我国农民专业合作社发展中的金融支持问题研究

刘若斯 秦小珊

摘要：农民专业合作社对于带动小农户组织化规模化生产经营、促进小农户和现代农业有机衔接有着重要意义。然而，我国农民专业合作社虽然数量迅速增长，质量却有待提升，而其质量提升的主要障碍之一就是金融支持的欠缺。目前，对农民专业合作社的金融支持存在相关政策系统性和覆盖面不足、传统金融机构供给不足、信贷风险和交易成本高、风险控制与补偿机制不健全等问题，应从优化政策支持、探索农村金融创新、加强银社地方合作和信息流转、建立健全风险控制和补偿机制等方面着手，强化我国农民专业合作社高质量发展的金融支持保障。

关键词：农民专业合作社;金融支持;农村金融

中图分类号：F4     文献标志码：A      文章编号：1009-3605（2020）05-0110-09

2020年中央一号文件提出要“重点培育家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体”“支持家庭农场、农民合作社……建设产地分拣包装、冷藏保鲜、仓储运输、初加工等设施”，同年农业农村部印发的《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划（2020-2022年）》提出，到2022年实现“农民合作社质量提升整县推进基本实现全覆盖、示范社创建取得重要进展、农民合作社规范运行水平大幅提高、服务能力和带动效应显著增强”等目标。在我国农民专业合作社发展重点从数量扩张向质量提升转变的背景下，要实现上述目标离不开金融支持。本文分析我国农民专业合作社的金融需求特征、发展中面临的农村金融环境，并探讨其金融支持的不足及相关对策。这对强化我国农民专业合作社的金融支持保障、促进其高质量发展有着重要意义。

一、农民专业合作社的内涵、特征及发展现状

合作社最早起源于1844年成立的英国罗虚代尔公平先锋社，它秉承自助、平等、公平、团结的价值观，以及诚实、公开、社会责任和关心他人的理念。1995年，国际合作社联盟将合作社定义为“人们自愿联合组成的自治性的协会，以通过共同所有和民主控制的企业来满足其经济、社会和文化方面共同的需求和渴望。”合作社在我国的农业生产和经营中普遍存在，起着市场与农户的中介作用。[1，2]合作社以家庭承包经营为基础、由使用者共同所有的特征，决定了其成员既能保持独立经营特征、发挥家庭经营优势[3]，又能紧密协调分享合作社的资源[4]，因而起着增加农民收入[5]、提高农民组织化水平[6]和市场地位的重要作用。

近年来，我国农民专业合作社数量增长迅速。根据农业农村部农村合作經济指导司发布的数据，截至2019年10月底，我国依法登记的农民专业合作社数量达到220.3万家，联合社数量超过1万家，合作社成员中有80.7%为普通农户，平均为每个成员统一购销1.56万元、二次盈余返还1402元，对我国近一半农户起着辐射带动作用。从农民专业合作社从事的产业来看，80%以上的合作社从事传统种养业，7.7%的合作社从事农机作业等服务业，0.33%（7300余家）从事休闲农业、乡村旅游、民间工艺等新产业。从农民专业合作社的业态经营模式来看，加工服务型合作社增速较快，创办加工企业的合作社约占比1.6%;同时合作社的品牌、质量和渠道意识不断增强，拥有注册商标的合作社约占比4%、通过农产品质量认证的合作社约占比2%、开展农村电子商务的合作社约占比1%。

二、农民专业合作社的金融需求特征

（一）信贷需求强烈

作为新型农业经营主体，农民专业合作社相对于传统的小农户生产有着更高的规模化和集约化程度，因此往往不再满足于小额贷款。此外，一些农民专业合作社为了提高价值链，还从单一种养业拓展到了加工销售环节，并建立了经济实体，因而对资金量有着较大需求。

（二）资金用途广泛

随着农民专业合作社的生产经营活动在农业产业链中不断扩张，其资金用途日益广泛，不再限于产前的良种、农药、化肥等生产资料购买、技术引进和成员培训，还用于产中的农机作业设备和服务的购买，以及产后的农产品仓储物流增值服务和加工销售等经济实体的建立，资金用途广泛。

（三）季节性周期性强

由于农业生产具有季节性特征且农业经营的盈利周期较长，导致农民专业合作社的资金需求具有较强的季节性和周期性特征。此外，由于农民专业合作社的业务范围和资金用途有差异，对资金的需求期限也不同，要兴办经济实体或扩大生产规模的合作社对资金的需求期限会更长，往往需要一年以上的中长期资金。

（四）信贷风险高、融资约束强

农民专业合作社从事的是弱质产业，其成员是弱势群体，故向其发放贷款的违约风险较高而利润较低，而且农民专业合作社的组织结构和管理体制往往比较松散，加之缺乏有效的抵押担保，导致其难以法人地位获批贷款，而其成员农户申请的贷款额度又较低，因此农民专业合作社受到较强的融资约束。

