城市群生态共建共治共享的生态补偿问题研究

王明

摘要：区域生态共建共治共享是国内城市群协同发展的重要组成部分，科学合理的生态补偿机制是影响共建共治水平的关键因素。长株潭城市群的案例研究表明，城市群绿心区的共建需要建立区域统一性生态质量评估体系，根据考评结果自上而下确定各级政府的奖励性补偿额度。同时，需要建立生态赔偿制度，发展市场化和社会化补偿资金的筹集渠道，并创新生态补偿方式，实施现金补偿与非现金补偿等多种方式。

关键词：区域生态环境;生态补偿;共建共治共享;生态质量评价

中图分类号：F205   文献标志码：A   文章编号：1009-3605（2020）05-0084-06

一、 城市群生态补偿问题的提出

区域生态共建问题的研究由来已久，最早源于城市规划与空间布局的探讨，特别是反思工业革命给城市带来的负面问题而引发对生态文明城市建设路径的研究。从康帕内拉的“太阳城”设想到霍华德“田园城市”的构思，从赫德的“扇形布局理论”到罗斯兰德的“生态城市观”，在社会空间尺度下探讨绿心区建设的话题一直长盛不衰。与此同时，英国大伦敦地区的“绿带建设”与荷兰兰斯塔德地区的绿心共建等成功实践也让人们深刻感受到区域生态共建的必要性及其价值。时至今日，随着国内城市化进程不断加快，区域经济发展与生态保护之间的矛盾日益突出，共建绿心区已经成为包括津京冀、成渝城市群在内的诸多城市群的重要政策取向。在共建共治共享机制上，如何构建科学合理的生态补偿机制一直是其中的热点论题之一，这类研究主要围绕补偿主体、补偿对象、补偿标准和补偿方式等问题而展开[1，2]。

综合国内外学者的著述观点，所谓生态补偿（Ecological Compensation），是指生态服务功能的受益者为生态服务提供者付费的行为，因此国外将其称为“为生态服务买单”（Payments for Ecosystem/ Environmental Services，PES）。生态补偿机制就是通过公共政策手段或市场化、社会化手段，平衡经济建设与环境保护的关系，调整生态保护地区与受益地区的发展权和利益关系[3]。在补偿机制上，现有研究一致认为，如何确定生态保护者的服务成本与生态受益者的效用价值是设计补偿机制的难点和关键点，因为这既是识别补偿主客体的条件，也是确定补偿标准的依据。为此，近年来的研究提出了基于生态服务价值（Payment by Ecosystem Service Values）[4，5]和基于投入的机会成本（Payment by Opportunity Cost）[6，7]以及二者融合的补偿思路并进行了相关计量模型的设计。不可否认的是，现有研究多数聚焦于城市政府如何对其内部生态保护组织和个人进行垂直补偿问题，却较少关注城市群跨域共建生态区的横向补偿问题。截止2020年7月，筆者在中国知网以“生态补偿”和“城市群”为关键词进行检索，仅获得10余篇文献，由此可见，城市群绿心区共建的生态补偿机制仍有较大的研究空间，由此，本文将以长株潭城市群的“绿心区”为例开展个案研究，目的是通过对其生态补偿政策的分析去论证建立区域横向生态补偿机制的必要性及其政策思路。

二、长株潭城市群生态绿心区的建设背景

长株潭“生态绿心区”地处湖南省长株潭城市群的中间地带，是由长沙、株洲和湘潭三市共同划出一定的区域组合而成。其建设最早可追溯至上世纪末的“长株潭一体化”战略的区域布局设想。2005年，湖南省政府在其颁布的《长株潭城市群区域规划》中初步提出了“绿心区”的概念，并于2006年湖南省第九次党代会上提出了推进长株潭地区“生态同建、环境同治”问题。2007年，长株潭城市群获准在国家“两型社会”建设全面配套改革试点后，保护和发展区域生态“绿心”正式进入政府重要议程。经过多年考量论证，2011年，长株潭“两型社会”建设改革试验区领导协调委员会制定了《长株潭城市群生态绿心地区总体规划（2010-2030年）》（以下简称《绿心规划》），明确提出打造具有国际品质的城市群生态绿心的目标。同年，湖南省人大常委会通过了《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》（以下简称《条例》），首次以地方法规形式对《绿心规划》予以确认和保护。随后各市根据《绿心规划》和《条例》分别进行了配套性政策设计并展开了相关生态共建行动。

