职权统合、新单位制与角色悬浮：街镇扩权的一个解释性框架——基于广东省佛山市J镇的调查

许 珂，周 伟

（西北政法大学 政治与公共管理学院，陕西 西安 710122）

街道办与乡镇（以下简称街镇）作为政权体系的末梢对于国家治理承担着兜底责任，中央和各级地方政府所制定的各项政策在街镇政府的运作下得以落地。有别于中间层的省市县政府，街镇政府的实际运作要从实践和动态的过程中来加以把握和理解，“街镇政府不仅要维护基层社会的公共秩序，提供或安排社会公众所需要的公共产品和公共服务，还需要设置沟通渠道以便社会公众表达其利益诉求、通过制度整合吸纳基层社会的政治参与。”［1］街镇政府具有最典型的职能双重性，中央的政策和任务层层下压到街镇，街镇无处可压，直接面对着基层群众，承担着来自两方的压力。为了应对日益繁重的事务，许多街镇以扩权来应对。这些扩权行为从动因上可分为被动型扩权和主动型扩权，从扩权形式上可分为显性扩权与隐形扩权。主动型扩权源于街镇政府的自利性；被动型扩权则是为了应对日益繁重的管理事务。显性扩权主要表现为政府机构臃肿和人员超编。隐性扩权则是本文研究的重点，其诱发因素是基层政府的很多行为，尤其是与群众自治组织之间的互动与联系，缺乏可具操作性的制度规范，并且街镇基层政府具有延续自全能政府时期的惯性，什么都想管，但囿于对村居缺乏足够的嵌入，无法从村居获得足够的支持资源。因而街镇往往采取非制度化的隐性扩权方式来强化对于村居的嵌入，通过镇党委对村居党支部的直接领导、群团组织的动员和网格化吸纳来实现对于村居乃至村（居）民的直接管理。当然这个管理通路同时也是街镇服务村居和村（居）民的渠道，但这种扩权易使村居和村（居）民产生对街镇的通路依赖心理，使体制外的自治组织遁入国家政权系统，挤压了村居的自治空间。尤其在职权统合的乡村治理新时期，这种挤压将会更加剧烈。经调研后笔者认为，从政府管理体制内部和村居自治机制出发，突破政府中心主义和体制张力，才能实现对于街镇事务的有效治理。

一、文献回顾与问题提出

目前对于街镇扩权研究较多集中于外部动因引致的被动型扩权，认为基层扩权是为应对日益繁多且结构复杂的基层矛盾和事务的无奈选择，这个外部动因便是压力型体制［2］。压力型体制下的目标责任考核制通过对目标层层分解下压和上对下的绩效考评，使街镇背负着繁重的事权，且由于自治机制无法有效运转，致使大量源自村居的、本该由村居自治机制纾解的事务演化为剩余事务，从而增加街镇的行政负担。本文研究的一个着力点便是村居自治失效造成的剩余事务滋长引起的被动型扩权。究其原因，税费改革之后，村级提留被取消［3］，许多村庄失去了支撑其自主治理的经济基础，国家权力趁机嵌入基层，村居干部的薪金甚至是福利基本由上级政府或者国家财政负担。这给村居干部带来了收入保障，使他们有足够的动力来完成村务治理工作，但与此同时国家和上级政府又通过绩效考核对村居干部的行为加以引导和约束，村居遁入了国家政权系统，村级组织日益官僚化［4］，村干部角色日益行政化，在“代理人”与“当家人”的双重身份［5］中更倾向于“代理人”身份，成为上级意志的执行者。

