面对自然灾害我国应急物流管理运作体系的完善研究

黄晓凤　孙丹

摘 要：我国国土面积广大，自然灾害频发，为增强应对自然灾害的能力，有必要建立完备的应急物流管理体系，本文从自然灾害应急物流管理运作体系的内涵入手，介绍了它的运作模式，指出了我国自然灾害应急物流管理运作体系的缺陷，并提出了完善应急物流管理运作体系的措施。

关键词：自然灾害；应急物流；管理运作体系

我国的生态环境恶化严重，自然灾害频频发生，阻碍国家经济发展的同时，也对人们的生命财产形成威胁。在自然灾害发生频率较高的地区，物资储备较少，此问题降低了应急物流的赈灾效率。应急物资发挥的作用很大，可有效减少人员伤亡。我国应借鉴先进理念，加强对应急物流的研究，为应急物流体系的完善作出贡献。

一、应急物流概述

应急物流指的是在自然灾害、公共卫生等紧急事件发生时，提供应急物资，争取最大时间效益，将灾害造成的损失控制在最小限度之内的特殊物流活动。此种物流与一般物流有相同点，均由流体、载体、流量和流速等要素共同组成。

二、自然灾害应急物流管理运作体系的基本内涵

1.概念和特征

自然灾害应急物流管理体系指的是，为确保自然灾害的物资需求得到满足，追求最大时间效益，组织系统、管理体制与机制、资源保障系统以及政策法规等要素彼此联系、相互影响，共同组成的一种特殊物流管理体系。

应急物流管理运作体系的具有如下特征：统一指挥、分工明确；管理机制可在自然灾害发生后作出快速反应，各要素彼此协作；是现代化的应急信息系统；要有物资、资金、人力、技术等方面支持；相关应急管理规定要达到完善地步。

2.构成

主要由政府层面和社会层面共同构成，具体包括政府部门、非政府公共组织、企业、各大媒体等。

3.与其他突发公共事件应急物流管理体系的比较

其与突发事件的应急管理体系进行对比：自然灾害属于公共事件的一个特例。应急管理系统中的保障系统主要由物资、技术、资金、人力等方面组成。因此，应急物流管理体系包含于应急管理体系当中，属于其子体系。其与其他突发公共事件的应急物流管理体系对比：两者在组织体系、管理机制等方面相一致，构建、信息体系和法律规定等方面的差别也相对较小，部分应急物资相同。

三、自然灾害应急物流管理运作体系模式

1.指挥协调模式

在我国，发生重大自然灾害后，由中央统一指挥赈灾工作，各地政府仅负责管理当地的救灾工作。民政部国家减灾委员会办公室（简称减灾办）等机构全权指挥自然灾害的救助事宜。除此之外，民政部也组建了国家减灾中心。我国形成上至民政部，下至县级民政局的救灾指挥体系。各种类型的赈灾工作，依旧由职权单位负责，比如水利部、海洋部等。为了处理一些影响范围较大的自然灾害，国务院专设了一些特殊救灾管理领导小组，比如抗震领导小组等。各地方也创建了一些应急中心。

2.分级响应模式

在自然灾害出现后，减灾办等领导组织统一分析灾害预报信息，将通报下达给有关单位和地方。依据灾害具体情况，各级行政单位启动应急预案。自然灾害各个环节均由相应部门负责，这些部门会与临时指挥机构共同合作，创建起统一的管理组织，让应急物流发挥作用。临时指挥机构会调动各单位部门的工作人员协调、分配资源，然后直接调配给物流企业和救灾志愿者，随后开展保存和运输等工作。

3.资源保障模式

人力资源是救灾的重要力量，解放军、武警部队等组成救灾抢险主力。一旦发生重大自然灾害，中央可就近调动部队，参与到救灾行动之中。公路系统、铁路系统等工作人员组成的团体也发挥重大作用。此外，物流企业和志愿者共同组成的社会群众也是此方面人力资源的重要组成部分。目前，民间救灾组织的发展较为薄弱。物质资源是救灾的重要倚仗，需处理好采购、调拨、储备等环节。交通部门要保持海、陆、空等各方面的交通渠道畅通，对救灾提供交通支持，让物资和救灾人员可以顺利到达现场。我国并未建立起专门的救灾拨款专项机制。但在灾难发生后，财政部门会以资金调拨、减税等方式支持抗灾工作。比如，在汶川地震发生之后，财政部立刻采取应对措施，以最快速度调拨资金保障灾区居民的正常生活。

4.调度运作模式

应急物资调度体系在救灾资源配置中发挥重要作用。自然灾害出现后，应急物流调度中心发布命令，指挥物资供应部门、运输保障部门、物资管理部门等，协调指挥救灾工作。物资的供应由专门的供应部门负责，其运输工作则需得到交通部门的支持，物资管理和运输部门负责配送环节，物资管理部门专门处理物资发放，物资回收则需要在运输部门的支持下实现。调度中心调动各部门参与到救灾中，各部门将发生的情况反映给调度中心，实现两个层面的有效沟通。

四、我国自然灾害应急物流管理运作体系的缺陷

1.缺乏专门明确的应急物流预案

通常情况下，在自然灾害发生之后，我国会成立暂时性的指挥组织，依据灾情制定紧急救援方案，集中各部门大量工作人员，在较为匆忙的情况下开始救援物资的采购、运送等工作。此种情况可能造成资金浪费，让应急救援工作失去合理性。2006年颁布的《国家自然灾害救助应急预案》，2011年经过修订后，是目前应急预案当中规定应急物流有关内容最为详细的一部。明确规定了应急物资的准备，也涉及灾区物资的保存等内容，其余预案与应急物流的关联相对较少。

