日本图书馆参与地域综合照护网络的经验*

寇垠，何威亚

0 引言

日本是全球老龄化程度最高的国家，65岁及以上人口占27%，国民平均寿命以83岁居世界第一，被媒体誉为最适宜养老的国家，在2019彭博健康国家指数中位居世界第四、亚洲第一。这在很大程度上归功于日本完善的养老保障体系，尤其是地域综合照护网络(以下简称“照护网络”)建设，让70%以上的老年人选择居家养老[1]。中国人口老龄化面临基数大、速度快[2]、未富先老[3]、医护负担重[4-5]等挑战，构建社区养老服务综合体正成为重要的政策方向，日本照护网络的建设经验可提供参考。由于政府和社会更关注老年人身体医疗保健服务，对精神文化保健服务较少关注，使已有研究偏重于护网络的医疗保健服务建设经验而较少关注文化保健服务建设经验。随着物质生活水平持续提高，中国老年人的精神文化需求供给不足问题凸显，出现老年大学供不应求和广场舞风靡全国等现象，如何推进社区养老服务综合体中的文化建设成为重要议题。日本在照护网络建设过程中，图书馆等文化机构积极参与，通过与其他机构资源能力互补拓展专业服务能力，使图书馆成为日本人年老时最想利用的公共文化设施，这对中国社区老年文化服务体系建设有借鉴意义。本文以日本图书馆为切入点，剖析文化机构参与照护网络建设的经验，以期为中国公共文化机构参与社区养老服务综合体建设提供参考。

1 日本地域综合照护网络概况

1.1 基本内容

地域综合照护网络是日本社会养老保障体系的特色，它是以确保特殊群体(核心是老年人)能居家就近获取优质照护服务的社区导向型综合服务网络。一般由基层市町村政府结合本地福利计划和资源能力，通过颁布政策法律等手段引导和整合本地资源形成的综合性服务网络，强调贴近老年人的日常生活需求和零距离高效沟通[6-7]。其中，“地域”是以地理距离为划分标准的共同体概念，通常以中学学区为地理单位，约覆盖居民1万～2万人，基本能让老年人在30分钟内从住所步行到达服务场地。“综合”强调3个方面：(1)内容综合性，包括生活、居住、照护、医疗、预防等；(2)对象综合性，以老年人为中心，实际包括残疾人、儿童、育儿父母等需要“某种护理”的群体；(3)供给主体综合性，涉及政府、企业、社会组织、个体等供给主体[8]。

照护网络下设地域综合支援中心(以下简称“支援中心”)，由市町村政府直接管理或委托社会福利法人运营，为老年人提供集居住、生活支援、护理、医疗、预防于一体的综合性服务支援[9]。可以说，照护网络满足了老年人生活照顾、安全保护、社会交流、身心健康和自我实现等5个方面的需求，采取了政府主导下的社会力量参与模式，政府从资金、服务、权力、社会干预、机会和福利券等6方面健全了政策体系，推动形成国家、居民、社会组织等多元参与的可持续保障网络，其中护理保险是资金保障的最主要载体形式[10]。

1.2 服务理念

照护网络以构建老年自立型社会养老体系为发展愿景，突出基层政府在推进社区养老综合服务体系建设中的主体角色，以保障需要照护的各类对象所需的综合性服务内容为目标，统筹融合了基层政府治理圈、日常生活自助圈、公共服务利用圈、邻里关系互助圈等地域内各类服务资源要素，实现老年人生活自主正常化、照护服务地域化和邻里互助化，使其能在居家养老中获得有尊严、稳定、安全和幸福的晚年生活。照护网络建设遵循“四助”理念，包括：(1)自助。老年人自己或在家庭支持下实现自主养老、自我监测健康、自我购买服务等；(2)互助。地域内民间互助，如老年人所在组织帮助、志愿者身份互助等；(3)共助。医疗和护理保险等提供的共同分担帮助；(4)公助。政府公共支持，如老年公共福利、生活福利、人权福利等[11]。“四助”理念有效促进了社区不同主体基于互助的非支付型服务交换，一定程度上减轻了政府养老的福利性财政支出。

1.3 服务实施

照护网络由厚生劳动省负责推动，由市町村政府负责统筹本地照护网络建设，流程包括需求调查、困难探讨和对策实施等(见图1)。具体实施由支援中心运营委员会推进，委员会一般由医生、护理人员和市民等组成，同时雇佣保健师、社会福利士、护理经理等服务专员，确保能开展护理和福利咨询等预防服务，以及防止受虐等权利援助、建立老年人支持网络系统等服务。支援中心除提供护理保险法规定的内容外，还提供保健、医疗、社会福利和邻近照料等服务，这些服务由市町村政府根据实际情况通过市场化招标委托医疗企业和社会服务法人提供[12]。截至2019年4月，日本已设立5，167家地域综合支援中心，其中直营型1，220家、委托型4，047家[13]。