基层治理的根脉在村居，街镇所承担的行政任务大多是直接面对群众的，须通过村居的积极配合来完成，村居自治活动的有效开展也必须得到街镇的赋权和协调［6］。在属地管理逻辑中，街镇政府主要处理的是村居无法自主解决的“剩余事务”，村居自治机制的良好运行可以分流大部分的村务，“送法下乡”的法律援助行动也可以化解一部分村居疑难纠纷。但在后税费改革时代，村居自治转轨行政渠道，自治空间被行政空间压缩，村居不仅忙于日常的社会管理工作，还要完成上级指派的各项“中心工作”，在集体经济快速发展的地区，村居甚至还要通过招商引资发展经济，烦冗的任务使村居两委班子疲于应对，加之自治机制效率低下，导致村居大量剩余事务上交至街镇。并且，信访维稳的层层加码施压，导致老百姓习惯用“闹大”的方式与政府打交道，认为“闹大”之后，上级政府介入，事情就会得到解决，甚至有少数人演化为谋利型上访，基层政府被民意裹挟，信访维稳高压态势使他们敢怒不敢言，处于极其不利的被动地位。

与压力型体制下街镇政府的被动局面不同，有些学者认为压力型体制下，目标任务被层层下压最终由街镇来完成，一旦这个任务纳入目标考核体系当中，就会产生一荣俱荣，一损俱损的政绩链［7］，这种政绩同构使得地方政府往往联合起来以应付上级检查，采取“策略主义”或者“共谋”的方式应对上级，并且街镇常常会卷入利益博弈当中，具有明显的自利性。还有学者在研究街镇扩权时发现“有编不用，编外扩编”的怪象［8］，认为这是街镇自主性的一个体现，将其作为隐性扩权的逻辑链条。这种怪象本质是因为街镇人事权在“下管一级”原则下掌握在区县手中，街镇无法使自己中意的人员进入编制内，造成了编制的空缺和大量的编外用工。也有学者基于帕金森定律来解释主动型扩权：“任何组织的扩张通常都会增加其领导的权力、收入和声望”［9］，权力天然具有膨胀性，扩权可以拓宽权力空间和影响范围，之前处于权力下层或者底层的官员因为新进人员而得到抬升，新设部门增添的领导职位，给深处底层难以提拔的官员创造了晋升机遇，纾解了政府内部的晋升压力。

本文的研究侧重于因自治机制失效引致的剩余事务滋长从而催生的被动型扩权和通过党口、群团等非制度化的方式来形塑村居自治的隐形扩权。隐形扩权对自治空间的挤压和村（居）民自治角色的悬浮而导致的自治机制失效，迫使街镇政府通过扩权来应对。为此，笔者以“新单位制”概念来探寻这种扩权的内在逻辑，引入“角色悬浮”和“剩余事务”这对概念来解释村居自治机制的失效，职权统合则是用来描述村居党支部书记兼任经济联合社社长和村（居）委会主任的基层治理现象所引入的概念性词汇。

二、解释性概念

（一）新单位制

单位制曾经长期广泛存在于我国的计划经济体制时代，是改革开放前我国国家治理的核心机制。主要有以下几个特点：“第一，是计划经济时代的产物，以公有制为基础。第二，是政治、经济、社会的一体化，单位兼有政治、经济、社会职能。第三，单位制是国家-单位-个人的纵向一体化社会联结模式。第四，明显的依附性，即个人对单位的组织依赖，单位是个人获取资源的唯一渠道。”［10］改革开放后，单位制的影响逐渐式微，尤其在城市，街居制的兴起使得个人的单位属性逐渐淡化，个人开始游离于单位之外，有了更多自主性，但单位制并没有退出历史舞台，而是经过转型得以复归。

学者李威利对于新时期单位制转型而成的“新单位制”提出了系统的概念和解释框架。他认为“新单位制”有如下几个要点：“第一，我国的国家治理中存在着双轨制结构，即体制内的单位治理和体制外的社区治理。第二，在体制外领域，作为基层政府的街镇处于治理核心地位并承担着兜底的责任。第三，基层政府在治理资源匮乏时总是通过‘空间单位化’的机制推动社区与单位的联结。第四，在单位与社区联结时，主要是通过党组织发挥整合、联动和吸纳作用。第五，基层政府、单位、党组织在体制外空间发挥的作用是不均衡的。”［9］新单位制最初主要是针对城市社区这一体制外空间提出，但本文研究的街镇并不局限于对于城市社区的研究，而是力图将农村社区、农村这些体制外自治组织都囊括在内，以新单位制来作为分析街镇隐性扩权的主要理论工具。

