近代中国公共安全问题应对刍议

杨冠亚 王佩

摘    要： 近代中国的晚清政府、北洋政府、南京国民政府和中国共产党政权，在涉及公共安全问题的问题上，进行了一系列应对。中国幅员辽阔、人口众多，地理条件复杂、气候状况多样，各种自然灾害不断发生，要有效防灾减灾;食品供应问题，主要指粮食是否在需要时间内有满足人们生存所需的必要安全量;城市安全问题应对，要在社会安全方面解决乱象、消除危机、实现治安。

关键词： 自然灾害    食品供应    城市安全

新时代，党中央依然居安思危，在坚持国家总体安全观的基础上，着力健全公共安全体系、推进平安中国建设。这既有马克思主义中国化的现实考量，又有中国历史发展的传统依据。正如习近平总书记所说：“国泰民安是人民群众最基本、最普遍的愿望。实现中华民族伟大复兴的中国梦，保证人民安居樂业，国家安全是头等大事。”①“中国近现代史纲要”与“毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系概论”是各有特点且相互补充的两门课程，需要“史”与“论”结合。本文仅从近代中国主要政权关于公共安全问题的应对方面着手，试图找寻与新时代中国公共安全事业的些许关联。

一、近代中国关于自然灾害问题的应对

（一）晚清政府关于自然灾害问题的应对。鸦片战争以来，在外部列强入侵、内部革命迭起的形势下，面对自然灾害的威胁，清朝政府勉强应对着自然灾害。在山东，旱灾、涝灾、蝗灾时有发生，灾害发生后，除了朝廷和地方衙门组织赈灾外，民间义赈、慈善和自救也纷纷展开;在湖北，长江、汉江两条水系灾害频发，湖北地方的专门人才花费了大量时间绘制出两条水系的地图，随后，地方衙门组织士绅修建了大量的防洪堤坝，全省各地广修水利以应对水患……这些措施和中国古代对于自然灾害的应对没有太大区别。

（二）北洋政府关于自然灾害问题的应对。仓促组建的北洋政府起初无力关注自然灾害，但随着灾害过后的社会动荡，北洋政府开始认真审视这一问题，通过总结国内外经验教训，开启了中国自然灾害应对的近代化时代。在继承清朝荒政政策、救灾措施的基础上，北洋政府在另外三个方面体现了变革：其一，政府以先进的铁路运输将灾民有计划地疏散到安全地区解决生计问题;其二，政府认识到了植树造林是解决水患的有效办法，随即颁布了中国第一部森林法、确立了中国第一个植树节，在全国倡导植树造林行动;其三，政府开启了将建设与救灾相结合的以工代赈新局面。

（三）南京国民政府关于自然灾害问题的应对。南京国民政府尝试推行“以种子肥料，施放灾区;应用赈款，低利借贷，使得添置耕牛农具，扶助其回复元气，恢复生产能力”②（1）的农赈模式，将他救与自救相统一，收效颇佳。南京国民政府还成立应对自然灾害的管理机构，利用金融手段募资赈灾、设立救灾专款等措施，使整个应对过程实现了制度化与规范化。除此之外，南京国民政府还将科学技术运用到对自然灾害的应对中，在一定程度上提高了管理应对的科学性、有效性。此外，相关的法律体系也是在此时建立起来的。

（四）中国共产党政权关于自然灾害问题的应对。早在1930年，毛泽东同志就将帝国主义和中国反动政府认定为造成全国范围内的自然灾害与社会安全问题泛滥的总根源，认为建立人民民主专政的新政权，才是解决上述问题的根本手段。这一时期，共产党建立的民主政府始终把人的安全放在公共安全的首位，“不饿死一个人”“挽救每一个人”成了当时公共安全工作常见的口号。民主政府重视发动群众的力量进行生产自救，同时把防治自然灾害纳入政府工作的重要环节。如1942年晋察冀边区政府出台的《关于救灾工作的指示》就要求下辖的各地方政府成立防治自然灾害的专门公共安全问题应对机构。