图1市町村地域综合照护网络实施推进流程[9]

2 日本图书馆参与照护网络建设的经验

图书馆作为地域公共文化服务的重要组成部分，理应结合用户需求特征嵌入照护网络，以完善自身资源服务能力，并支撑照护网络的多元服务体系建设。随着老年痴呆症引起日本社会重视程度的持续提高，图书馆老年服务对象逐步偏重痴呆症群体。2012年日本政府提出以“早期介入、早期帮助”为核心的痴呆症友好地域计划(又称“橙色计划”)；2015年提出针对患者及家属帮扶的《痴呆症措施推进综合战略——以构筑痴呆症老年人友好型地域为目的》(又称“新橙色计划”)，推动了图书馆逐步将痴呆症作为老年服务重点[14-15]。2015年，政府正式提出照护网络实施细则，学者们研究了图书馆在照护网络中的定位与作用，提出要与保健、福利和医疗等机构合作为痴呆症群体提供特色服务[16-18]。为探究中国图书馆参与社区养老服务综合体建设可能面临的“为什么、做什么、怎么做”等问题，笔者基于文献研究法，从参与动因(为什么)、服务内容(做什么)和合作机制(怎么做)三方面总结日本图书馆参与照护网络建设的经验。

2.1 参与动因

(1)回应老年用户需求。日本老年人存在较强的图书馆服务需求。2012年《关于老龄化社会理想形式的态度调查报告》显示，人们在年老时最想利用的设施中，图书馆以75%占比排名第3，仅次于银行和公共交通[19]；2012年《关于长寿社会中终生学习的理想状态》指出，老年人对图书馆有作为学习空间和作为生存意义创新场所的更高功能诉求[20]。2015年1月，厚生劳动省与内阁官房、内阁府、文部科学省等共同发布“新橙色计划”，明确提出要为包括痴呆症患者在内的老年人构筑友好型地域。作为文部科学省辖下的图书馆等公共文化机构，有责任和义务落实和参与照护网络建设，以回应老龄化社会下日益增长的老年人精神文化需求。

(2)图书馆内在转型需要。数字化和老龄化等造成图书馆用户结构、参与形态和市场竞争发生巨大变化，迫切需要图书馆重构功能定位、服务内涵和资源保障体系，而这单纯依靠图书馆自身无法实现，需要与外部资源和服务网络合作[21]，为此日本图书馆界提出开展面向地域课题解决的新型服务。2012年，日本文部科学省在《图书馆设置及运营理想标准》中增加“课题解决支援服务”一项，指出图书馆作为重要成员要为地域社会的问题解决做出贡献。2015年，照护网络实施细则出台，回应了图书馆的内在转型诉求，也提供了改革所需政策和外部资源的链接平台。

(3)政策引导推动。照护网络是日本“地域福利”政策体系的重要载体，政策成为推动图书馆参与照护网络建设的重要力量。2000年，日本《社会福利事业法》颁布，并首次明确“地域福利”概念[22]。2005年《护理保险法》修订后，在《第三期看护事业计划》中提出“地域综合照护网络”概念，即以地域为依托的老年护理预防服务体系。2011年的修订版《长期照护保险法》第五条第三项明确提出政府有责任推进“地域综合照护网络”建设，为老年人提供医疗、护理、居住和生活支援等一站式服务。2015年的修订版《护理保险法》细化了照护网络实施细则，提出预计在2025年要完成地域内多部门协作的公共服务体系建设，涉及医院、图书馆、银行、商场、警察局等。此外，作为“新橙色计划”的联合发布单位，文部科学省辖下的文化机构都要参与面向老年痴呆症的地域综合照护网络建设，日本图书馆界还发布了专门的老年痴呆症服务指南。

2.2 服务内容

图书馆通过与照护网络中各类组织合作，实现内部资源能力提升和外部协同合作，从生活、居住、护理、医疗和预防等方面完善了图书馆老年照护服务的内涵。

(1)生活支援。图书馆为地域内老年人提供日常生活所必需的资料和信息服务，如行政、社会福利、教育、健康、商务、就业等信息，此外还提供潜能开发、社会参与支持、协助决策、对接救援、文化休闲活动参与等生活支援服务。从分类来看，为身体和心理处于健康状态的老年人提供价值实现的机会，如策划新技术、手工艺、育儿等专题服务帮助老年人提高技能；招募老年志愿者为残障用户朗读等，使其在活动参与中实现自我价值。对有障碍或带病老年人，通过打造老年健康友好服务体系，为老年人及其照护者提供健康、护理、沟通和康养等服务支援，如老年痴呆症咖啡馆活动、配送服务、护理和家政服务对接等，让带病老年人能就近获得图书馆便捷、平等、尊严和友好的生活支援服务[23]。

