全面绩效管理视角下高校预算绩效评价研究

张倩如

一、引言

党的十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”这对建设高效、透明、责任政府，提高公共财政支出绩效有了更高的要求。预算绩效管理是建立在财政资金使用时全程效果评价为支撑的预算管理重要内容，它是预算单位由管理型向服务型模式转变不可或缺的重要环节。预算本质是支出责任划分和公共预算资金的匹配行为，体现了公共预算资源分配的基本诉求，是预算部门履职情况的客观反映。高校应当充分有效利用公共预算资源，切实履行好人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新等各项社会责任。

二、构建高校预算绩效评价管理体系的意义

（一）构建现代高校内部管理的实际需要

高等学校始终要努力为国家培养具有知识经济时代特征的知识型、创新型复合人才，要始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真学习贯彻十九大精神，落实教育部对高等教育的规定要求。我国高等教育质量水平近年来不断提升，人才强国、科教兴国的战略不断深化，同时也面临着新的内涵式发展的挑战。必须要坚持充分利用财政预算资金，在牢抓全面提高人才培养能力的同时，确保教育资金管理的经济性、效率性和效益性，即处理协调好目标与投入、投入与产出、产出与目标之间的相互关系，切实履行人才培养与科研等各项社会责任。

（二）加强政府宏观管理的客观需要

积极的财政政策要加力提效，实现促进就业、维护社会稳定、发展经济、保持经济稳定增长，最终实现社会总供求平衡的目标，就必须实施绩效管理，使财政资金花得其所、用得安全。预算绩效评价是现代财政制度建设的有机组成部分，并非可有可无，而是为有效开展绩效管理提供了支点，有助于预算单位支出预算科学决策和有效执行，有助于发挥财政在国家治理中的基础和支柱作用。全方位评价单位管理、项目产出及绩效目标对应的效益，给今后财政资金的统筹规划提供了客观有效的依据。

三、高校预算绩效评价管理的现状及问题

（一）重预算编制轻执行结果现象严重

作为落实人才培养与科教兴国的重要主体，对我国高校全面实施绩效评价，是推进绩效预算管理和体现责任主体的必由之路。目前我国高校过分注重对事业工作的投入，轻视资金使用后的效益，教育经费的申请量与经费使用效益难成正比。财政部对教育经费的拨款逐年增加，2018年度全国高等教育经费总投入为12 013亿元，比上年增长8.15%。其中，普通高职高专教育经费总投入为2 150亿元，比上年增长6.16%。另外，在高校教育经费使用末端缺乏实质性的绩效评价考评机制，并进行问效追责，也很少根据绩效考评统筹考虑下一年度的资金使用计划。当前，高校对财政预算绩效评价重视度是远远不够的。对应绩效目标进行效果评价是全过程预算管理的重要手段。依据各项目设定的绩效目标，预算绩效管理主体应通过建立有效的评价指标、评价标准和评价方法，对财政资金使用的整体效果进行客观评价。各个高校不仅仅要重视预算的编制，还要重视结果，兼顾预算执行的全过程。

（二）监督检查制度不完善，缺乏评价结果奖惩机制

高校执行预算绩效评价是高等教育管理体制不断完善，教育经费合理有效配置，提高财政资源使用水平的必要手段。随着我国高等教育工作快速发展，人才培养、教育教学、科学研究等各项支出都需要财政资金作支撑。但是预算执行结果评价在现阶段很难推行，缺乏相关的法律法规作支撑，有关高校预算绩效全程监控管理的法律规范少之又少。我国高校预算支出追责问效越来越流于形式，年度绩效评价只是被当作任务来完成。要实现我国高校预算绩效管理的长远发展，加强预算绩效评价监督检查制度，构建有章可循、有法可依的财政预算绩效管理法律规章体系势在必行。对高效完成预算资金使用、高度匹配绩效目标、高质量产生社会效益的高校，应当在后续财政资金拨款上予以倾斜。对高校预算资金使用效率低、与原定绩效目标偏离甚远、造成教育资源重复配置的高校，应当建立必要的措施，用相应的政策法规公正地督促预算单位使用好教育经费。

（三）预算绩效评价体系不完善

目前，我国高校预算绩效评价还处于发展阶段，评价工作缺乏针对性、有效性。项目基本情况介绍过于宽泛，有的与部门历史资料没有区别，文字内容重复空洞，缺乏评价者的独立思考与归纳提炼。预算编制与执行对应度不够，没有细化明确到活动内容上，经常性项目缺少近年来的预算安排和实际使用情况。此外，项目实施管理流程不清晰，项目立项、实施管理、监督验收等过程职责梳理清晰度不够。绩效的评价指标定义不够准确或者解释不清，评分标准不够具体明晰、层次不清，权重的设置科学性、合理性不够。高校内部评价机构缺乏规范的评价程序和质量控制体系。评价的内容和目标值与我国高等教育内涵式发展情况有较大差异，缺乏明显体现高校办学理念的特殊指标。预算绩效评价体系不完善，将难以推进评价工作具体实施。

