我国农村养老保障法律问题研究

【摘要】未来社会发展，老龄人口将越来越多，老龄化率上升不可逆转，老吾老以及人之老，养老保障的良好运行也是政府社会治理的重要课题之一。长久以来，人们普遍关注城市人口的养老问题，而对于农村养老问题却过于忽视。而我国作为农业大国，农村养老保障问题直接关系到中国农村秩序的稳定与农业的可持续发展，由于固有的道德体系的崩溃和农村商品经济的发展，通过构建和不断完善农村养老法律体系来规范农村养老已是大势所趋，建立多种形式并存的农村养老保障体系的价值定位既符合中国农村的实际，又有利于操作和实施。

【关键词】养老保障  法治基础  家庭养老

伴随着人口老龄化成为当今世界一个突出的社会问题 ，老年人的养老问题也日益冲击着各国的经济、社会、文化、家庭和个人，养老成为老年人及整个社会必须面对的话题。20世纪30年代，为应对老年人的养老问题，美国、日本等发达国家逐步以立法的形式建立了有关养老的社会保障制度。如今，作为应对养老问题的社会保障法律制度，得到了各国的普遍重视。我国从最初的家庭承担了几乎所有的养老保障责任，到现代社会，随着我国社会结构转型的深人及老龄化的迅速推进，养老的经济、社会条件已经发生了很大变化 ，例如养老金支付压力逐年增大、传统养老方式逐渐没落、社会化养老开始兴起等，在这种情况下，我国现有相关养老法律制度的原则性较强、难以操作等问题开始显现出来。因此 ，根据我国老龄化的现实及养老的社会基础，建立完善的养老法律体系迫在眉睫。

同时，我国又是一个农业大国，农村人口占比较高。随着人口红利的逐渐消失，人口老龄化速度不断加快，养老问题特别是农村人口的养老问题成为影响和制约我国经济社会发展的一个重要关注点。相对于城镇居民有较为完善的退休金、养老保险制度等，而农村则缺乏基本有效养老保障措施，1992 年曾在我国开始实施农村养老保障制度，但由于制度设计不完善导致没有能够顺利推广。因此随着我国经济的不断发展，农村社会的养老模式也将打破旧有的发展模式，特别是在乡村振兴的大背景下，逐步探索完善我国农村养老保障制度的一些相关对策，不仅对推进我国社会主义市场经济运行起到稳定剂的作用，也能对经济发展起到助推剂的作用。

一、解决中国农村养老保障问题的主要意义

（一）中国的发展需要稳定的环境，而农村的稳定是国家稳定的基础

建立健全农村社会保障制度对社会稳定有着重要意义，如果农村社会的养老保障制度跟不上现有的社会主义市场经济发展的步伐，农村家庭就会面临生存和养老所带来的风险，当社会保障不能提供有效的制度安排来防止农村人口面临的生存和养老难题，大量的个人问题的存在就 会演变成社会问题，社会稳定就无从谈起。

（二）农村养老保障问题的完善，关系到城乡协调发展和缩小城乡居民生活水平差距

农村历来是中国社会经济重大转型的力量源泉，没有农村的发展与推动，城市的发展将不具备可持续性。农村老年人口的养老问题不得以解决 就会阻碍农村繁荣富足的发展，就不会有稳定和谐的都市。 其意义在于保障农村社会贫弱者基本的生活保障，缓和城乡间的贫富矛盾，以维持城乡发展的公平和稳定。

（三）建立健全农村养老保障制度，是精准扶贫的有力保障

绝大多数农村人口，个人保障和家庭保障是农民安度晚年的惟一途径，一些没有子女的农村老人晚年凄凉的生活境遇为精准扶贫工作的深入开展带来了一定的难度。只有解决了农民的养老问题，当农村老年人口不再为自己的生活、养老等问题担忧，一方面会会扭转“养儿防老”的传统思想，另一方面能更好的落实精准扶贫的国家大政方针。

二、我国农村养老保障问题的法治基础

经过多年的发展和积淀 ，我国基本形成了以宪法为统领 、以老年人权益保障法为主导 、包括 法律、行政法规、地方法规、部门规章政策在内的老龄法律制度体系，为发展老龄事业，维护老年人权益提供了制度保障。