（二）职权统合

中共中央印发的《中国共产党农村工作条例》第十九条明确“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人”，本文研究的村居职权统合就是用来描述该项政策的。“职权统合”是指在村居治理中掌握基层自治组织权的村（居）委会主任、承担上级政治任务下派和领导村居发展的村居党支部书记、组织和管理集体经济的经济联合社社长三种职位权力的统一合并，并由村居党支部书记统一兼任的一种基层治理现象。在集体经济发展迟缓的北方多表现为“一肩双挑”即村居党支部书记兼任村（居）委会主任，而在集体经济快速发展的东南沿海地区尤其是广东省，村居党支部书记兼任村居委会主任和经济联合社社长。

这种集权式的权力格局并不是村居治理的新现象，而是对先前“政经合一”改革的调整和优化。笔者调研的J镇所在的广东省佛山市南海区曾是“政经分离”改革的发源地，而此前当地实行的“政经合一”即是目前实行的“一肩三挑”的前身。在南海区实行“政经分离”改革之后，许多学者认为“政经分离”能够“加强村委会提供公共服务的职能与意识，也有助于提高村集体经济组织经营经济事务的专业程度与管理效率，从而破解经济权与自治权之间的困局”［11］，但在现实中，“政经分离”导致了村居两委班子对于集体经济失去了领导权，部分经济联合社甚至公然唱反调，使村居自治难以有效进行。

职权统合是一种“新单位制”思维的实践，意图将村居自治组织这一体制外组织通过发挥党组织的吸纳、联动、整合作用与体制内的街镇及其职能部门相联结，并且职权统合实现了村居政治、经济、社会的一体化，党支部兼有政治、经济与社会职能。与单位制类似，每一位村（居）民都附着在职权统合后密织的组织大网中，其资源获取存在着路径依赖。职权统合强化了街镇对于村居的领导，并通过这种联结使一些困扰村居的疑难问题得到解决，但职权统合会增加村两委肩上的担子，挤压村居自治空间，长期来看是不利于村居自治机制正常运转的，会诱发剩余事务的相对增长。

（三）剩余事务

剩余事务是用来描述和解释街镇扩权的一个核心概念。所谓剩余事务是区别于整体性事务的。整体性事务是指涉及村居整体层面的公共事务与公共服务，而不是某一个村居的单独事务，因此它不能由某一村居单独提供，因为单独村居提供这些涉及整体的公共服务或者管理涉及整体的公共事务难免会有所偏袒，导致其他村居的利益受损。剩余事务是村居自治机制无法解决的和超过其承载能力，且界限难以分明、性质难以界定的事务。提出剩余事务的概念是为便于后续的研究，因为本文关于街镇扩权研究的逻辑起点和核心命题便是剩余事务的滋长，围绕其来演绎推导街镇扩权的逻辑。

（四）角色悬浮

角色悬浮是在村居基层自治活动中，村（居）民参与权未充分渗透和合理使用，致使基层自治浮于表面，自治机制效率低下的一种基层治理现象。村（居）民的参与权可以细分为选举权、决策权、管理权和监督权四种衍生权力［10］。长期的村居自治实践中形成了以选举权为核心的参与格局，村（居）民的决策权、管理权尤其是监督权没有得到充分的保障，出现了“四权失衡”的局面，并且这四种参与权之间不是相互独立或者依次行使的，而应是交叉并存且相互作用的。我国长期以来视选举权为基层自治的起点，围绕着保障村（居）民选举权的有效落实，对选举过程和规则进行严格规范，力图为村居自治选好“当家人”。但这些程序和规则能否充分发挥作用我们姑且不论，人是发展变化的，难保之前选举出来的优秀“当家人”不会被侵蚀腐化，且人的智识也是有其盲点的，不可能对所有的事务都做出“最优决策”，这个时候保障村（居）民的决策权和监督权就显得尤为重要。