农民专业合作社的资金来源有内源融资和外源融资：前者包括合作社成员缴纳的会费、股本和合作社留存收益等，规模有限;后者包括银行信贷、民间信贷、财政支持等，有的还引入了企业投资。目前我国农民专业合作社资金来源以内源融资为主、外源融资不足[7]。

综上，农民专业合作社要实现适度规模经营，相对小农户生产经营来说资金需求更大，但其内源融资能力较弱，因此需要更多的外源融资。而其金融需求的复杂性和风险性，又制约了其进行外源融资的能力。因而农民专业合作社的发展中金融支持的作用非常关键。

三、农民专业合作社面临的农村金融环境

（一）政府政策支持

从财政政策来看，我国公共财政支出中，农业支出虽然从2011年至2016年保持上涨，但在2017年和2018年出现下滑，且农业支出占总财政支出的比重从2011年起连续下降;而村集体经济组织补助支出则从2011年至2018年持续上涨，且占集体经济组织总支出比重自2016年起显著提升（见表1）。这与近年来我国财政高度重视农民专业合作社发展、出台了不少配套鼓励措施有关。2019年财政部和农业农村部又联合发布了《关于支持做好新型农业经营主体培育的通知》，明确将农民合作社、家庭农场、农业产业化联合体纳入中央财政支持对象，对农民专业合作社的投入将进一步增强。

从货币政策来看，央行积极运用再贷款、再贴现、差别化存款准备金率等货币政策工具为金融机构提供流动性支持，引导金融机构降低涉农贷款利率、扩大涉农信贷投放。支农再贷款余额在2014年至2018年间保持平稳增长（见图1），央行提出支农再贷款借用期间农村金融机构的涉农贷款增量不得低于借用的支农再贷款总量等措施，支农货币政策起到了缓解农村贷款难的作用，改善了农村金融服务。

（二）农村金融基础设施

就农村地区银行网点覆盖情况而言，2015年至2018年农村地区银行网点数量稳定保持在12.2～12.7万个，农村地区每万人的银行网点拥有量也稳定保持在1.3～1.4个之间（见图2），但低于全国平均水平。考虑到农村地区人口密度小于城市，这说明银行网点在农村地区的分布密度远小于城市。

从互联网金融在农村地区的推广普及来看，2015年至2018年农村地区网上银行开通数几乎翻番，但业务笔数却并未随之增长，反而有些许下降;手机银行开通数则比网上银行开通数增长更为迅速，且业务笔数在三年内翻三番并已追赶至接近网上银行业务笔数的水平（见图3）。这是由于在农村地区智能手机比电脑更为普及，对于农民来说，手机操作更加简单便利，故随着互联网普及，手机银行的使用在农村地区呈现爆发式增长。

（三）农村金融供给

2014年至2019年，农村金融机构信贷能力保持稳定发展：总资产规模持续增长，占银行业金融机构总资产的比重则基本维持不变（见图4）。

然而从表2可见，尽管我国涉农贷款余额在2010年至2017年保持稳定增长，但其中城市涉农贷款余额所占比重有所上升、农村贷款余额所占比重却出现下降，这说明涉农金融贷款有从农村流向城市的趋势。就农村贷款的构成来看，农村企业贷款所占比重历年来均达50%以上，但包括农民专业合作社在内的农村组织各类贷款余额占农村贷款的比重却从2010年的5.5%下降到2017年的1.8%，这说明近年来农民专业合作社虽然数量不断上升但直接获取贷款的能力较弱。不过农民专业合作社贷款较多以成员农户贷款的形式获取，因此有相当一部分体现为农户贷款，而近年来农户贷款余额占比有了一定提升。

（四）涉农资金定价

兴业研究的数据显示，2010年至2019年综合产业债年均信用利差为100个基点、农林牧渔产业债年均信用利差却达到209个基点，历年农林牧渔产业债信用利差均高于综合产业债信用利差，且两者差额最高时超過200个基点（见图5）。这说明涉农产业融资需要支付更高的风险溢价。

（五）农业保险发展

2006年之前我国农业保险发展停滞不前，2006年开办政策性农业保险试点、2007年财政拨款10亿元专项补贴资金、2008年逐步扩大政策性农业保险试点范围，我国农业保险规模得以迅速增长、覆盖面不断扩大。农业保险保费收入和赔款给付金额由2006年及之前的不足10亿元分别上升到2018年的573亿元和395亿元，占财险比重由2006年及之前的不足1%分别上升到2018年的4.9%和6.1%（见图6）。2019年，银保监会和相关部委将农业大灾保险试点范围由200个产粮大县扩展至500个，对新型农业经营主体三大主粮作物的保险保障由保直接物化成本提升至覆盖土地流转成本，保障水平平均提升90%以上，为农业生产提供了重要的保障。目前我国农业保险险种已经超过200个，基本覆盖农林牧渔各领域，保费规模仅次于美国，名列亚洲第一、全球第二， 其中畜牧业和森林保险保费规模位列全球第一。