四、高校预算管理绩效评价的思路与方法

从年度预算计划的编制到确定，再进行资金使用，直至最终完成，预算完成的是一种契约关系。使用公共资金的高校应当承担相应的公共责任。资金流动的过程是责任转换的过程。而目标是公共预算预期实现公共价值的体现，目标需要与各高校及其各部门职能相匹配，注重产出和效果。没有目标就没有预算。预算支出完成的过程，也就是绩效目标实现的过程。绩效评价是对公共责任回应的过程，是判断公共责任是否落实和开展履职问效的重要依据。全面实施预算绩效管理要将预算与责任、目标、绩效有机统一起来。绩效的评价要注重结果的评价，更要关注绩效管理全过程的评价，全程管理。

（一）建立绩效评价结果公开与问责制度

全面实施预算绩效管理，建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系离不开结果公开与问责。如图1所示，通过对各高校执行预算情况的评价和考核，将评价的结果作为延续性或新申请项目的财政资金分配依据，让财政资金真正用到实处，让预算不流于形式。应当在高校或部门自评的基础上，由财政管理主体组织重点评价，形成评价的结论，实行反馈与整改。包括绩效目标与战略规划、高校发展计划的适应性、投入管理、资金使用、效益等情况。将预算绩效评价结果纳入考核，能促进预算单位更好地履行效能、有效并且高效使用财政拨付的预算资金。通过采取全过程绩效评价结果信息公开的方式，主动接受监督，是财政资金管理未来的发展趋势。对于资金使用效能低下，与预先设定的绩效目标偏离甚远，造成财政资金浪费的预算单位，应当采取相应惩罚措施，针对评价结果督促整改完成预定目标，并严格控制其他项目的申请。

图1 预算绩效管理体系

（二）评价指标的选择

绩效评价类型划分按照评价时间顺序包括绩效目标编报审核、预算立项评审、运行跟踪评价、支出结果评价。按项目类型划分，包括政策类、活动类、设备购置类、工程建设类、政府购买服务等八大类。绩效评价的维度选择有多种，在坚持针对性、有效性、客观性、合理性、导向性等原则的基础上，可以根据高校实际事业安排情况，作出个性化、针对性的指标设置。将定性指标与定量指标相结合，以定量指标为主，指标的框架结构统一，高等教育单位行业个性指标作为补充。行业指标值应当细化，并且结合各个高校的实际情况充分测试。最终作出的有效评价，应当具备充分显示项目取得的成绩和经验，揭示存在的问题和需要改进的地方，考察和验证部门年度绩效计划目标的完成情况和实现程度。

（三）评价标准的确定

评价利用公式法、直线法进行定量评判，用定量的思维解决评价问题。绩效评价的指标分值要与行业的数据、历史的数据、区域性、上级文件规定一致，如执行率标准、知晓度等。评价的基础性底稿中要对评价指标的定义有具体清晰的解释，真正一目了然。基础的数据口径要统一化，评价的指标要横纵向可比。具体评分规则层次要清楚，有逻辑性、合理性、可操作性。评价人员要秉承公正客观原则对预算项目评价计算。必要时，评价管理要增加财政资金使用满意度调查，对与项目关联度高的对象以问卷或访谈的方式进行补充评价，对象的选择要体现广覆盖和代表性。问卷与访谈的内容要与项目实施内容一致，具有较强的针对性和相关性，问题设置要便于回答并体现层次性。

（四）评价方法的确定

预算绩效评价要注重成本效用分析，这种分析方法也称为经费使用有效性分析，是一种通过发生的成本与达到效果进行多方案比较的经济评价方法。一方面要评价它的显性成本与效用，另一方面还要考量它的隐性成本与效用，从两个维度来核算财政预算支出的整体成本效用。显性成本与隐性成本的总和构成总成本。财政项目总的收益减去总成本，就是所构成的项目净效用。实施成本效用分析，才能科学说明绩效目标的合理与预算编制的科学。成本效用分析主要是通过运用价格分析、敏感度分析和机会成本分析等方法，对成本构成的关键因素数量和成本率以及可能会影响关键因素成本率变化的内化因素进行比较分析，判断其合理性与有效性。在批复的财政资金量一定的条件下，每个项目的运行成本C与其实际实现的目标效用U要尽可能相匹配，达到最优的配置，如图2所示。

图2

（五）加强信息数据平台建设

在当前财务管理信息化的大趋势下，加强全面预算绩效管理相关数据平台建设是必要手段。其一，在整体预算的全过程中进行财政资金使用情况跟踪监控，能及时准确反馈预算项目的实施进展，如出现评价与原定绩效指标出入较大，有非正常的情况，数据平台可以有效反映并发出预警。此外，在平台中建立合理有效的预算绩效评价标准或者样式，将各个部门的数据信息统一融合，解决信息“孤岛”问题，减少信息摩擦，避免在绩效评价过程中掺杂过多的人为因素，造成数据失真，确保了预算绩效管理的真实有效性。

五、结语

提高财政资金的使用效用是实施预算绩效评价的最终目的。实施预算绩效管理，构建全方位的绩效管理格局，对财政资金全程链条式管理，在预算编制、执行和监督的每一个环节都非常重要。关键点是注重成本效用分析，考察支出结果和政策目标的实现程度。要坚持高校整体支出绩效的评价立足支出、以财评事，建立有效的预算绩效评价，明确实施主体责任，在明确有效的政策指引下管理财政预算资金。全面实施预算绩效管理，通过预算分配和实际使用，体现财政价值。绩效评价的过程，就是对财政资金拨付回应的过程，同时也是判断高等教育机构社会责任是否落实和开展履职问责的重要依据。提高高校预算绩效评价水平对促进我国高等教育健康发展具有重要意义。