推进“一带一路”沿线国家基础设施合作高质量发展

杨文明 任晓刚

摘  要：“十四五”期间，随着“一带一路”倡议的推进，我国与“一带一路”沿线国家的双边贸易将进一步加深，基础设施投资合作也将进入新的阶段。把握当前与“一带一路”沿线国家基础设施合作的新方向、新问题、新趋势，发掘与“一带一路”沿线国家新的基础设施合作的潜能，对于“十四五”期间推进“一带一路”沿线国家基础设施合作高质量发展具有重要作用。文章剖析了“十四五”期间推进“一带一路”沿线国家基础设施合作的基础条件和面临的重要挑战，并从加强“一带一路”沿线国家基础设施投资企业的风险管理能力、构建基础设施投资合作便利化政策协调组织机构以及多渠道、多平台深化金融合作等方面，作为推进“一带一路”沿线国家基础设施合作高质量发展的重要途径。

根据《全球基础设施展望》（Global Infrastructure Outlook）的调研报告显示，在2016—2040年间全球基础设施投资需求将达到94万亿美元。现阶段全球基础设施投资占GDP比重达3%，而要满足全球基础设施投资需求，需要将这一占比提高到3.5%。同时，未来几年，亚洲仍将主导全球基础设施市场，至2040年，亚洲占全球基础设施投资需求的比例约为54%。此外，美洲和非洲基础设施投资缺口相应最大，而电力和公路是目前最重要的投资缺口最大的两个基础设施部门。由此可见，无论是基础设施投资市场，还是基础设施投资缺口，都集中在“一带一路”沿线国家和地区，这为推进“一带一路”沿线基础设施合作创造了重要契机，而推进“一带一路”沿线国家基础设施合作高质量发展的关键是创造适当的投资合作便利化环境。这不仅有利于投资者树立信心并将意愿转化为实际行动，充分激发“一带一路”沿线国家的经济增长潜能，还有利于提升中国在“一带一路”沿线国家乃至国际经贸体系中的软硬实力、强化同世界发展中国家共同维护自由贸易体系的愿景。

一、“十四五”期间推进“一带一路”沿线国家基础设施合作的基础条件

一方面，中国为“一带一路”沿线国家基础设施的最大投资国，“十四五”期间中国与“一带一路”沿线国家基础设施合作机会大大增加，这是推进“一带一路”沿线国家基础设施合作的重要现实基础条件。“一带一路”沿线国家正在寻求同中国合作，以发展交通、能源、通信和水利等基础设施，以及现代化的农业、制造业、服务业。“一带一路”沿线国家各种产业的发展离不开基础设施建设投资，这也大大提高了与其基础设施投资合作的机会。与此同时，我国在基础设施建设方面积累了丰富的经验，拥有成熟的技术、性价比很高的装备以及充裕的资金，也提高了支持“一带一路”沿线国家完善基础设施建设的能力。以非洲地区为例，在2011—2016年间，中国平均每年对非洲的交通、能源、通信和水利基础设施领域投资达120亿美元，成为非洲基础设施最大投资来源国。

另一方面，与“一带一路”沿线国家基础设施投资合作意愿增强，这是推进“一带一路”沿线国家基础设施合作又一现实基础条件。根据《年度全球基础设施投资者调查报告2017》调查显示，2017年存在37%的基础设施投资者投资新兴市场，而同期这一比例比2016年增长85%，并且已投资新兴市场的投资者中，82%的基础设施投资者有意加大投资，这表明投资者显然有兴趣在新兴市场投入更多资金。以非洲地区为例，私人基础设施发展机构（PIDG）将投资新兴市场作为其核心业务，自2002年以来，其已经动员了私营部门150多亿美元投资到非洲。而在非洲很长一段时间内，愿意在非洲发展基础设施建设的公司、资金和技术都相当有限，这导致长期以来非洲基础设施投资竞争非常有限，价格也相对走高，还缺乏技术创新;但随着中国对非洲基础设施建设投资合作兴趣和意愿增加，竞争强度随之增加，迫使整体价格下降，质量也随之提高。如中国是非洲国家卢旺达第一大贸易伙伴和第一大工程承包方，也是其最大的外国直接投资来源之一。另据卢旺达政府部门统计，中国公司修建的公路占卢旺达国家公路总里程的70%。中国还为卢旺达投资修建休闲娱乐公共设施、学校及培训中心，建设和完善基本医疗服务体系、“万村通”卫星电视项目等，从而为卢旺达人民带来了生活的便利和幸福感。此外，伴随着“亚吉铁路”“蒙内铁路”“方久尼大橋”等项目带来的示范性效应，中非基础设施投资合作已经在非洲各国呈现出遍地开花的景象，这进一步说明了未来中国与非洲国家在基础设施合作领域具有广阔的发展空间。