（一）我国法律规定了老年人养老的合法權益

《中华人民共和国宪法》第45条第1款规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”从权利属性来看，公民养老权和劳动权都是一项基本人权，同时，公民养老权和劳动权也都属于宪法权利，是公民依据宪法享有的一项社会权。农村老年人在具有劳动能力的时候，在劳动过程中为社会创造了大量财富，因而，当劳动者年老、疾病、丧失劳动能力而不能维持其基本生活时，有权得到国家和社会的物质保障。《老年法》第3条规定，“国家保障老年人依法享有的权益。老年人有从国家和社会获得物质帮助的权利，有享受社会服务和社会优待的权利，有参与社会发展和共享发展成果的权利。禁止歧视、侮辱、虐待或者遗弃老年人。”此外，《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国婚姻法》等法律都有关于保障老年人合法权益的规定。由此，公民养老权得到全社会的确认和法律的保障，这是对老龄化的回应，也是对老年人养老需求的回应。

（二）我国法律确定了老年人的养老方式

到现代社会，随着我国社会结构转型的深人及老龄化的迅速推进，养老的经济、社会条件已经发生了很大变化 ，例如养老金支付压力逐年增大、传统养老方式逐渐没落、社会化养老开始兴起等。针对社会养老保障制度存在覆盖面小、保障力度低、养老资源类型贫乏等问题，我国积极调整养老法律以适应人口老龄化的严峻形势，积极构建“居家养老、社区养老和机构养老”的格局。《老年法》也对家庭养老作了重新定位，将“老年人养老主要依靠家庭”修改为“老年人养老以居家为基础”;并在第35条规定，国家鼓励慈善组织以及其他组织和个人为老年人提供物质帮助;第37条第1款规定，地方各级人民政府和有关部门应当采取措施，发展城乡社区养老服务，鼓励、扶持专业服务机构及其他组织和个人，为居家的老年人提供生活照料、紧急救援、医疗护理、精神慰藉、心理咨询等多种形式的服务。

（三）我国法律规定了老年人在享受法律保障等方面享有特别权利

我国法律规定了老年人享有法律援助、司法救助、优先立案、先予执行等方面的特别权利。针对近年来老年人被遗弃有所增多的现象，《老年法》第75条规定，干涉老年人婚姻自由，对老年人负有赡养义务、扶养义务而拒绝赡养、扶养，虐待老年人或者对老年人实施家庭暴力的，由有关单位给予批评教育;构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。同时，法律还把“常回家看看写入法律”，不常看望老人将属违法《中国人民共和国刑法》第261条第1款还规定对于年老、年幼、患病或者其他没有独立生活能力的人负有抚养义务而拒绝抚养，情节恶劣的，处5年以下有期徒刑、拘役或者管制。

三、完善中国农村养老保障制度的对策

（一）依托政府承担责任

政府应在农村养老的各项社会保障中承担了无限的责任。按照传统观念，社会保障等同于国家保障，社会保障的管理主体是政府。

一是要求各级政府政府应在现有制度的基础上制定符合农村社会养老保障的相关法律法规。各级部门要经常分析形势，研究解决农村老龄工作的重大问题，明确有关单位相关部门的具体任务。

二是应加大资金投入和加强机构建设。做好农村老龄人口的养老保障问题必须有可靠的组织保证，特别是要保证基层老龄机构的准确和高效。要从有利于工作开展，切实加强机构建设，形成上下贯通、管理有序的农村养老保障的工作体制。建立正常的农村养老保障事业经费投入机制，解决农村养老保障问题在经费方面面临的后顾之忧。对没有乡镇企业和资金严重匮乏的贫困地区，政府在政策和资金上应给予更多地扶持，以保持全国范围内农村养老保险待遇的相对公平。政府和相关部门应加强对社会养老保障制度建设中的组织领导能力，建立和完善各级办事机构，明确任务和责任。重视和加强养老保障制度体系中的队伍培训，不断提高政府的相关职责和队伍素质。