之所以提出共建长株潭生态绿心区，其关键背景在于：近年来，随着快速交通网络体系日益完善，长株潭大城市群的架构已经基本形成，三市交汇的中间地带地理条件优越，资源相对丰裕。在“融城”思路下，三市协同发展诉求强烈，中间绿色地带被盲目开发、遭遇生态破坏的风险骤增。为了抑制三市向中间地带扩张，改进区域生态环境质量，促进城市群内部协调发展，由此提出了共建绿心区问题。

三、区域生态补偿的统一性与公平性缺陷

尽管长株潭城市群于2011年就出台了《绿心规划》和《条例》，是国内较早同时通过规划和立法的形式去建设绿心的区域，但是，由于种种原因，该地区的相关生态补偿方案却是近几年才陆续颁布，且处于试行阶段，存在一定的滞后性。

（一）三市内部补偿办法欠缺统一性

奖励补助：年度生态考核为“优秀”、“合格”者分别按每平方公里6万元、4万元进行奖励。 基础补偿：三区每年每亩按60元、40元、20元补偿。

奖励补助：根据年度考核按三区分类补偿：获“优秀”分别给予每平方公里4万元、3万元和2万元补偿;获“良好”给予每平方公里3万元、2万元和1万元补偿;获“合格”给予每平方公里2万元、1万元和0.5万元补偿。 基础补偿：根据基础评估结果给予补偿。标准同湘潭市“奖励补助”的标准。此外，在对“优秀”和“良好”者在重点项目资金安排上优先支持。

重点项目补助：实行申报制。每年6月由市两型办会同市财政局组织申报。

补偿依据 市两型办制订评估细则，并组织市绿心联合执法队伍等相关部门开展评估。 市两型办会同有关县市区人民政府（园区、示范区管委会）和市财政局等有关部门组织开展评估。 市两型办会同财政、环保、国土等部门制定评估办法并开展评估。

资金来源 基础补偿由各级区县（市）政府统筹。奖励性补助由市财政每年安排1800万元专项经费。 市财政每年安排1000万元专项经费。 市财政预算安排、上级转移支付专项资金等。

制定时间 2017年5月19日 2018年2月1日 2016年3月23日

说明：表中“三区”是指禁止开发区、限制开发区和控制建设区三类区域（下文同）。

如表1所示，目前三市的生态补偿办法是针对各自行政区域的内部补偿，比较三市补偿办法的具体内容，其差异性较为明显：

1.补偿方式存在差异。如表1所示，最早出台补偿办法的株洲实施“基础性补偿+重点项目补助”的方式，而长沙和湘潭均实行“基础性补偿+奖励性补助”的方式，并且，株洲的基础性补偿实质是长沙和湘潭的“奖励性补助”。

2.补偿项目不一致。在奖励性补助上，只有长沙与湘潭已经设置，株洲没有这个项目，而使用申报制的“重点项目补偿”来替代。当然，设立此项目的长沙与湘潭也存在明显差异。长沙只对年度考核等级为“优秀”与“合格”进行奖励，而湘潭按照年度考核结果分为优秀、良好和合格三个级别，而且，还根据《绿心规划》的三类区域实行分级和分区相结合的多等级划分并给予奖励。

