京津冀协同发展战略的主要任务及面临的挑战

2020-09-15蔡韵

科技智囊 2020年2期

蔡韵

摘要：京津冀三地的协同发展一直受到党和国家的重视。但是近些年来，一体化发展缓慢，缺乏切实可行的合作思路和机制，进而导致了三地之间产业同质化严重，竞争恶性循环，地区发展悬殊等问题。此次，党和国家将京津冀协同发展战略提升到国家级发展战略的高度，主要目的是疏解北京的非首都功能，促进京津冀地区在产业、基础设施、生态环境等方面的协同发展，弥合三地社会经济发展鸿沟，打造北方发展新引擎。但京津冀三地的协同发展仍面临着一系列挑战。

关键词：京津冀;协同发展;产业发展

中图分类号：D035.1 文献标识码：A

Abstract： For a long time， the common development between Beijing， Tianjin and Hebei has been attached importance by the party and the country. However， since the new era， Beijing， Tianjin and Hebei have been run on their own. The speed of common development is slowly. More feasible cooperation ideas and systems are lacked. Because of these， the serious industrial homogenization， vicious circle of competition and disparity in regional development among the three regions has been caused. This time， the strategy of the coordinated and integrated development of Beijing-Tianjin-Hebei is promoted to the level of national strategy by the party and the state. Making Beijing's non-capital functions be released; the coordinated and integrated development of the Beijing-Tianjin-Hebei in terms of industry， infrastructure and ecological environment be promoted are its main tasks. Making the development of the three regions be balanced， the development gap be bridged， the regionalization of the development of northern China be formed， and a new engine for the development of the north be created are its aims. However， there are some challenges still being faced. The huge gap is still faced by the coordinated and integrated development of Beijing-Tianjin-Hebei， due to the imbalance of the development of Beijing， Tianjin and Hebei. The development of tripartite cooperation is hindered by the difference of administrative status. The smooth industrial acceptance among the three regions is threatened by the differences in industrial structure.

Key words：Beijing-Tianjin-Hebei;coordinated and integrated development;the industrial development

一、京津冀协同发展战略的政策解析

2014年2月26日，在听取有关京津冀三地协同发展的工作汇报后，习近平总书记发表了重要讲话，即为了使京津冀三地能够更加平衡发展，弥合彼此之间的发展鸿沟，使三地协同发展共同成为中国北方发展的新引擎，将京津冀协同发展战略上升为新的国家级发展战略。

长期以来，中国的经济考核体系和政绩衡量标准都是以GDP作为关键考核指标，京津冀地区也不例外，在这一指标的驱使下各地均以各自的利益与需要为出发点，形成了一定程度的双重封闭：对内，三地都有各自突出的比较优势，但由于彼此之间互补性差，使三地一直处于竞争多、合作少，独行多、联动少的整体发展态势;对外，京津冀一体对外开放并进行合作的思路与机制尚未形成[1]。这种分割和封闭，不仅导致京津冀三地产业同质化日益严重，陷入竞争的恶性循环，而且还带来了区域环境的逐步恶化、“城市病”滋生、地区发展悬殊等问题，导致区域整体的资源配置效率下降，竞争力也迟迟得不到提升[2]。因而改变京津冀三地发展“各自为政”的状态，是京津冀協调发展战略的重要任务从短期来看，这一国家级发展战略将有助于京津冀三地发展壁垒的消除，加强其协同合作，走出相互竞争的阴影，营造三地优势互补、协同发展的良性局面，以改变“北京吃不完、天津吃不饱、河北吃不着”的尴尬局面，从而打造中国经济增长的第三极。从长期来看，该战略将有利于中国南北发展差距的缩小，打造中国北方包括东北地区发展的驱动力量，为未来中国以创新为触发点的高质量发展提供新引擎，并促进世界级城市群建设目标的最终实现。

北京、天津和河北三地各自拥有的独特地缘优势是京津冀协调发展战略得以制定的有利条件。首先，在地理位置和空间分布上，三地具有整体性，即彼此地域相连相接。河北省有较大的区域面积，并且环抱北京和天津，能够为北京、天津两地的产业转移、人口流动等提供充足的腹地资源。而天津是除北京以外，北方唯一的特大城市。其次，在中国目前仅有的四个直辖市中，只有京津两地距离最近，仅120公里。在整个京津冀仅有的22万平方公里范围内，有两个超千万人口的特大型城市并存。与此同时，在地理位置上，天津靠海，并且有着条件较好的港口，这为京津冀协同发展战略的向外扩展提供了得天独厚的对外窗口，三地的出口贸易增长率也将由此提升。北京位于河北腹地中心，离天津也较近，其资源辐射面较广。