(2)居住支援。居住支援主要体现在老年人生活环境硬件设施的无障碍化，以及为重度失能或失智老年人提供在家附近入住的养老服务机构[8]。考虑到老年人往返图书馆存在障碍，图书馆创新老年用户上门服务的内涵，对于需长期住在护理机构的老年人，几乎所有公共图书馆都提供定期馆员上门服务。考虑到老年人长时间在图书馆停留可能需要临时居住支援服务，图书馆提供了临时性休息空间、健身空间、沙发、简易床、咖啡角、闲聊Bar等，让图书馆成为老年人社区文化参与的临时性“居住空间”。

(3)护理、医疗和预防支援。以老年痴呆症为例，2017年10月，超高龄社会与图书馆研究会发布《痴呆症友好型图书馆服务指南》，提出图书馆要成为支持地域综合照护网络建设和支撑痴呆症友好型地域建设的一员，积极与地域内保健、医疗和福利等机构合作，为老年痴呆症患者及其家人等搭建一站式服务平台，促进社会包容，帮助患者融入社会和实现生命价值。为此图书馆积极探索老年痴呆症友好型服务，除痴呆症相关文献和信息服务外，还提供测量血压、疾病预防科普、急救等健康护理支持，举办痴呆症讲座及照护者研修活动，设置痴呆症咖啡馆，实施回忆法、阅读疗法等预防干预活动，为照护者提供支援等[24]。对于照护机构的老年痴呆症患者，图书馆提供定期的馆员上门服务，在护理机构放置痴呆症友好图书资料，开展面向护理人员的特色服务支援，如护理人员分享会、护理沟通技巧研讨会等活动。

2.3 合作机制

(1)引进来。图书馆虽然没有专业理疗和康养等服务资源和能力，但有公共空间和品牌，可通过引进专业机构合作策划特色老年健康护理服务。2016年9月，名古屋市热田图书馆与中部康养学校、鹈饲医院康养科开展合作，以地域内老年人为服务对象，推出“在图书馆健康体操”项目，将图书馆研修室作为老年人体操活动场所，每月2次，每次1小时(30分钟健康演讲、20分钟老年体操运动和10分钟图书介绍)。其中，演讲和体操指导由理疗师负责，会场布置、初次参与者引导、体力测量等由理疗师和志愿者共同承担，政府对活动进行宣传支持，如在名古屋市宣传杂志上刊载广告、在政府和地方俱乐部等张贴宣传海报[25]，使其成为图书馆特色老年护理服务项目。

(2)走出去。为支持照护网络建设，图书馆积极与其他老年服务机构合作，促进图书馆服务走出去，如宫前图书馆和川崎市福利保健中心的合作案例。川崎市福利保健中心举办生活习惯病讲座之前，宫前图书馆会在馆内张贴讲座宣传单和海报，设置讲师著作和讲座相关书籍阅览角；讲座当天，川崎市福利保健中心在会场内放置讲座相关的图书馆可借阅的书单以及馆员带到现场的部分书籍文献，供参会者现场阅览[18]。图书馆的老年用户能通过海报得知讲座信息，参会者也能在现场了解和体验图书馆服务，若有相关需求还可现场咨询馆员。

3 典型案例

3.1 川崎市立宫前图书馆：单体参与模式

2008年5月，宫前图书馆制定新的运营方针，明确7大理念和38项活动目标，包括与其他图书馆或机构合作为地域发展做贡献。随着照护网络、痴呆症友好地域、痴呆症友好图书馆等政策陆续出台，宫前图书馆以老年痴呆症为切入点，积极与其他机构合作，以提升资源和服务能力，通过增强自身能力实现支持照护网络建设的目标[26]。