二、“十四五”期间推进“一带一路”沿线国家基础设施合作的重要挑战

当前，在新兴市场不断规划、开发基础设施项目以及面临巨额基础设施投资缺口的背景下，推进“一带一路”沿线国家基础设施合作面临一系列重大挑战。

（一）“一带一路”沿线国家经济发展水平差异较大、宏观经济稳定性差

一国对外贸易投资能力与经济发展水平、宏观经济稳定性存在正向相关关系，经济发展水平越高、宏观经济越稳定，一国对外贸易投资能力越强，对基础设施投资合作的认知能力和积极性也就越高。“一带一路”沿线国家经济发展水平差异较大，宏观经济稳定性相对较弱，对推进“一带一路”沿线国家基础设施合作形成了巨大挑战。以非洲地区为例，非洲大多数国家经济发展水平依然落后，根据国际货币基金组织2018年发布的《全球各国人均GDP排名》，南苏丹的人均GDP只有228美元，甚至有国家的人均储蓄水平常年处于负数状态。在发展基础设施、高额的偿债成本和政府支出增加等多重因素的推动下，非洲多数国家公债规模持续增加，对外债务水平不断提高，国家主权信用评级下降，加之非洲国家通货膨胀率长期居高不下。这些因素给经济稳定性带来了极大的风险，严重制约了非洲对外贸易投资合作便利化，尤其给投资规模巨大、周期较长的基础设施建设带来了不利影响，不利于推进与非洲地区基础设施的投资合作。

（二）“一带一路”沿线国家存在不同程度的市场准入限制

经济活跃程度和市场开放程度越高，对外贸易投资合作便利化程度也就越好。“一带一路”沿线国家为保护本国企业和就业，对行业、土地使用及外资等投资设置了较高的壁垒，出台限制劳工政策以及存在不同程度的贸易管制，不同程度地设置了项目审批、许可证发放、职业技能认证、语言测试、市场需求测试、劳务国籍配额、人员本地化指标、审批程序繁杂等障碍，导致劳动、资金以及技术等要素流动性极其缓慢，也带来了双边贸易投资尤其是基础设施投资成本的增加，降低了基础设施投资经营生产效率，给具有较强基础设施投资合作意愿的国家和企业投资便利化带来了阻碍。例如：2011年以来，埃及为保障本国人口就业，决定停止向从事非稀缺工种的外国人颁发工作许可，从而限制外国劳工输入。

（三）“一带一路”沿线国家基础设施投资合作便利化程度相对较低

“一带一路”沿线国家的经济不同程度地面临缺乏内生增长动力、海关物流水平低、信用评级较差、市场准入限制严格以及长期处于对外贸易逆差状态等问题，导致“一帶一路”沿线国家基础设施投资合作便利化程度相对较低，特别是“一带一路”沿线国家由于环境治理、财政债务危机、国家安全评估、政府信贷安排等缘由，叫停或暂缓实施在建或投标的基础设施项目，加之缺乏一个有效的、独立的、政策协调的、具有法律基础的仲裁监督机构，贸易投资双方难以遵循贸易投资争端解决原则以及难以有效约束双方。这些都不利于建立一个有效的贸易投资合作体系，缺乏规范的有效的关于贸易投资争端解决机制，更不利于创造基础设施贸易投资合作便利化环境。同时，“一带一路”沿线国家投资合作便利化程度差异较大，虽然随着时间推移，部分国家和地区的投资合作便利化程度有所改善，但是整体水平仍然较低。