除此以外，京津冀三地拥有的优势互补资源也将是京津冀协同战略不断推进的动力。北京除了作为首都而拥有得天独厚的政治资源优势外，其随着中国经济实力的不断增长也逐渐成为中国的经济发展中心。以北京朝阳区为例，截至2018年9月，已经有120余家跨国公司总部进驻，其中囊括了近71家来自美、日、英、德等国的世界500强，近十年来的落户年均增长率达33%[3]。2016年全国金融业法人单位总数为122516家，北京有4972家，上海为2482家。由此可以说明在经济资源方面，北京相比河北、天津有着更大的优势。河北省拥有丰厚的矿产资源、多种工业原料、巨大的水资源储藏量和多种农产品等，是京津两地长期的资源供应地[4]。天津有较好的经济发展基础，并且一直与北京有较强的联系，同时靠近海洋，具有建立对外贸易港口的巨大优势。由此可见，京津冀协同发展战略将很好地糅合三地优势资源，打破彼此之间的发展与合作藩篱，加强协作，从而形成京津冀的发展优势。

二、京津冀协同发展战略的主要目的

（一）疏解北京的非首都功能

首都功能指的是北京作为中国的首都，拥有天然的政治优势和国家层面的政治功能、外交功能等。但首都功能的发挥和维持城市自身运转都需要一部分必不可少的非首都功能，但一些冗余功能，如对首都功能支持作用不足、超出城市自身需求的功能，也需要被疏解[5]。北京作为产业、社会服务等各项功能较为完备的城市，其所附带的城市吸纳功能也较强，如吸纳就业、人口集聚等功能。[6]改革开放以后，中国的人口流动性急速提高，北京得天独厚的优势不仅吸引了众多国际和国内具有影响力的公司落户，而且还使大批外来务工人员来此工作安家。如图2所示，北京近20年来年末总人口从1997年的1092万人增长到2015年的1363万人，人口增长了近四分之一。过快的人口增长使得北京人口承载力逐渐超出红线，非首都功能不断叠加并逐渐超出城市的需要，环境污染、交通拥堵、人口拥挤、住房紧张等“大城市病”日益严重，并且正在对北京首都功能的发挥产生不利影响。除了人口过多导致北京出现越来越严重的城市病以外，不合理、不科学的城市规划也使得北京的“城市病”难以治理。北京不合理的空间结构，综合承载力不足，主要功能都集中在仅占北京面积21.3%的中心城区，承载了北京70%的经济产出，77%的消费以及80%的服务业，而郊区郊县的发展却不足;除此以外，由于对特大城市发展及其规律了解不透，认识不足，中心城区与卫星城之间的距离太近，从而形成了“卧城”现象[7]。由于城市规划和建设速度赶不上北京經济发展、人口增长的速度，更严重的是形成了规划跟着发展跑的不利局面，北京城市的结构性矛盾不断凸显，“城市病”愈加严重。京津冀协同发展战略的一个目的就是要将北京过于集中的资源以及承载的过多非首都功能进行合理再分配，使北京的发展逐渐变成为一种区域发展。

（二）促进京津冀地区产业协同发展

京津冀协同发展战略能够得以最终实现的核心就在于促进三地产业的协同发展。在某种程度上说，京津冀这三大主要地区之间产业协同发展水平的提高，将对整个区域产业水平及竞争力的提高产生联动作用。因此，在产业协同发展方面，三地也需要完成三个关键任务。就北京而言，要改变其产业过多、过于集中的现状，疏解各种非必要的非首都功能，从而“治疗”北京极其严重的“大城市病”。就天津而言，要改变其与周边地区存在的较为严重的同质化竞争且产业竞争力相对较弱的结构性矛盾局面。就河北地区而言，要提升其经济发展水平，缩小与北京和天津两地在各方面发展之间的差距，最终弥补产业差距，实现产业合作，助力产业整体竞争力的增强。

就产业协同来看，改变京津冀产业的同质化是关键一步。其同质化的主要表现是：北京和天津产业结构有较高的相似度，尤其是第一产业与第二产业，同构化超过90%;以工业制造业为典型的第二产业是京津冀三地同构化的“重灾区”。[8]换句话说，同质化的产业发展使得三地之间长期处于一种恶性竞争，从而削弱了三地发挥各自优势和进行协同合作的可能性。