3.补偿标准存在差距。以奖励性补助为例，长沙市的补偿办法规定，年度生态考核为“优秀”和“合格”者分别按每平方公里6万元、4万元进行补助，而湘潭最高的补偿标准为每平方公里4万元，而且是针对保护任务最为艰巨的禁止开发片区且考核获得“优秀”的条件下，难度系数较高，二者差距不言而喻。

综合来看，基于各市经济发展与财政状况制定差异化的生态补偿办法本身无可厚非，而且我国《环境保护法》第6条和第8条明确规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。各级人民政府应当加大保护和改善环境、防治污染和其他公害的财政投入，提高财政资金的使用效益。但是，缺乏统一的考評体系以及具有明显差异的补偿标准或许给基层政府以及从事生态保护工作的具体行政村、家庭和个人造成公平性缺失，难免会因激励偏差导致积极性和行动力不足，影响绿心区生态共建、共治与共管的实际质量。鉴于城市群生态绿心区共建是一个新问题，而且生态本身具有明显的外部效应，因此可以考虑加强省级统筹管理，以增进公平性。

（二）三市外部缺少横向的生态补偿机制

根据《绿心规划》《条例》及省政府相关政策文件，目前绿心区的建设与保护工作已经纳入各级政府的政绩考核范畴，要求各级政府严格按照规划要求开展工作。也是说，区域生态共建共治是按照绿心区在行政区划上的归属地来确定各自任务，而且，绿心区生态共治的成本也由各市自行承担。

从表2不难看出，这种按照“绿心属地”原则确定共治任务的合理性有可商榷之处。一方面，欠缺经济人口因素的考虑。从经济实力而言，无论是城市GDP还是人口规模，湘潭位居三市之末，但是，湘潭市的绿心保护面积位却居第二，远高于株洲，从生态保护成本-收益角度而言存在不对等问题。另一方面，从三区结构而言，禁止开发区是三类区域中保护最为严苛、成本相对较高的区域。一般而言，“限制发展区”和“禁止发展区”是城市群整体发展中的环境效益贡献地区，理应得到其他因此而受益地区的相应补偿[8]。现实是，从禁止开发区占各自绿心总面积的比例上看，长株潭三市分别为42.5%、56.6%和69.8%，比例不均，客观上需要立足整个生态区的保护统筹考虑各市的生态补偿问题。总体而言，由于缺乏跨市生态补偿机制，这种按照属地各自承担生态共治成本有违“多受益、多付费”的生态补偿原则，欠缺府际间公平性。此外，目前各市的生态补偿资金主要来至各自财政，株洲和湘潭的经济实力明显落后于长沙是一个不争的事实，其结果是，在生态补偿资金投入上，三市所面临的压力也必然不同。

四、完善区域生态补偿机制的政策建议

（一）建立统一的生态补偿机制的必要性

生态保护与城市经济与社会发展密切关联。由于区域生态环境具有典型的外部效应，彼此相互影响。就目前长株潭地区的生态补偿问题而言，缺少城市间的横向补偿机制是影响绿心区共建共治的一个重要症结。从公共物品的供给角度而言，绿心区地处长株潭城市群的中心地带，三市对绿心区的投入均具有明显的公共价值取向，其建设客观上需要共建、共治、共管，而且，按照“谁受益、谁补偿”“受益多、补偿多”的准则来考量，在共同的绿心区建设上应该建立一个统一的生态补偿机制。目前三市按照《绿心规划》的面积归属地去划分各自建设与保护任务，尚未形成科学的“成本—收益”评估机制，难以根据各自因享受“绿心建设”的服务收益去科学计算彼此需要分摊的共治成本，其结果可能会导致三市生态共治行动步伐不一致，协调困难，特别是跨域污染的治理问题。另外，会导致三市共建生态项目可能会出现责任主体不清晰、落实不利的困境。总而言之，促进长株潭绿心区生态共建，需要综合考虑三市生态保护的成本付出与生态受益情况，从成本与收益两个层面进行统一性测度，以此确定各市合理的补偿额度，这样对各级政府、基层从事绿心保护的组织和个人产生公平性激励，从而从根本上巩固生态共建共治的成果，促进绿心区可持续发展。