值得注意的是，2000年至2018年我国农业保险保费收入虽均高于赔款给付金额，但赔款给付占财险比重却均高于收入占财险比重，这说明农业保险的赔款给付率高于各产业平均水平;与此同时，我国农业从业者支付保费的能力相对较低，这导致农业保险的盈利能力较弱。因此，我国农业保险虽然采取的是“政策性保险”与“商业化保险”相结合的模式，但商业资本投入的积极性并不高，以政策性保险为主。

四、农民专业合作社发展中金融支持存在的问题

（一）政策支持系统性和覆盖面不足

虽然政府对农民专业合作社的财政支持力度不断增加，但存在规模性和示范性偏好，如《关于支持做好新型农业经营主体培育的通知》虽明确将农民专业合作社作为中央财政支持对象，但仅支持县级以上农民合作社示范社和联合社，因而覆盖面不广;央行投放支农再贷款的时间一般是在每年一季度末，但农业生产者购买农资的时间一般是在每年年末至次年年初，这导致农业生产者无法在资金需求的高峰期及时获取资金。此外，支农财政政策和货币政策相对独立，财政政策更是由不同层级、不同部门的政府机构出台，缺乏总体规划性，导致相关优惠政策缺乏系统性。而且，各部门采用独立的宣传渠道和方式，导致有些优惠政策难以被合作社了解，尤其是一些地处偏远、规模较小的弱势合作社，更是难以全面了解相关信息，这阻碍了政策效果的发挥。

（二）传统金融机构供给不足

农民专业合作社“自愿入股、自由退出”的特征决定了其内源融资不稳定，要发展壮大需更多的依靠外源融资。然而在我国商业银行基层网点收缩、政策性银行无力延伸到农村基层、合作制农村信用合作社面临重组改造、股份制农村商业银行注重营利性因而服务三农的职能弱化的情况下，农民专业合作社想要从传统金融机构获取资金日益困难。根据2018年中国经济趋势研究院组织的全国新型农业经营主体发展指数调查显示，26.40%的受访合作社表示存在经营资金缺口的问题。[8]

传统金融机构供给不足不仅体现在资金数量上，还体现在金融产品多样性上。一般来说农民专业合作社获批的贷款在一年以内、成员获批的贷款在二年以内，这可以满足部分从事粮食种植的合作社对资金使用时长的需求，但从事生猪养殖、农产品加工等的合作社往往需要更长期的贷款，其需求难以得到满足。而且，传统金融机构对贷款往往有抵押担保要求，农民专业合作社的资产规模一般较小、缺乏足额抵押物品，其成员农户作为弱势群体也缺乏提供担保的能力，这进一步限制了传统金融机构对合作社及成员农户的资金供给。

（三）信贷风险和交易成本高

农业生产和经营受自然和市场双重不确定性因素影响，风险属性本就较强，而农民专业合作社的内部管理往往随意性较大、财务核算制度不完善、难以向银行提供符合要求的征信资料，加之农民专业合作社分散在地域辽阔的广大农村地区，资金供需双方信息不对称，导致金融机构向其投放信贷面临着较高的逆向选择和道德风险，交易成本也十分高昂。此外，由于农业生产经营资料价值难以认定、农产品仓储保管存在困难，一旦合作社违约，金融机构就面临质押抵押物流转处置的困难，因而更加惜贷。

（四）风险控制与补偿机制不健全

就向农民专业合作社提供资金支持而言，由于其经营信息不透明、盈利能力低、涉农贷款不良率居高不下，因而面临较大违约风险，而风险转移和风险补偿机制的缺失必然使得金融供给主体缺乏为合作社提供金融支持的动力。就向农民专业合作社提供保险支持而言，农业的风险属性导致农业保险赔付率较高，我国农业保险因而在规模迅速扩张的同时也面临着赔付困难的风险，尤其在我国局部地区自然灾害频发的情况下，农业再保险和大灾保险机制的缺乏成为我国农业保险进一步发展的瓶颈。

五、对策与建议

农民专业合作社的成立和运营需要进行土地、农业生产设备、良种技术和物流仓储等方面的投资，且面临较长的投资回报期，其所从事的农业生产也需要承担气候、虫病灾害、市场等多方面的不确定性，这些因素都给其带来融资约束。要想使农民专业合作社高质量发展并发挥其组织带动作用，就必须为其提供金融支持、缓解融资约束。