（二）创新农村土地制度，土地保障养老

首先，引入市场的力量，也就是争取商业保险的力量介入对粮食产出的保险。粮食换保障这一政策有效实行的前提就是粮食产量的稳定，能在满足消费的基础上进行长期积累。其次，政府应该承担起作为农业再保险人的责任，设立由政府主导的再保险机制，对农业生产进行强制性投保。最后，切实维护失地农民的利益。征地要以土地的市场价格予以公正的补偿，不能以牺牲农民利益为代价。加大农村产业结构调整，提高土地的利用和收益，增加农民的收入，制定切实可行的土地使用权转让制度，当农民遇到困难和养老问题的时候，可以及时有效地出租或转让土地使用权，将土地收益用于农民养老。

（三）结合实际推进养老保险制度

我国农村经济发展不平衡，东部沿海较为富裕，西部农村较为落后。因此，我国农村社会养老保险推进的一个重要方面就是扩大农村社会养老保险的覆盖范围。农村社会养老保险制度应当覆盖拥有土地承包权的所有农村居民，既包括纯农户、失地农民，以及进城务工人员。并且，无论他们处于什么样的就业和生活状态，都应该纳入这个体系当中，体现社会保障的公正与公平性。建立按地区分层次的农村社会养老保险制度体系，在农村社会保障制度框架的设计上要针对不同对象、不同地区，建立多层次的农村社会养老保障制度，扩大农村社会养老保险的覆盖范围。经济欠发达地区的农民在一定程度上，难以承受自己应交纳的社会养老保障金的个人部分的费用，加之所在地政府财政承受力又有限，因此，国家应建立与之相适应的制度，在减轻国家和农民个人负担的基础上，加快与发达地区不同的农村社会养老保障体系和政策制定。此外还要建立完善保险金运营管理机制，统一管理、有效运作。

（四）创新强化家庭养老模式，发展新型养老

家庭养老在我国有着深厚的思想文化底蕴和社会基础，仍将在未来很长一段时间内作为我国农村主要养老方式发挥作用。因此，应从以下几个方面强化家庭养老的功能：首先，要在法律层面强调子女对父母的赡养义务，完善老年人养老权益保护的坚实屏障。其次要开展广泛的思想教育活动，大力弘扬尊老、敬老、孝老的传统美德，形成良好的社会氛围;同时消除赡养责任中的性别区分，强调赡养老人是儿女不可推卸的责任和共同应尽的义务。只有整个社会形成了良好的风气，家庭才能更好地承担起赡养老人的责任。最后，基于家庭养老功能弱化的现实情况，互助养老作为一种新型养老模式可以加以推广应用。在农村“养儿防老”受冲击、机构养老难跟上的背景下，“村集体办得起，老年人住得起，政府支持得起”的农村互助幸福院模式，既符合农村实际，也解决了农村留守獨居、空巢、高龄老人生活照料、精神慰藉等养老难题，即通过较小社会投入便满足了农村老年人基本养老服务需求。

（五）加快农村养老保障的立法步伐

通过立法的形式建立和健全以社会保险为主要内容的社会保障制度，社会保障的法律法规是发展社会保障制度的基础，法律先行可以更加明晰各种实体的责任、义务和权利，保证制度内容的合理性和完备性。因此，应尽快出台具有中国特色的农村社会养老保险制度的法律法规，这是农村社会养老保险的制度保障，也是构建农村社会养老保险制度的基础。经过多年的改革探索，我国已经建立形成城乡社会养老保障的基本框架。另外，政府目前正在起草的相关法律应该更加侧重于更广大的农村人口，即制定统筹城乡的养老政策。

总之，农村养老问题直接关系到中国农村秩序的稳定与农业的可持续发展 ，由于农村商品经济的发展，通过构建和不断完善农村养老法律体系来规范农村养老已是大势所趋。“以家庭养老为主导，强化社会养老保险 、引进商业养老保险 ，建立多种形式并存的农村养老保障体系的价值定位既符合中国农村的实际，又有利于操作和实施。

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作者简介：王珏 （1983-），女，安徽巢湖人，中共漯河市委党校讲师，研究方向：法社会学。