（二） 完善生态补偿的考核机制和实施办法

第一，在补偿依据上，探索建立区域统一的生态质量评估指标体系与评估方法，便于该区域各级政府开展季度性或年度生态质量评估，通过评价标准的一致性增进结果的公平性。同时，配套完善各级政府生态共建的绩效考核和生态问责追责制度，将其纳入主要领导干部的离任审计范畴。第二，在补偿类别与标准上，将补偿分为基础性补偿和奖励性补偿两类。基础性补偿三市统一标准，奖励性补偿依据生态质量评估而定，体现“谁污染、谁付费”和“谁受益、谁补偿”的公平原则。第三，在补偿实施上，基础性补偿每年度按照统一标准进行拨付。对于奖励性补偿，每年度联合三市集体开展各辖区生态绿地的环境质量评估，并根据评估结果确定各市的补偿总额，然后各市地方政府按照同样考评模式进行，逐级确定补偿额度，实现“生态盈余”与“生态赤字”地区之间的成本与收益的平衡。此外，针对绿心生态建设和保护有重大贡献的各级政府、组织和个人，可由省绿心管理机构统一制定特殊性补偿办法，增加补偿上的弹性。第四，根据不同的绿心区建设与保护主体的需求而探索多样化的补偿方式，既有现金补偿，也有非现金的补偿，比如给予生态保护具有突出贡献的企业予以税收、信贷宽松政策、对生态质量评估连续优秀的区域在重大公共项目建设的予以倾斜等[9]。

（三）拓宽生态补偿资金的筹集方式

为了配合生态补偿机制的实施，需要拓宽生态补偿资金的筹集方式。具体建议如下：第一，基础性补偿由各市按照统一标准进行筹集和给付。奖励性补偿资金由省级管理机构统筹成立绿心区生态发展共治基金，实施省级统筹管理，即各市每年按照经济发展水平和人口规模、资源能耗等指标按比例上缴统筹，同时，建立省政府转移支付制度，完善省级生态保护补偿资金的专项投入。第二，建立区域生态赔偿制度，以损定赔，充实生态补偿资金。有研究表明，从科斯产权交易的思想，“使用者付费”既可以对社会和企业形成更强的内在约束力，这种补偿方式可以通过合理赔偿获取补偿所需的资金，远比“政府买单”更有效率。2016年湖南省政府已经出台了《生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施方案》，各市可以根据绿心区的生态保护要求，参考制定生态环境损害赔偿的具体办法，将生态保护责任和政策要求延伸至基层组织，将造成污染和生态破坏的企业、组织和个人的罚款和赔偿纳入生态补偿基金。第三，发展生态补偿资金募集的市场化和社会化方式。围绕绿心保护设立相关公募专项基金，鼓励引导各类社会环保组织通过各种募捐方式参与生态补偿资金的筹集。另外，在市场化筹集方式上，可以借鉴西方发达国家的经验，重视金融政策的使用，包括绿色信贷、低息贷款、環境基金、市政债券和环境保险等，以此充实生态补偿资金的来源。

参考文献：

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[3] 贾若祥，高国力. 地区间建立横向生态补偿制度研究[J].宏观经济研究，2015（03）：13-23.

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[5] Reynaud A ， Lanzanova D . A Global Meta-Analysis of the Value of Ecosystem Services Provided by Lakes[J]. Ecological Economics， 2017（137）：184-194.

[6] 刘俊鑫，王奇.基于生态服务供给成本的三江源区生态补偿标准核算方法研究[J].环境科学研究，2017（1）：82-90.

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[8] 王玉明，王沛雯.城市群横向生态补偿机制的构建[J].哈尔滨工业大学学报：社会科学版，2017（1）：112-120.

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责任编辑：叶民英