但京津冀三地拥有的产业优势和资源，也使其实现产业互联互通成为可能。北京应充分发挥首都优势，利用人才、技术、信息等方面的优势，重点发展高精尖产业，为京津冀的协同发展打造创新源头;天津应充分利用自身在港口和物流方面的优势，发挥辐射作用，成为京津冀一体发展过程中实验和制造创新产品的基地;河北应以自身的资源优势和产业作为基础条件，发展成为京津冀协同体的产业化基地[9]。三地应该充分认识到各自的发展优势，即北京可凭借自身较好、较完善的城市功能、产业资源和创新环境，成为区域发展的“领头羊”;天津在被国家认定为直辖市之后，其经济发展水平较好，产业基础良好，能够成为产业协同发展的中坚力量;而河北地区虽然产业基础较差，创新水平较低，但是河北有较多的工业资源、农业资源等，能够成为区域协同发展的后起力量。因此，这一协同战略要根据京津冀三地的具体情况，对其产业进行科学合理的分工定位，最大化地促进区域产业协同发展，从而改变三地之间经济发展的巨大不平衡，缩小彼此之间的差距，减少区域冲突，加强彼此之间的产业合作，实现互利共赢，从而成为中国北方的最具活力和高质量的经济增长极。

（三）促进以交通一体化为着重点的基础设施协同发展

基础设施建设的完善将打通京津冀协同发展的各环节。作为整个长江以北各大经济区的交汇点，京津冀地区的基础设施和交通设施不仅要满足本地区的需要，而且其交通设施还需要发挥主干道作用，以满足包括东北、西北、华北及华东等经济区在内的北方地区在人员流动、物质运输等方面的需求[10]。因此，实现基础设施的一体化，对京津冀地区而言，能够加强彼此联系，降低区域交通成本和交易费用，推动区域内的经济合作、产业合作;另一方面，也能够加强其与毗邻的四大经济区的联系，刺激北方四大经济区的发展，并更加灵活、有效地调动四大经济区的矿产、人才、农产品等资源，为京津冀的协调发展提供多方面的支撑。大部分研究已经表明，改善区域交通基础设施能够使区域内经济要素的流向产生改变，促进区域经济和城市化的发展[11]。也就是说，区域内完善的基础设施，除了可以降低运输成本外，还能够使刺激生产要素和产品在区域内高效流动。

国家发改委和交通运输部于2015年12月8日发布了《京津冀协同发展交通一体化规划》。该规划指出，将以现有通道格局为基础，对区域城镇发展主轴进行重点打造，实现城市间的互联互通，并将交通格局打造成“四纵四横一环”的网络化格局[12]。所谓“四纵”，即四条纵向交通轨道，包括京沪、京九、京哈—京广及沿海;所谓“四横”，即四条横向交通轨道，囊括秦承张、京秦-京张、津保和石沧;“一环”指的是首都地区环线通道。“四纵四横一环”基本上辐射了京津冀地区所有的重要城市和乡镇以及重要的工业区和高新技术区。《规划》指出：到2020年，要使区域交通网络基本形成多节点、网格状，包括基本建成主骨架式城际铁路，完善通畅的公路网络，力争打造在整体服务、交通智能化、运营管理等方面达到国际先进水平的港口群及机场群，从而基本建成集安全可靠、便捷高效、经济适用、绿色环保等功能于一体的综合交通运输体系，并使新城、卫星城与京津中心城区之间通勤时间缩短至1小时，京津保唐的交通时间缩短至1小时，相邻城市间的通达时间基本实现1.5小时[13]，到2030年形成“安全、便捷、高效、绿色、经济”的一体化综合交通运输体系[14]。不断完善科学化、智能化的公路网、铁路网和航空运输网，极大缩短京津冀地区之间在交通、物流运输方面的时间，提升彼此之間的协作效率，从而发挥交通设施和基础设施在京津冀协作发展中的强大助力作用。

（四）促进京津冀地区生态环境协同发展

由于多年来过于追求GDP增长而形成的粗放型经济模式，使京津冀地区累积的诸多生态环境问题逐渐暴露，甚至影响到人民的生活和工作。这也使京津冀协同发展战略对生态问题、环境问题高度重视。所谓生态协同治理，指的是以形成区域内生态环境良性互动治理系统为主要目标，由国家公共权力、文化语境、法律法规等多重内容参与，以社会各主体，尤其是地方政府、社会大众、区域内企业等为主要行动者来共同构成一个集开放性、整体性等于一体的协调生态治理系统[15]。北京因为城市规划的不合理和不科学、产业聚集等原因，导致人口众多、交通拥挤，“大城市病”也日益严重，环境污染尤其是大气污染十分严重甚至威胁到人的健康。河北省是我国的重工业大省，由于改革开放前期强调经济发展，便忽略了对环境的保护，使河北省环境污染较为严重。据国家环保部公布的数据来看，华北地区的雾霾最重，2013年仅河北省就有7座城市被列入全国大气污染最重的前十座城市，成为毋庸置疑的污染大省，其长期都面临极为严峻的环境治理态势[16]。天津地区也由于产业结构的不合理，环境污染问题也较为严重。京津冀协同发展战略将生态环境保护、污染治理等纳入协同发展，避免了未来京津冀三地再走“先污染后治理”的老路，同时也为未来中国区域发展提供新的模式。