(1)与地域内组织合作，提升服务能力。①与本地健康福祉局的地域综合照护网络推进办公室建立合作，构建“图书馆、推进室和支援中心”三位一体的痴呆症联合服务体制。若馆员在与老年读者接触中发现异常情况，可直接与支援中心联络，了解老年人疾病史详细信息，从而让馆员能更好地应对服务，必要时可向支援中心寻求专业帮助。②开展馆员痴呆症普及培训。邀请地域综合照护网络推进办公室、宫前区保健福祉中心指派专业讲师，到图书馆为全体馆员普及痴呆症病理和服务知识。③建立痴呆症友好服务体系，包括：时间友好，痴呆症读者即使在双休日、节假日甚至闭馆日也能获得服务；空间友好，设置专门的痴呆症阅读空间，对家具、照明、标识等进行改造；文献信息友好，设置痴呆症友好书架，提供医疗、福利、娱乐、纪实文学(如斗病记)等文献，收集张贴和推介痴呆症防治相关的最新情报信息。

(2)与地域内组织合作，探索特色服务。①针对患者，图书馆探索了回忆法项目，研究制作专门绘本，搜集展示老年用户熟悉的用具和老照片等。②针对支援者，与专业机构合作开展痴呆症支援者培训、护理人员经验分享会等。③针对其他组织，图书馆积极参加支援中心主任会议，推介图书馆特色项目，与专业机构建立互助共享关系，为更多痴呆症患者提供护理和咨询服务，还利用图书馆服务渠道向用户宣传、推介或协助使用支援中心的服务。④针对社会护理机构，提供馆员上门的“日间阅读”服务活动。每月1次，每次1小时，提前1个月申请，主要是预防痴呆症的团体类项目，如利用老照片或生活用具激发老年人回忆(每次8人，共45分钟)以及猜字谜或唱歌等团体记忆类活动[18]。⑤针对老年志愿者，搭建世代交流和老年人价值实现的空间。图书馆与公民馆合作举办“阅读志愿者培养讲座”，培养老年读书志愿者，让老年志愿者在市民馆、育儿支援中心和老年日间护理机构等进行朗读活动，推动市民主动互相学习、互相帮助、互相朗读，同时也推动老年痴呆症相关科学知识普及和全民预防。

3.2 鸟取县立图书馆：组团参与模式

2016年的相关统计数据显示，鸟取县的老龄化问题严峻，65岁及以上人口占30.3%，而鸟取县立图书馆对2016年读者年龄调查发现，60岁及以上用户占20%，借出书籍册数占30%[27]。随着日本老年福利政策日益强调地域综合化，鸟取县长寿教育课和社会教育课开始探索综合照护服务体系建设，带动鸟取县立图书馆(以下简称“鸟取县馆”)从单打独斗向地域综合转变。以老年痴呆症为切入点，鸟取县馆以痴呆症特色服务推广为抓手，搭建县域图书馆联合服务网络，再通过与其他专业组织网建立合作，形成以图书馆网为基础载体的地域图书馆照护服务网络，被称为“鸟取模式”[28](见图2)。

图2鸟取县立图书馆合作路径图[27]

(1)以特色活动推广为契机，搭建地域图书馆特色服务网。鸟取县馆通过向市町村立图书馆及学校图书馆(以下简称“村馆”)推广痴呆症特色服务，建立面向老年痴呆症的地域图书馆服务网，让用户能通过该网络就近获取痴呆症相关服务支持。①特色活动推广。鸟取县馆将已实施的特色活动向村馆进行推广，对村馆在活动实施的运营、服务和选书等方面给予援助指导。②技术和资料支援。向拟实施“脑活力朗读教室”项目(简称“朗读教室”)的村馆派遣朗读支援者、出借朗读图书套装，支持村馆开展痴呆症、生活习惯病等健康讲座。③组织研讨会。鸟取县馆牵头组织召开村馆实务负责人会议，分享鸟取县馆痴呆症特色项目及其实施要点，讨论村馆在项目推广中可能遇到的困难并给予指导建议。通过这些努力，从鸟取县馆开始创设的“朗读教室项目”，于2～3年内已普及到所有的市町村图书馆系统，也成功搭建起面向老年痴呆症群体的地域图书馆综合服务网络。

(2)以综合照护为目标，与地域行政网、公共服务网(如公民馆)、痴呆症医护网(如医院、照护中心)、社会专业服务网(如律师协会)等合作，完善图书馆地域综合照护合作网络。为在鸟取县普及图书馆老年痴呆症特色活动，2015年起，鸟取县馆与村馆组成服务联盟，实施并普及“在图书馆健康长寿”朗读活动，与同样致力于老年服务的公民馆、养老院、医院和支援中心等合作推广朗读教室项目，编写朗读教室年度实践案例集《使用图书馆进行朗读健康长寿！》，将朗读教室打造成“在图书馆健康长寿”项目的特色示范活动。2016年2月，鸟取县馆组织图书馆朗读教室项目培训，介绍项目推进方法和实施案例，来自公民馆、养老院、支援中心、医院、福利协会、护理大学、图书馆等机构的职员以及志愿者和本县居民都参加了培训，获得很好的社会反响[27]。此外，鸟取县馆还积极与其他社会专业机构合作，如产业支援组织、律师协会、护士协会等，组织其在馆内开展创业、法律、专利、护理等专题讲座，也鼓励馆员参加此类机构的专业研修班，从而更好地为老年人提供一站式综合照护服务支持。

