规范管理 提升大兴安岭林业集团公司中央财政资金使用效益

○大兴安岭林业集团公司 李 军

作为国家林业和草原局的直属企业，大兴安岭林业集团公司自重点国有林区天保工程试点启动以来，在林业生态保护恢复资金、林业改革发展资金、大兴安岭林业补助项目资金以及国有资本经营预算资金等中央财政资金支持下，为推进林区社会发展，维护国家生态安全、国防安全和能源安全做出了重要贡献。管好用好财政资金，提高资金使用效益，对于积极稳步推进大兴安岭重点国有林区改革攻坚目标任务，有力服务保障林业集团公司高质量发展大局意义重大。

一、中央财政资金投入情况

1998年大兴安岭重点国有林区天然林资源保护工程试点启动。2000年10月，国务院批准了天保工程实施方案，天保工程一期正式启动，大兴安岭主要享受森林管护补助、社会保险补助及政社性支出补助等政策。天保工程一期(1998—2010年)期间，国家累计投入大兴安岭财政补助资金142.5亿元，其中：天保资金98.1亿元、财政专项补助资金38.2亿元、林业项目资金 6.2亿元。

2011年，国家启动了天保工程二期(2011—2020年)，对大兴安岭的财政补助政策调整为 4项，延续并完善森林管护、社会保险和政策性社会性支出3项，新增了中幼林抚育政策。天保二期10年，国家对大兴安岭计划投资198亿元，截至目前，国家累计投入二期天保工程资金 243.91亿元，其中基本建设资金7.12亿元，财政专项资金236.79亿元。2019年，国家林草局拨付集团公司天保工程资金36.03亿元，比天保实施方案计划多16.23亿元。

2017—2019年，国家累计对大兴安岭林业集团公司投入资金169.01亿元，包括：国有资本经营预算26.43亿元、转移支付上划资金42.63亿元、天保补助资金67.12亿元、大兴安岭林业补助23.73亿元、林业项目专项经费0.08亿元、国投基本建设资金9.02亿元。具体情况见表1—表4。

表1 2017—2019年国家财政资金投入情况 单位：万元

表2 2017—2019年转移支付上划资金投入情况 单位：万元

表3 2017—2019年天保补助资金投入情况 单位：万元

表4 2017—2019年林业补助投入情况 单位：万元

其中，2017—2019年国有资本经营预算分别专项用于职工家属区“三供一业”分离移交项目支出，困难中央企业棚户区改造配套设施建设补助资金，离休人员医药费支出。

二、中央财政资金使用管理情况

1.资金预算实施情况

以2019年为例，大兴安岭林业集团公司按照《预算法》的要求，开始全面实施预算管理，在资金分配上，严守“保工资、保运转、保基本民生”的支出底线，严格控制和压缩会议、培训、差旅等公用经费性质的非重点、非刚性支出，重点支持生态、防火、民生等重大项目的刚性支出。2019年集团公司按国家批复的项目资金内容，用因素法逐项测算，安排预算 443 176 万元，占资金总量的98.72%，达到国家林草局提出的全面预算管理要求。其中：安排所属林业局及直属单位基本支出预算 336 918 万元，占资金总量的75.05%，保证了集团公司正常运营；安排项目和改革专项支出 106 258 万元，占资金总量的23.67%；对森林抚育、森林保险、湿地保护、森林航空消防飞行费及森林公安补助等项目进行全额安排，从而确保林区生态保护效果和林业生态安全。预备费安排5722万元，占资金总量的1.28%，以防范各种突发事件和政策调整等不可预见因素。

2.资金运行监管情况

一是强化主体责任。按照“谁支出、谁负责”的原则和“花钱必问效、无效必问责”的责任约束机制，切实加强组织领导，层层落实责任。

二是完善监管制度。修订完善资金项目及财务管理规章制度，强化制度执行，确保国家重大决策部署按制度要求落到实处。着力强化单位内控管理，将项目立项、预算编制、预算执行和绩效管理等环节的责任明确到人、落实到位，有效防控业务和管理风险。

三是严肃财经纪律。严格资金规范运行，要求各单位坚决不准借政企分开之机，扩大财政专项资金使用范围，挤占挪用中央财政补助资金；对于大额资金使用必须及时呈报林业集团公司审批，有效维护财政资金运行安全。严格执行各项法律法规，切实把财经纪律和各项管理制度落到实处，对相关违规违纪违法行为严格按照《预算法》、《财政违法行为处罚处分条例》等有关法律法规严肃处理。

三、存在的主要问题与困难

1.全面预算管理不够精细化

目前大兴安岭林业集团公司正处于改革过渡期、企业实行全面预算管理初期，完整的全面预算管理体系尚未建立，基本按照“人员经费按实际，公用经费按定额，专项经费按财力”原则分配资金，对如何确立优先发展顺序和按财力分配缺乏科学合理的标准和依据。部分单位预算编制缺乏科学合理的项目论证，对项目的社会、经济效益量化不够，缺乏可比指标；预算细化滞后、预算执行进度过慢、采购预算刚性不够，项目资金预算精细化、完整化不够。