三、京津冀协同发展战略的挑战

北京、天津和河北省所拥有的不同优势，使京津冀协同发展战略的实现和其对整个区域辐射作用的充分发挥成为可能。但三地存在的不平衡性经济，特征明显的二元结构，不合理的分工格局，尚未形成的一体化协调机制，彼此仍处于竞争大于合作的状态等问题[17]，使京津冀地区无法像珠三角、长三角那样顺利实现城际合作，反而还需要在彼此协调发展过程中面对诸多挑战。

（一）京津冀发展的不平衡使彼此之间的协作发展仍面临巨大鸿沟

首先，从2013年的人均地区生产总值来看，天津以99607元位居全国第1，北京以93213元位居全国第2，而河北省排名全国第16，仅38716元，是天津的38.9%，北京的41.5%，不到京津两地人均地区生产总值的一半;其次，在工业化进程方面，三地也有所不同，北京已经步入后工业化时代，天津正处于工业化后期，而河北仍然处于中期工业化阶段。三地巨大的发展差距使北京、天津两地没办法发挥自己的经济优势来带动京津冀地区的发展，同时还严重制约了区域协调发展的进程。与此同时，作为区域经济圈内的核心城市—北京和天津，二者之间的关系仍然较为模糊，定位仍然不清，紧密的分工协作关系尚未完全形成，除此以外，天津和北京也并未像上海在长江三角洲、广州和深圳在珠江三角洲那样发挥自身强大的辐射作用，带动区域整体发展，并成为整个北方地区发展的“源动力”[18]。与此同时，作为核心城市的北京和天津在经济不断发展，城市功能不断完善的同时，并未带动相关地区的发展，反而还形成了对河北地区的“虹吸效应”，即河北的人力、自然、产业等资源向京津两地集聚的同时，“环京津贫困带”和三省市经济非均衡化发展的态势也随着这一趋势得以形成[19]。

（二）行政地位不同使三方协作关系的推进受阻

京津冀三地在行政和政治地位方面存在差异，使其无法像长江三角洲和珠江三角洲那样进行城市间的合作。北京既是具有独立行政功能的直辖市和中央政府驻地，又因自身特殊的历史文化背景，集政治、经济、文化多重职能于一身，天津定位为“北方经济中心”，但定位主要为“政治和文化中心”的北京却一直未放弃过北方经济中心的职能，且有不断强化的趋势，导致两地在这方面有着较为突出的矛盾;河北政治地位低于京津两地使得其比较优势无法得到充分发挥，沦为京津冀发展过程中的“配角”[20]。正是由于三者之间存在着较大的行政地位差距，使得京津冀三地有着各自不同的利益诉求。实现京津冀的协同发展，需要三地进行通力开放合作，而上述三地之间存在的诸多问题都成为其障碍，甚至可能使这一项战略有“流产”的风险。

（三）较为明显的产业结构差异威胁着在三地之间的产业承接

京津冀三地产业之间合作和承接方面的问题主要在于三地之间产业结构差异大，这导致京津冀地区无法像长三角地区的各城市之间那样可以因为产业结构的相近、发展具有渐次性而进行彼此之间的产业承接和产业合作。就产业链而言，属于高端产业的科技和现代服务业是北京最明显的比较优势;而处于产业链中端的天津，其经济正在从传统的石化、钢铁等制造产业转向航天航空、电子信息等战略新兴产业;而河北省除个别地区以外，仍以低端产业为主，如高能耗、高污染、低附加值的低端制造业和服务业。[21]如图2示，2016年北京第三产业增加值所占比重已经高达80%，其产业结构的重点已经转向第三产业和高新技术产业，并进入了“后工业化阶段”;而拥有较为完善工业体系的天津，其第三产业以56%的占比正逐步成为本地区产值增加的主要动力，即处于第二产业与第三产业协同拉动经济并向第三产业成为经济支柱方向发展的“工业化的高级阶段”;而河北经济的支柱力量是仍是第二产业，所占比重为48%左右，其第三产业的有所发展，占比达41%，但与京津两地相比仍有明显的差距，处于“工业化的中级阶段”。这种较为明显的产业结构差异，使得京津冀三地之间在产业方面的相互依赖程度较低，彼此产业的互联互动程度得不到提升。

因此，要想实现京津冀的协同发展，需要依靠京津冀三地的通力合作，减少由于行政地位的不平等所造成的合作障碍。同时，也要树立大局观，看到三地各自优势，借助协调发展战略盘活京津冀发展这“一盘棋”，提升三地的“政治自觉”及“文化自觉”，打破彼此之间的藩篱，转变本位主义思维，从而摆脱各自为政的封闭状态。[22]与此同时，加快区域内产业设施的完善，为京津冀协同发展做好应有的“硬件”铺垫。

参考文献

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