二、近代中国关于食品供应问题的应对

（一）晚清政府关于食品供应问题的应对。由于朝廷的过分控制及制度的落后、政治的腐败，在清朝末期，漕运最终被废止，朝廷不再成为粮食流通的主渠道，粮食流通失去了统一的管理，出现了市场的混乱局面，这一切催生了商会的产生。商会通过筹资调粮、粮食运输、市场监管等方面的工作，基本稳定了粮食市场。但是，粮食短缺在整个晚清时期都是不争的事实。

（二）北洋政府关于食品供应问题的应对。连年的混战，使粮食的数量再次摆在了中国食品供应的重要位置。如果没有粮食的大量进口，北洋政府就无法做到粮食安全。北洋政府建立起了一系列相对完备的中央与地方农业管理机构，先对土地情况进行摸底排查，掌握了土地的实际规模，再通过税收减免等方式鼓励拓荒耕种。北洋政府还通过人才的培养与使用、技术的学习与应用增加粮食产量。农商部专门发布命令，指导各省粮食选种工作：“检查优劣，颁示全国，一面遴选良种，酌发各省农事试验场，重加选种试验，为宣传良种之准备。”③（255）对于粮食作物病虫害的防治，政府相继出台了《征集植物病害规则》《寄送植物病害标本规则》《征集植物害虫规则》《寄送昆虫标本规则》《农作物病虫害防除规则》等一系列法令。为了保证农业灌溉与其他方面的公共安全，政府还组建了专门的水利机构和学校并开展了一系列切实可行的工作。为了保证食品的质量安全，政府还颁布了《管理饮食物营业规则》指导专项管理，对食品出售者、禁售食品名目、食品生产加工场所卫生条件作出了明确的要求，并对违反者给予处罚。但是，北洋政府内忧外患不断，很多管理无法施行，加之封建势力对于土地的兼并，无法从根本上实现粮食等食品供应。

（三）南京国民政府关于食品供应问题的应对。为了摆脱粮食依靠进口形成的困局，南京国民政府颁布了《中国米麦自给计划》，试图通过科学增产与控制成本、改善流通与降低运费、质量保障与关税保护等措施建立起国家级的粮食安全保障体系。南京国民政府还相继颁布了对于食品加工场所、食品质量问题、食品添加问题、食品器具问题、牲畜屠宰场所的管理规定并开展了相应的管理。全面抗战开始后，为了保证粮食安全，南京国民政府又出台了一系列适应战争形势的粮食管制法规，在各战区建立粮食管理处专门负责粮食的储备和流通，要求地方政府偕同地方商会等组织平定粮价。由于产粮地区大量落入敌手，南京国民政府还在扩大生产、限制消费的问题上出台一些有效的措施。随着战争的推进，面对居高不下的粮食价格，南京国民政府又调整了相关的措施：在各大市场指派专人了解粮食行情，为政府出面议定粮价提供参考;政府统一采购粮食，避免行业内部竞争;成立全国粮食管理局，依照1940年出台的《粮食市场管理办法》对粮食市场进行管控;以严刑峻法来震慑投机粮商……这些措施取得了一定的成效，但依然没能根本性解决粮食紧张的问题。南京国民政府又于1941年组建了粮食部替代原先的全国粮食管理局，实现了战争期间政府对粮食的全面管理。其中“田赋征实、定价征购、粮食征借”三项政策使政府获得了大量的粮食，对保障大后方军民所需起到了很好的作用。在抗日敌后的广大地区，伴随着自然灾害、军队扩编、难民涌入等问题，粮食成为最大的食品供应问题。

（四）中国共产党政权关于食品供应问题的应对。共产党领导的各边区政府也展开了一系列行动保证食品供应。如：扩大种植面积、提高种植技术、政府精兵简政、区域粮食调剂等，这里，尤其关键的是减租减息制度。此举在团结抗日民族统一战线的前提下，减轻了农民的负担，最大限度地激发了广大农民的生产热情，促进了粮食产量的增加，化解了粮食危机。