基层自治机制的有效运行要求保障村（居）民的民主监督、民主管理、民主决策的权利。但在现实的角色悬浮图景中，民主选举流于形式，各种民主参与机构（如村民大会、村民理事会）并没有发挥其在决策过程中应有的作用，职权统合之后更是如此，决策权的难以保障使得管理权也成为空谈。这种场景下，村居党支部书记的权力空前强大，如果村居民的监督权无法保障，基层自治就有可能被强权俘获，整台自治机器都会为满足私欲而运转，自治机制将会彻底失效。四权失衡所导致的自治机制失效还使得一些原本可以消解在村居层面的矛盾纠纷因处理渠道的阻塞而游离，成为村居治理的隐患，街镇不得不介入解决，这些上交的矛盾也是街镇扩权的主要成因。

三、研究思路与框架

在对有关研究文献进行回顾梳理和引入解释性概念后，本文的研究思路围绕剩余事务滋长引致的街镇被动型扩权、街镇通过体制外方式所进行的隐形扩权及它们之间的内在联系这三部分来展开。第一部分是剩余事务滋长引致的街镇被动型扩权（见图1），包括村（居）民自治角色悬浮、职权统合场景下的基层治理超载、政权下乡背景下村级组织官僚化等基层治理现象。第二部分是街镇通过体制外方式所进行的隐形扩权的研究，这部分主要结合调研的案例进行分析。第三部分是通过对两种扩权的逻辑演绎和成因分析，从政府管理体制改革和基层积极自治因子参与双向发力制定对策，纾解街镇的治理压力，从根源上抑制街镇扩权，在有限政府的前提下实现对基层社会的有效治理。

图1 剩余事务滋长引致的街镇被动型扩权逻辑

（一）角色悬浮、强权俘获：街镇扩权的村居民面向

对剩余事务滋长引致的街镇扩权的逻辑演绎，从基层治理的“细胞”村（居）民的角度入手，主要表现为村（居）民自治角色的悬浮与强权俘获自治，这两者之间存在着内在逻辑关联：村（居）民自治角色的悬浮造成的自治机制的低效，这体现在村（居）民对基层自治活动的热情不高，除非是和他们利益攸关的分红问题，否则他们就漠不关心，没有积极维护和履行其在基层自治当中的角色担当。在有些地区甚至表现为强权俘获自治，村（居）民的参与权、决策权、管理权、监督权难以保障，选举权也沦为强权附庸，选举流于形式。在更多时候，村（居）民自治意识的淡薄和趋利本性驱使他们在公共事务管理上产生“搭便车”行为，谁也不愿为自治付出更多代价，只愿意坐享其成，这助长了强权对于自治的俘获，并且村（居）民们也习惯顺从强权统治。但是在一些涉及个人利益的问题上，村（居）民们却表现得“一反常态”的强硬，比如农村宅基地问题、外嫁女分红问题，他们甚至越过村居，直接去上级政府上访，通过“闹大”来吸引更多注意力资源，引发上级政府的干预和介入，在维稳高压态势下，往往村居和街镇就要被罚绩效扣奖金。加之“送法下乡”带来的村民维权意识的觉醒，部分村（居）民还通过司法途径来满足个人利益。更甚者演变为“谋利型上访”，扰乱自治秩序，本来可以通过村居自治解决的问题，却因为部分村（居）民的闹大而进入剩余事务程序，街镇政府只得被迫介入并且被要求限期答复，给街镇政府增加了沉重的行政负担。