4 结论与启示

4.1 结论

地域综合照护网络是日本政府成功推进社区居家养老政策的核心载体，图书馆等通过提升资源能力和搭建服务协同网络等方式，有力地支撑照护网络的文化建设。总的来看，日本图书馆参与照护网络经验主要包括：(1)完善老年公共文化服务体系。通过馆员护理培训、空间和设施条件优化、专门馆藏建设和特色服务策划等，提升老年公共文化服务的专业能力；(2)与域内医院、敬老院、护理机构等建立互助联动机制，通过引进来和走出去，拓展医护等新型服务资源和能力体系；(3)主动整合建立地域图书馆合作服务网。策划“图书馆+”特色服务项目，建设以图书馆为核心结点的特色服务网，有效支持照护网络公共文化服务体系建设，扩大图书馆等组织的老年服务影响力。

4.2 启示

(1)国家公共文化服务体系要加强社区文化综合服务体系建设。当前中国公共文化服务体系建设存在供给“碎片化”和“最后一公里”落地效果差等困境，亟需以社区为载体进行基层文化参与激活。日本照护网络本质是社区养老综合服务网络，将宏大的国家养老服务体系落脚到微观社区综合服务行动中，通过将社区行政服务网、生活服务网、公共服务保障网、医疗照护网、邻里关系互助网等进行有机融合，实现社区养老照护服务资源的统筹增效。社区治理也是中国国家治理体系与治理能力现代化最直接、最现实与最具挑战的前沿领域，但社区文化治理由于学科定位的限制和经济实力不足，目前尚未被纳入公共服务的合法性义项编序之中，没有成为基本民生保障意义上的政策工具实施对象[29]。未来国家公共文化服务体系建设的重点应是激活社区作为社会性基本文化制度单元的文化活性，让公共文化张力发挥积极价值和正能量[30]。为此，要建立社区文化综合服务体系，将碎片化公共文化资源在社区层面实现整合，同时通过与医疗卫生、就业、社保等体系协同，推动社区文化服务融入居民日常生产生活之中，让居民切实体会到文化的获得感和效用感，避免社区图书馆等普遍存在的空壳化运营、叫好不叫座等发展困境。

(2)公共文化机构要通过引进来和走出去，主动融入社区养老综合服务体系。日本照护网络中的图书馆除提供传统服务外，还积极与地域社会福利、养老、医疗等机构合作，拓展养老服务专业能力，成为社区养老综合服务网络中的关键载体。我国公共图书馆等文化机构的老年服务能力还很薄弱，与社会专业机构合作水平较低，服务内容和方式单一且深度不够，亟需突破传统行业边界并重新定位目标群体，突出保障社会最少受惠者权益的正义原则，围绕老年人等弱势群体的现实需求，与其他领域专业机构合作探索“公共文化+医疗+护理+……”等新型交叉服务体系。文化主管部门应该鼓励公共文化机构与养老院、医院和照护中心等建立合作联盟，让图书馆等机构的知识、信息和文化活动走出去，将老年服务专业机构的资源、能力和项目引进来，促进基于社区互助的非支付型服务交换，促进低成本高效率基于公共文化机构的社区特色老年服务体系建设。

(3)充分发挥基层政府统筹引导能力，激发公共文化机构参与社区养老服务的动力。日本照护网络最大特色就是充分调动基层政府的能动性，在政府主导下企业与社会组织等合力开展有机合作，将社区低效或无效的碎片化资源进行网络化联结，实现社区老年照护服务的综合化与便利化。鉴于中国公共文化机构因历史惯性和资源能力薄弱而缺少主动下沉社区的动力，基层政府部门既可通过创造机会和条件等，降低文化进社区的难度，如组织社区朗诵、舞蹈大赛等活动；也可通过引导社会力量与公共文化机构合作，探索跨界新型特色老年服务，如在图书馆设立医疗检测服务点或医护专家义诊时间。通过这些服务创新激发老年用户的公共文化参与热情，最终实现“政策引导”和“用户驱动”的公共文化机构主动融入社区养老服务综合体建设的目标预期。