（一）优化政策支持

1.财政政策上：一是提升系统性，通过顶层设计对各类财政资金和项目进行统筹整合，体现出长远规划性;二是提升多样性，除了直接资金支持，还可以综合运用政府采购、以奖代补、税收减免等手段引导农民专业合作社提升质量。

2.货币政策上：虽然央行已有支农支小再贷款、下调农村金融机构存款准备金率等特殊安排，但应进一步细化其政策及具体操作，以确保相关优惠措施能落实到广大农民专业合作社和小农户这些弱势组织及群体上。

3.整合各类支农政策信息、构建统一的信息发布平台，确保基层组织和农户能够及时且充分的了解相关政策并加以利用。

（二）探索农村金融创新

1.鼓励互联网金融企业进入农村金融领域、弥补传统金融机构的供给不足。互联网金融及其依托的大数据在识别资金需求信息、提高风险控制能力、宣传推广信贷产品上具有成本和效率优势，可为农民专业合作社成员提供无抵押的小额贷款。

2.充分利用供应链金融，解决合作社贷款缺乏抵押担保的问题，如由供应链上游的农资销售方向合作社赊销农资、由供应链下游的农产品收购方预付定金，或由与合作社有订单往来的企业为合作社提供担保，帮助合作社获得无抵押贷款。

3.探索农村合作金融模式，尤其是发展以村庄为边界的合作社之间的金融合作，比如可由同村的合作社共同筹集资金存放在银行作为担保，以扩大联保范围和资金来源。这种金融合作可以充分利用合作社成员之间基于“地缘、血缘、业缘”的信用基础、有效缓解信息不对称问题，起到控制逆向选择和道德风险、减少交易成本的作用。

（三）银社地方合作，加大信息流转

1.鼓励传统金融机构针对农民专业合作社的特点进行金融产品创新，尤其是抵押担保创新，如通过提供土地经营权质押贷款，将农村房产纳入担保资产等方式，解决农民专业合作社抵押担保不足的问题。地方政府探索农地和林权流转平台的搭建，解决银行抵押担保品估值难、处置难的问题。

2.政府推进农民专业合作社信用体系建设，由银行开发不同信用评级的金融产品，对优质合作社扩大信贷范围和额度、降低担保抵押条件。

3.有能力的地方政府可为合作社贷款提供担保资金。

4.农民专业合作社应规范自身管理、完善财务会计制度、提升信息透明度，减少金融交易的信息不对称问题。

（四）建立健全风险控制和补偿机制

进一步完善以政策性保险为主、商业性保险为辅的农业保险体系，这一方面可以提升合作社的持续经营能力，在发生风险时获得风险赔偿;另一方面可以分散和转移银行等金融机构的涉农贷款风险，有助于合作社获取商业金融支持。

1.根据地方行业特色探索农产品保险创新，开发农业互助保险、气象指数保险、农产品产量和价格保险等产品。

2.扩大农业大灾保险试点，加快建立农业保险大灾风险分散机制。目前组建中的中国农业再保险公司有望完善我国农业再保险体系，支持我国农业保险可持续发展。

参考文献：

[1]郭斐然，孔凡丕.农业企业与农民合作社联盟是实现小农户与现代农业衔接的有效途径[J]. 农业经济问题， 2018（10）： 46-49.

[2]黄祖辉，吴彬，徐旭初.合作社的“理想类型”及其实践逻辑[J].农业经济问题， 2014（10）： 8-16.

[3]黃祖辉.现代农业经营体系建构与制度创新——兼论以农民合作组织为核心的现代农业经营体系与制度建构[J].经济管理与评论， 2013（6）： 5-16.

[4]Ménard C. Cooperatives： Hierarchies or Hybrids？ [M]. In K.Karantininis and J. Nilsson （eds.）. Vertical Markets and Cooperative Hier-archies. Dordrecht： Springer， 2007.

[5]赵晓峰，邢成举. 农民合作社与精准扶贫协同发展机制构建： 理论逻辑与实践路径[J].农业经济问题， 2016（4）： 23-29.

[6]苑鹏.中国特色的农民合作社制度的变异现象研究[J].中国农村观察， 2013（3）： 40-46.

[7]高凌云，刘钟钦，姜文锋.我国农民专业合作社的融资结构与融资风险研究[J].农业经济， 2012（6）： 89-91.

[8]杨久栋，纪安，彭超，饶静.2019中国新型农业经营主体发展分析报告（二）——基于农民合作社的调查和数据[EB/OL]. （2019-02-23）[2020-05-08] http：//www.farmer.com.cn/2019/02/23/838133.html.

责任编辑：詹花秀