（二）职权统合、治理超载和监管需求增加：街镇扩权的村居面向

在职权统合的基层治理新场景下，村居党支部书记和村居两委的权力和责任都空前扩张。之前村居党支部书记主要承担党务工作并完成上级党组织委派的政治任务，村（居）委会负责社会管理工作，经济联合社等集体经济组织负责集体经济的管理和运营，三者各司其职。但在职权统合的基层治理场景中，村居党支部书记兼任村（居）委会主任和经联社社长，同时负责政治、社会管理、集体经济事务，身兼三职，日常管理的任务繁重，且需要在这三种身份中自由切换，给广大村居党支部书记领导能力带来了严峻考验，但也给村居党支部书记利用多重身份的复合职位权力去协调化解更为复杂的矛盾纠纷提供了更多机会。在实践层面，党支部书记在承担多种角色任务之后必然会在适应期产生“治理超载”现象，也就是不断增多的事务超出了村居党支部书记的解决能力，加上自治空间被压缩，自治机制的纾解能力大大降低，产生了更多的村居短期无法解决的剩余事务，街镇介入势在必行。并且，身兼三职的村居党支部书记掌握着村居几乎所有权力，一旦贪污腐败，或者自身难以担负起与其职权相称的责任，就会对村居自治产生极大的负面影响。因此对于村居党支部书记的监管必须及时有效，这既需要发挥村（居）民的民主监督作用，还有赖于街镇通过绩效考评对村居党支部书记进行监督规范，确保村居管理和运行走上正轨，必然会加大街镇对村居监管方面的成本，并设立相关监管部门来对口监管，这又促成了街镇扩权。

（三）村居自治空间的生存图景

街镇被动扩权或者说剩余事务滋长的重要成因便是村居自治机制的低效，导致本该由自治来消解的矛盾纠纷上交到了街镇，增添了街镇的治理负担。那么自治机制缘何会陷入低效？答案是角色悬浮，即村居民缺乏对其自身自治主体角色的认同和对自治事务活动参与的热情，致使基层自治难以充分孕育成长，自治空间被剥离。村居自治空间的生存图景可以用下图来加以描绘。

图2 村居自治空间的生存图景

在图2中，职权统合对自治空间的挤压所引致的形变最大，即村居党支部书记通过兼任村（居）委会主任和经联社社长而对两者职能进行吸纳，将村民自主进行经济活动的领导组织即经联社纳入党组织的领导之下，挤压了村（居）民自主经济管理和经营的空间。并且政权下乡和后税费改革时代的村居遁入国家政权系统，上级街镇政府通过绩效考评对其进行指导，同样挤压了村居自治的自主空间，但村居自治低效造成的剩余事务滋长又需要街镇积极干预，来吸收这些剩余事务，这就迫使街镇陷入了扩权怪圈：不扩不行，扩了又挤压自治，挤压自治又会限制自治机制的有效发挥，限制自治机制又会形成剩余事务的滋长，而这又成为扩权的动因。送法下乡也可能导致剩余事务的滋长，一些原本自治机制可以解决的小问题在某些村（居）民对法治的片面理解下可能会被放大，从而习惯于大事小事都采取司法或信访途径来解决，形成依赖心理，从而增加街镇的协调成本和工作量，人为地制造了更多剩余事务。

（四）属地管理、职责同构与官僚体制：街镇扩权对剩余控制权的反制

本文突出官僚组织作为组织形态的传递和中介作用，认为属地管理体制和职责同构行政体制正是在官僚组织的传导和层层加码下对街镇政府产生了巨大的压力，有学者称之为压力型体制。在官僚组织的层层传导下，每一层级都附着了相应的解读与加码，相比政策或者政令源头内容已经有所异变。街镇政府作为国家治理体系的前沿阵地，除了要承担层层加码后更为厚重的政策与政令内容等常规任务外，还要承担运动式治理不断变化的中心任务［12］，如扫黑除恶、村容整治等。街镇作为行政发包制末梢的基层政府还负有属地兜底责任［13］，既要保障村（居）民充分自治，又要对其进行指导以贯彻中央以及地方各级党委、政府的行政指令和政治任务，还要接收村居剩余事务。但是“在行政发包制下，剩余控制权的分包是逐级递减的，治理责任的分包却是逐级递增的”［14］，这种权责不对等如果没有足够社会资源支持就会催生街镇的扩权行为，这种扩权实质上也是对剩余控制权的一种反制。