三、近代中国关于城市安全问题的应对

（一）晚清政府关于城市安全问题的应对。鸦片战争以来的列强入侵，使清政府对于城市公共安全问题应对有心无力，随着社会治安每况愈下，安全问题此起彼伏，庚子问题更是将这种混乱局面推向顶峰。清政府在不得已的情况下推行新政，在这期间创立了中国警察制度。但由于制度缺陷、官员觉悟、执法水平等一系列问题，此举在施行过程中存在诸多问题，不能作为维护城市公共安全长治久安的完善制度，只能成为突发问题发生时的应急手段。无论如何，此举确实推进了中国城市公共安全问题应对的近代化进程。

（二）北洋政府关于城市安全问题的应对。辛亥革命之后，孙中山先生曾试图探索一条建立在总统制基础之上的中央统管的救灾之路，后来甚至已经设立了一些专职的救灾机构，但由于种种原因，终成泡影。不过，民国时期的城市公共安全问题应对多少也是取得了一些成绩的。与清朝末年政府所主导的城市公共安全问题应对不同，军阀割据的北洋政府没有条件和能力进行统一的城市公共安全问题应对，很多情况下要借助市场组织和第三方组织的力量。但在统治的核心区域，北洋政府确实也进行了不少关于城市公共安全问题应对的有益尝试。比如北洋政府设立了京师警察厅，专门负责北京城郊的治安、管理、慈善工作，中国近代最早的巡警队、消防队也是在这一时期组建的。此举对北京的城市公共安全问题应对收效甚大。在公共卫生方面，北洋政府在1916年与1918年分别出台了《传染病预防条例》和《清洁方法消毒方法》，并在1918年确立了应对传染病的检疫制度。

（三）南京国民政府关于城市安全问题的应对。南京国民政府形式上实现了国家的統一后，又把各种公共安全问题应对的组织整合到政府周围，在政府的主导下，统一开展公共安全问题应对，尤其在传染病防治等方面取得了一些成绩。南京国民政府在1928年先后出台了《传染病预防条例》和《种痘条例》，之后又有不少专门的法令被颁布实施。南京国民政府还将北洋政府时期的检疫制度进一步细化为海港、交通两个方面，每一方面都有着较为完善的管理体系。

（四）中国共产党政权关于城市安全问题的应对。中国共产党在这一时期，也在艰难的环境下积极进行城市公共安全问题应对的探索。最早可以追溯到1927年中国共产党建立的第一个城市公共安全问题应对专门机构——南昌起义之际成立的南昌公安局。而中国共产党真正意义上开始的城市公共安全问题应对工作，则要到1946年。作为第一个解放的大城市，哈尔滨的公共安全问题应对作用重大且意义深远。当时的哈尔滨人口构成极为复杂，经济处于崩溃边缘，社会中潜伏着大量的敌、伪、特、匪，对公共安全造成了极大的危害，此问题若不解决，则根本无法谈及政权的建设、经济的恢复、人民群众生活的改善。在这种情况下，当时的哈尔滨市政府出台了一系列公共安全方面的法律法规，成立了专门的公共安全问题应对部门，依靠广大人民群众，一方面进行社会改造，另一方面肃清反动残余、处置突发问题，很快稳定了形势、恢复了秩序。

注释：

①习近平在首个全民国家安全教育日之际作出重要指示强调：汇聚起维护国家安全强大力量，不断提高人民群众安全感幸福感[N].人民日报，2016-04-15（1）.

②王武科.中国之农赈[M].北京：商务印书馆，1936.

③朱英，石柏林.近代中国经济政策演变史稿[M].武汉：湖北人民出版社，1998.

参考文献：

[1]本书编写组.毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系概论[M].北京：高等教育出版社，2018.

[2]本书编写组.中国近现代史纲要[M].北京：高等教育出版社，2018.

[3]夏保成，张平吾.公共安全管理概论[M].北京：当代中国出版社，2011.