2.缺乏有序的应急物流组织系统

过度重视临时救援组织，忽略常设机构发挥的作用。我国还未全面建设物流应急机构，专业的物流管理工作人员也处于缺乏状态，而且应急管理机制的制定也需要得到政府的支持。如果灾害突发，各个部门单独行动，彼此缺乏沟通、协调，救援效率较低，应急物流的动向、流程等显得杂乱无章，此种问题在一些重大灾害中暴露出来。比如，在某次重大地震当中，志愿者自备粮食和饮用水，但在救援过程中缺乏组织秩序，盲目行动，导致其在行动中难以发挥救灾作用，最终反而成为需要救助的对象。不仅如此，这些志愿者驾车者较多，造成现场原本就缺乏的能源更为紧张，阻碍了专业人员的救援步伐。此外，自然灾害发生之后，应急物流组织机构在动态管理上表现出很大不足。

3.缺乏常规协同的应急物流的物资保障机制

在赈灾物资分配的过程中，分发渠道过多、指挥组织较为复杂、配送效率低等问题对物流管理造成负面影响，管理更加困难，需要面对更多风险，其调配秩序比较混乱。利用效益背反原则进行分析可知，此种状况会导致应急物流成本加大，应急物流的调配效率较低，需要根据灾害具体情况再次规划。

4.应急物流的信息管理水平较低

在我国，应急物流管理的信息化水平较低，信息网络并未实现全面覆盖。在应急物流管理信息平台建设过程中，没有考虑到应急物流子系统的重要性，仅在平台中创建了信息模块。无法获得全面、准确的应急物流信息，干扰灾情救援判断，决策不能顺利发挥作用。

五、自然灾害下应急物流管理运作体系的完善措施

1.进一步完善应急物流预案体系

制定出合理健全的应急物流预案，能确保赈灾行动高效开展。在确定预案内容时，要坚持科学、合理原则，确保内容有可行性。要对以往发生过的重大自然灾害事件进行分析，还要研究其他国家在处理此类事件时采取的方法，总结经验后指导预案内容的编制。而且应急预案也要根据灾害的具体情况设定等级，区分灾难是否严重。也要区分各国、不同地域环境的差别，确定不同的物流方法，分出层级后制定相应的预案，避免应急物流存在无序性。

2.搭建依托政府公共信息平台的应急物流管理运作体系

在政府公共信息平台的支持下，创建起应急物流管理运作体系，负责收集应急物流供需信息，精准确定物流需求。与社会物流信息平台合作，以最有效的方式处理资源整合问题。参与应急物流的主体较多，可利用这些主体的信息资源形成信息网络，比如物资生产者、物流企业等，尽量防止发生物资和运输失衡的情况。各个层面的应急物流指挥组织要提供准确的决策信息，促使运输、保存等工作发挥应有效能。

3.大力整合应急物流资源

确定好应急物资的供应方案，可实现应急物资的市场化，开展动态储备。在开展物资储备时，可学习国外的方式，以专业化和社会化的方式处理这些问题。合理安排人力资源，促使专业人员、救援部队形成默契配合，保证各自的优势可以得到发挥。在交通网络布局中，如果一条供应线中断，确保可以依靠其他方式继续供应。利用信息技术、通讯技术等建立起覆盖各层面的信息网络，依靠信息网络保持沟通，让参与救援的各个主体共同发挥作用，组成高效率的保障体系，充分利用各种资源。

4.建立高效健全的应急物流机制

应急物流想要在自然灾害救援中顺利发挥作用，就要建立起科学的管理机制，主要有调度机制、补偿机制等。要从机制创建上保证应急物流工作的效率可得到提升，创建指挥中心。政府要重视此项工作，利用行政职能，制定支持政策，确保其运作顺利。此外，还要在自然灾害发生时积极记录各种信息，最终形成专项报告，然后成立专门的应急物流机制研讨小组，结合工作经验共同讨论机制的建立问题。通过谨慎研究后，创建出符合实际要求的应急物流机制。

5.构建应急物流风险预警管理体系

应急物流在发挥作用时，由于重大自然灾害较为严重、复杂，灾情的具体发展难以预料，加上应急物流管理在实施时会存在各种失误、疏忽，导致应急物流工作在开展时面临较大风险。因此，在制定应急物流行动方案时，要认真严肃，尽可能规避各种风险诱因。要明确应急物流并非是运输、保存、调配等环节的机械配合，而是有规定流程限定的有机整体。灾害发生之后时间比较紧急，应急物流工作涉及的主体较多，工作内容复杂，在制定方案时要注意方案是否合理。对可能存在的风险实施严密监控，让预警系统可以及时全面反映各种信息。选择多种预警方法，共同在实践当中互相辅助，增强预测和预警的准确程度。利用循环预警的方式，提升预警系统的信息处理能力。

六、总结

建立起高效的重大自然灾害应急物流管理体系，对灾害救援行动具有积极意义。要拓宽应急物流物资的来源渠道，从社会各层面筹措物资，保证灾区物资充足。物流应急预案存在不足，要创建完整的应急预案，减少应急物流的运作风险。

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作者简介：黄晓凤（1993- ），女，上海市人，佳木斯大学经济管理学院2012级物流管理专业本科生；通讯作者：孙丹（1977- ），女，黑龙江省佳木斯市人，佳木斯大学经济管理学院讲师，硕士，研究方向：物流管理