新成为国家和地区经济社会发展的重要驱动力，其中地方政府在引导和促进科技创新发展的过程中发挥着重要作用。然而，地方政府作为国家宏观调控政策的具体实施者，如何在发展多变的经济社会中发挥职能，仍需学术界与实务界的深入研究与探讨。

本研究进行文献整理并构建了科技创新政策工具框架，以日本的省级行政区神奈川县为例，搜集了神奈川县于1990-2017年发布的科学技术政策大纲文件，通过横向整体结构与纵向演进路径的整理分析，探索并尝试阐释地方政府落实中央政府政策、促进科学技术创新政策的整体画像及其动态发展路径（见表2）。

表2 神奈川县科技创新发展政策演进特征及形成原因

研究结果显示，神奈川县地方政府科技创新政策呈现两大显著特征。

第一，在科技创新政策的整体结构方面，环境型政策工具与供给型政策工具的利用频率较高，需求型政策工具的利用频率较低。究其原因，日本地方政府尽力创建与优化创新环境，营造自由探索的科研氛围，让创新主体能够有精力、能安心于自由探索与深耕创新；同时努力培养青少年对科技知识的浓厚兴趣，注重青少年科学素质提升，引导青少年自主投身到科技创新队伍中，为科技创新打下良好的人才基础。

第二，在科技创新政策的动态演化路径方面，不同发展阶段根据具体发展情况采用的政策工具结构重点不尽相同。初期，为解决科学技术创新发展基础设施不够完备，地方县科研机构职责重复或模糊不清等问题，环境型政策工具以基础设施建设类为主，同时推行直接型人才培养为主的供给型政策工具，从而支持各机构科学技术创新机能的实现。但随着时间的推移，神奈川县地方科学技术创新的基础设施逐渐完备，科学技术创新机构所需的直接型人才达到一定规模，环境型政策工具逐渐转化为以目标规划类为主，同时更加重视供给型潜在人才培养类政策工具，以实现未来二十年甚至一百年科创人才的辈出。

表3 中国与日本科学技术创新投入与产出情况对比（2013-2017年）

日本地方政府提升地方技术创新能力的政策演化经验，对处于转型阶段快速发展的中国地方政府具有一定的借鉴意义。

其一，活用环境型与供给型政策工具，保障和提高科技创新主体自主创新意欲。地方政府应尽量减少创新主体被动型创新意欲，避免需求型政策对技术创新方向的单一性拉动，避免一味强调创新结果考核，需要通过创新环境与资源的支持，提升创新主体主动、多领域探索创新意欲，为科技创新基础型研究提供时间与空间。地方政府应重视培养青少年等潜在科技创新人才对科学技术的兴趣爱好，注重青少年科学素质提升，引导青少年自主投身到科技创新队伍中，为建设科技强国打下良好的人才基础。同时，加强科技创新过程支持，例如积极建设基础设施，开展目标规划与公共服务，营造适合各类研究者的良好科技创新环境，从根本上、全方位保障和提高科技创新人才的自主创新意欲。

其二，根据宏观环境、地方具体发展阶段，动态制定、组合与修改科学技术创新政策工具，递进式推出具有地方特色的科技创新政策工具。要动态解决好科学技术发展基础硬件设施、科研机构职能管理制度，满足各机构、各项科学技术创新机能对可直接工作人才的需求，对供给型潜在人才培养、目标规划等课题。

注 释

（1）神奈川是日本的省一级行政区，位于东京都的西南部，总面积2 416.16平方千米，截至2019年常住人口总数达到918.16万人。

（2）1995年日本制定《科学技术基本法》，基于此法规定，日本政府有制定科学技术基本计划的义务。1996年日本中央政府制定并出台了《第1期科学技术基本计划》，并成立对应的科学技术振兴事业团组织。相较于中央政府层面，神奈川地方政府于1978年确定了科学技术是核心生产力的县发展基本思想，并于1990年制定出台了《第1期神奈川科学技术政策大纲》，早于日本中央政府。

（3）日本的“县长”相当于中国的省级行政区级别的“省长”级别。

（4）产学公是指企业、科研高校与公共政府相关部门协作。