四、案例呈现：J镇的扩权图景

笔者通过对J镇的田野调查、访谈和座谈收集到相关资料，结合相关理论对街镇的扩权图景做全方位的展示，以便更直观深入地分析街镇扩权现象及其背后的内在逻辑。

J镇是由原J、S两镇合并而成的，面积94.75平方公里，常住人口20.93万，外来人口约10万，下设19个社区居委会和7个行政村，有海外侨胞、港澳同胞约20万人，2018年实现工业总产值337.89亿元。选其作为研究案例是因为J镇是城乡二元结构矛盾最为突出的街镇之一：虽然大部分已经完成了村改居，但并没有就此实现城市现代化治理，许多人仍对居民身份缺乏认同，城中村散落在镇辖区内，大量流动人口聚居在城中村的出租房内，成为流动的治理难题。并且J镇集体经济发展快速，部分村居集体经济总额已经过亿元，曾长期困扰该地区的“外嫁女”维权问题基本得到解决，这也是“送法下乡”的重要成果之一。作为南海区下辖的街镇，过去曾积极落实“政经分离”改革，但如今也是实行“一肩三挑”呼声最高的地区之一，因此该镇具备本文研究所需要的基本要件。并且，作为首批全国农村社区建设示范单位南海区的组成部分，J镇所面临的治理难题相比较全国其他街镇的同类问题具有典型性特征，因此选取J镇作为本研究所用案例。

（一）街镇扩权的表象：政府部门的臃肿

1.整体部门多

J镇作为一个建制镇，其人口规模与内陆地区某些县区等量，经济总量也几乎与西部中等区县相当（如，陕西省渭城区人口21.6万，GDP303.92亿，面积272平方千米）。镇政府部门是按照街镇的行政级别来配备的，但却要承担与内陆区县几乎等量的管理负荷：J镇地处珠三角地区，经济发达且处在乡村城市化进程和广佛同城的战略规划中，其所管理的事项更为复杂且更具变化性，管理难度和强度非常大。因此，如果同内陆街镇整齐划一执行统一标准显然不合实际。仅社会治安方面，J镇有占常住人口总数一半的外来流动人口，大多分布在各村居城乡接合部的出租屋内。为了管理这些出租屋以及大量流动人口，镇政府成立了租治办、流管办、房管办来进行对口管理。这就客观造成了镇政府设置部门较多的局面，这种“镇大权少”的情况在严格的行政编制管理下成为强镇持续发展的重要阻滞因素。为了解决这一突出矛盾并且跳出机构臃肿的怪圈，卸下套在强镇头上的“紧箍咒”，国家先后进行了“扩权强镇”和“镇级市”试点，探索通过赋予街镇更多治权和更多自由度，让这些强镇先富起来，带动周边地区的发展。在此背景下，J镇应该主动争取优质政策和改革试点的机会，争取更大自由度，创新政府组织部门结构，力争成为改革强镇的“先行示范区”。

2.临时型组织多

除了因管理事务烦冗造成的J镇政府部门相较内陆其他街镇更为臃肿以外，临时型组织和任务型组织的数量较多也是其扩权的表象。虽然不像贫困地区要以扶贫攻坚为中心任务并设置相应的办公室、领导小组或者指挥部，但J镇承接着由上级政府层层发包的各项任务。例如为贯彻乡村振兴战略，J镇开展了农村人居环境整治建设美丽宜居乡村和创建干净整洁村居“两个五年行动”，并设立了创建干净整洁村居办公室这一临时性、任务型组织来协调和统筹推进“创洁行动”。在对妨碍创洁的违法违章建筑进行查处的行动中又与查治办、城管等拥有执法权的部门密切配合，并与直联团队及村居密切联系，由村居两委“吹哨”、驻点领导联系、各相关职能“报到”，来解决村居在创洁过程中的执法权缺失问题。这种任务导向的临时组织在我国基层治理实践中是相当普遍，这些组织的人员大都是从各个部门抽调过来的，任务结束之后又回到其原来部门，相比常设部门减少了财政负担且更具灵活性。但不可否认每一个行政组织的设立都对应着相应的组织权力和管理范围，临时组织也是如此，因此将其归为街镇扩权的表象之一更有利于对其进行研究。