2.财务管理不够规范

部分单位存在着重项目资金争取、轻项目实施管理，自筹资金匹配不到位、使用界限模糊、核算不规范、项目实施时间战线过长等问题。在一些项目中已投入使用的固定资产转固不及时，造成一些国有资产管理不严格。账务管理与实物管理不够同步，财会主体、采购主体、核算主体相互沟通不够，制度执行落实不到位，不同程度地存在日常资产管理工作与财务管理脱节等现象。

3.财务监督职能发挥不到位

财务管控力度不够，财政监督不及时。专项项目资金绩效评价反馈体系不完善，财政支出监督滞后，对责任单位和相关责任人处理缺乏应有力度。财务人才短缺、梯队建设结构不合理，人员综合素质有待提升。

4.专项资金补助缺项

①林业职工住房公积金问题。按照国家有关规定，国有企业职工应当享受职工住房公积金政策，但国家天保工程相关政策中并不包括此方面的资金补助。如按住房公积金12%标准，林业职工 52 015人，年人均工资3.5万元测算，每年需补助资金 21 846 万元。②参公管理单位未执行养老保险政策问题。集团公司总部机关和直属事业单位一直参照公务员管理，没有参加养老保险，退休人员养老金全额由集团公司承担。③退休人员相关问题。一是医疗保险问题。大兴安岭地区由于退休人员多于在职职工人数，致使医疗保险制度实行“双基数”征收，即用人单位需要为在职职工和退休人员都按工资额的6%匹配缴纳医疗保险。但是天保工程仅安排了在职职工的医疗保险补助资金，而退休人员的医保补助资金，按退休职工 56 199人，年工资3.6万元测算，每年需资金 12 139 万元。二是取暖费补贴问题。大兴安岭年平均气温-2.6℃,最低气温-52℃，供暖期为每年9月25日至下一年5月5日，长达7个多月，按退休职工 56 199人，人年1200元标准测算，每年需要补助资金6744万元。另外由于黑龙江省出台文件规定对退休人员发放菜金和冬季取暖费的福利政策，资金一直是由集团公司筹集发放。三是统筹外项目养老金问题。在纳入省统筹发放工资时，由于原退休人员工资中包含不能进入省统筹项目内的工资项目，又无法取消，只能由集团公司承担。

5.补助标准偏低问题

一是政社性补助资金不足问题。由于国家对政社性人员补助标准偏低，政社性单位每年招考公务员及事业单位人员，导致经费出现缺口。二是林业企业管理人员工资待遇相对较低问题。同级别执行企业工资标准的林业职工相对于执行地方公务员工资标准工资低且差距较大。

四、提高中央财政资金使用效益的措施与建议

要切实提高中央财政资金使用效益，必须在“筹好、管好、分好、用好钱”上加大工作力度，以绩效为导向，创新预算管理模式，提高财政资金绩效管理水平，努力做到少花钱、多办事、办好事，全面保障和改善民生，助力林区经济社会持续健康发展。

1.落实改革政策“筹好钱”

按照中央省地的政策，统一思想、统一步调、统一要求，把相关问题现状摸准、问题理清、要害抓住、思路想好，基础打好、模式定好、规模计划好、需求测算好，积极争取政策资金，解决专项资金补助缺项、补助标准偏低和历史遗留问题，为林区改革打好基础。

2.健全制度机制“管好钱”

加强资金精细化管理，坚持“一项资金一个办法”原则，制定完善相应的管理办法，使专项资金管理有章可循、有规可依。健全项目资金绩效评价机制，强化绩效评价结果运用，切实增强预算单位“花钱问效”意识。

3.规范审批程序“分好钱”

树立“大财政大预算大资产”管理理念，坚持集中财力，保障重点，将财政专项资金优先保障中央、省和地委部署的重大改革、重要政策和重点项目资金需求，确保不留“硬缺口”，集中财力办大事。进一步规范全面预算管理，严格按照《预算法》及《预算法实施条例》建立健全预算编制、分配、下达的相关制度，按照精准性、完整性、规范性的要求编制落实好预结算。推行“零基预算”，强化“硬预算”管理，全部预算资金细化到具体的支出内容，有效发挥资金效益。

4.严格管理监督“用好钱”

努力构建涵盖预算、核算、资金、资产、税收以及财务风险管理等一体化的财务集中管控体系。坚持以制度管人、管事、管钱，进一步建立健全预算管理、财务管理、资金管理、资产管理及重大事项决策等方面的内控制度，建立高效的运行管理流程，实现全面全员参与、全过程控制，将财务管理由事后管理转化为事前控制、事中监督、预警管理的全面管理。健全绩效管理机制，全面设置绩效目标，将财政资金使用的绩效责任传导到各部门和各个预算单位，开展绩效执行监控，对偏离绩效目标的要及时纠正；在年度终了之后，通过绩效评价对发现的问题进行整改。完善和打造过硬财务队伍，提升财务人员履职能力。加强人才梯队建设，提升人员综合素质，通过多种形式加大会计、财务、金融、税务、法律等新知识的培训力度，具体详解绩效目标的设定、绩效评价和绩效管理等相关知识，以便将资金使用得更安全高效。