（二）街镇的隐性扩权图景：党建引领、网格+直联的“三通道”联结

除利用体制内的职能部门进行直接渗透的直管方式外，基层政府在治理资源缺乏且受制于行政编制的刚性约束暂时无法扩编的情况下，通常采取隐性扩权的方式来加强对于村居的控制，以应对剩余事务不断滋长而自身治理资源又十分匮乏的窘境。以J镇为例，其隐性扩权主要是以党口、驻点+直联+网格化、群团三通道实现的（如图3）。

图3 J镇的隐性扩权图景

首先，党口方面体现在党建引领上，即通过发挥党组织吸纳和联动作用来实现对村居的管理。J镇在职权统合的新场景下，村党支部书记兼任经联社社长和村委会主任，党组织在三个组织中居于核心领导地位，而各村居党支部直接从属于镇党委，并接受其领导，由此完成了党组织对村居的组织吸纳。J镇还实行“党员户联系”,实现了每个党员均参与联系群众，每户群众均有党员经常联系，将每一位村（居）民都置于党组织的领导之下。其次，J镇还形成了“驻点+直联+网格化”的基层治理新模式，通过街镇干部驻点村居确保街镇的各项决策得到落实，并且通过街镇干部下基层驻点，解决村居执行力不足和权威资源缺失的问题。使村居难以解决的问题因为上级注意力资源的凝聚而得到解决，街镇也借此延伸了自身的治理触角，加强了对村居的管理和服务能力。J镇还通过“直联”团队加强对剩余事务的巡查和处理，力图将矛盾纠纷与综治问题化解在萌芽状态，从2016年起推行“直联+网格化”互融共进模式，共划分了6大片区97个治理网格和27个工作站（覆盖各村居和工业园），各工作站均设有站长、副站长、坐席员和系统管理员，J镇共有200名网格巡查员和1000名案件处置员，网格化覆盖率达85.17%，实现了对于街镇辖区事务的全方位动态监控。将各类潜在问题及时排查化解，这也是街镇的扩权路径之一。通过推行网格化管理，街镇对于辖区各村居的控制和服务能力大大提高，基本上延伸到了各个角落，并且有多达1000多人的网格化执行队伍，这实际上也是一种隐形扩编，因为网格化的建设和管理是由镇政务管理办公室统筹，是直接处于街镇政府的领导之下的。J镇还通过群团系统来加强街镇的影响力，尤其是妇联和共青团，通过群团来影响体制外的人员从而对其进行分类管理。镇妇联通过“乡村振兴、巾帼行动、共建美家”行动发动广大妇女参与人居环境改造，采取主题讲座、议事厅、论坛等形式，广泛宣传人居环境改造的重要意义，通过妇女影响家庭，从而动员广大群众积极参与人居环境的整治。

五、对策与讨论

在以剩余事务滋长为逻辑起点演绎了街镇扩权的内在机理后，笔者基于上述解释框架结合调查情况对J镇的扩权动进行了案例分析。但囿于调研时间和文章篇幅，对于角色悬浮现象缺乏村民层面的访谈资料，成为本研究的一个不足。街镇扩权是乡村城市化发展到特定阶段的产物，未来随着城市化进程的加快，农村社区将面临转型，彼时村居可能转变为城市社区，但以“新单位制”形式出现的隐形扩权行为将会继续存在，其对自治空间挤压导致的形变也还会是街镇扩权的最大动因。但要实现基层治理体系与治理能力的现代化，不能仅靠扩权增大政府体量或增加准政府组织来应对日益滋长且更具复杂性和复合性的公共事务，而应充分发动社会组织或公众参与到基层治理中来，保障社会组织和公众的参与权的实在性［15］，摒弃政府中心主义思维，通过“借力”来实现有效治理，通过赋权增能来促进社会组织的成长和激发公众的参与意识。

（一）再造属地管理体制

属地管理体制与职责同构行政体制长期影响着各级政府的行政行为，想要对其作重新设计或者彻底改变是不现实的，所以我们用再造属地管理体制这一提法，通过优化其具体流程来达到对于属地管理体制的提质增效。先进做法有北京的“街乡吹哨，部门报道”［16］和本次调研的J镇的“直联+网格化”，这是两地在长期基层实践中的经验总结和突破，它们都优化了属地管理体制。“街乡吹哨，部门报到”强调的是街镇层面的主动权，即街镇作为“吹哨人”遇到治理难题之时可以召集上级相应拥有执法权的职能部门来介入处理，处理完成之后再由“吹哨人”街镇对上级职能部门进行评价，这不仅是对属地管理层层压力传导的一种突破，还是一种双向考核评价机制，转变了之前基层政府只能被动接受上级政府绩效考评的唯上主义，让街镇也有了评价上级政府的相应机制，健全了对于中间层地方政府的考评体系，有效地解决了属地管理体制下基层政府执法权不足的困境。而J镇的“直联+网格化”则是在街镇层面对“街乡吹哨，部门报到”的创新，这次的“吹哨人”变为了辖区内的居民，他们可以将生活中遇到的各种难题通过网格化平台快速反映到街镇职能部门或者直接联系的党员，由他们协调解决，居民可以跟进处理过程并有权对不满意的结果进行投诉。J镇模式将考评权力进一步下移到了居民手中，完善了对于街镇的考评体系，与“街乡吹哨，部门报到”打通之后，就可形成对于基层事务的快速反应、快速处理、全面考评的有效治理机制，可极大地遏制剩余事务的滋长。

（二）赋予乡贤、村民、社会组织相应的参与机制

十九大以来，党中央积极推动形成“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与”共商共建共享的社会治理新格局。在基层治理实践中，街镇党委承担的是政治领导，街镇政府负责具体行政事务，社会组织要积极协助政府处理不断增长的公共事务，而村（居）民要充分行使自身的参与权，通过各种基层自治组织来组织化、有序化维权［17］，具体操作上，街镇党委、政府要积极组织落实各种保障社会组织参与的机制，让村（居）民议事会和村（居）民委员会这些自治组织良好运转，使更多的矛盾纠纷化解在基层。除此之外还要充分发挥非正式治理机制的积极作用，比如乡贤，利用村居中这些德高望重、具有一定权威的乡贤［18］，发挥其在矛盾纠纷协调中的仲裁、在集体决策中的咨询作用。这些乡贤大多是从政府退休的官员或是成功的企业家、家族族长等，在中国传统的乡村治理格局中他们一直发挥着重要作用，在新时期的基层治理实践中，依然具有极其重要的协调和咨询作用，是村居自治不可或缺的一环。在基层治理中，社会组织也应该发挥其应有的作用，除了与政府关系密切的群团组织外，一些公益慈善组织和行业协会也发挥着重要作用，以J镇为例，许多由华侨出资建设的敬老院和学校，提供养老服务和教育这些本该由政府提供的公共产品。为解决外来人口子女暑期看护问题，当地慈善组织与全国性的慈善组织一道成立了公益性质的候鸟夏令营，在暑期看管和教育外来人口的子女，使他们有更多归属感。并且慈善组织的发展也可以培育当地居民的公共精神，激发其参与意识。J镇还拥有全国闻名的家居产业，境内拥有多家知名企业和众多加工作坊，这些企业自发组织起相应的行业协会，通过组织化有序化的手段集体维权和参与决策，提升了企业的参与意识。总之，动员社会积极治理因子参与基层治理、缓解街镇政府的治理负担，是破解街镇扩权问题的治本之策。