（四）“一带一路”沿线国家金融合作机制不成熟

众所周知，以物流和港口为重点的基础设施便利化有利于推进“一带一路”沿线国家贸易投资合作。如果基础设施建设水平较高，则一国的贸易投资便利化程度也就相应提高，因而解决一国贸易投资便利化的前提是解决基础设施便利化，即基础设施投资便利化既是贸易投资便利化的依赖，也是贸易投资便利化的保障。但“一带一路”沿线国家基础设施建设水平参差不齐，大部分国家或地区基础设施投资缺口巨大，特别是对外金融合作机制不成熟，融资渠道和手段单一，基础设施融资困难重重，这都无疑给“一带一路”沿线国家基础设施投资合作便带来了巨大挑战。

三、“十四五”期间推进“一带一路”沿线国家基础设施合作的重要策略

近年来，为了加强基础设施建设投资合作，“一带一路”沿线国家正在借鉴中国经验来不断改善基础设施投资环境，努力提升基础设施投资合作便利化程度，更多地吸引公共和私人部门的投资。我国正在通过多种融资方式与合作模式，支持和鼓励企业积极参与“一带一路”沿线国家的铁路、公路、港口、信息网络、区域航空、港口、电力、电信等基础设施投资建设;同时，加强同“一带一路”沿线各国在基础设施规划、设计、建设、运营、维护等方面的互利合作，通过培养专业化技术人才和团队，为“一带一路”沿线国家可持续发展提供人才和技术支撑，从而有利于提升“一带一路”沿线国家可持续发展的内生动力。

（一）加强“一带一路”沿线国家基础设施投资企业的风险管理能力

积极加强对“一带一路”沿线国家基础设施投资企业关于政治风险、商业风险等方面的保障，提高“一带一路”基础设施投资企业风险管理能力，以应对经济不稳定性和市场准入限制的风险，从而引导对企业外投资健康发展。一方面，创新和开发适合于对外投资企业保险等金融产品，特别是针对在“一带一路”沿线国家或地区投资基础设施建设的企业所面临的新风险，要加快相关保险产品的创新与开发，使之成为降低投资企业风险的有效手段和工具，即有险可保;另一方面，应加强对保险、银行等金融机构的监管，使金融机构能提供定价适当、保障有效等多种类的保险产品，以保障因投资所在国（地区）发生的政治暴乱、违约等政治风险以及国有化征收、汇兑限制、战争和市场准入限制等不确定性因素造成的经济损失，即保险有效。

（二）构建基础设施投资合作便利化政策协调组织机构

提高“一带一路”沿线国家基础设施投资便利化水平，必须加强政府、投资者和咨询方的协调合作。换言之，创造一个有效的、便利化的基础设施投资合作环境，必须搭建政策协调组织机构。通过构建以政府为主要交流、沟通渠道的机制体系，增强政府间相互了解、政策互信等。这样不仅可以减少贸易投资壁垒和市场准入限制带来的风险，还可以化解贸易投资尤其是基础设施投资争端所带来的难题。另外，最重要的是搭建基础设施投资合作便利化政策协调组织机构，发挥其在“一带一路”沿线国家基础设施投资合作便利化领域的协调作用，使得基础设施投资合作的重点内容、操作方式、实用法律等方面具有多样性和灵活性，从而尽可能地实现双方基础设施投资合作效用的最大化，妥善解决投资争端问题。例如：政策协调组织机构可对投资目的国的法律健全程度进行区分，在不同国家和地区，通过充分了解和掌握其法律和政策，即中资企业所进行的公司注册、土地交易、员工聘用、合同签署等经营活动中需要遵循的法律规范，对企业提供适当的指导意见;一旦出现投资争端问题，协调组织机构应当积极进行协调和解决，尽可能地满足企业和当地政府部门双方的利益诉求。比如，2017年5月出台的埃及新《投资法》，修订了有关销售税法、所得税法、投资鼓励保障法以及公司法，重点修订了对投资争端解决的有关条款，有助于改善埃及基础设施投资环境。同时还规划实施中长期的以铁路、公路、物流中心、城市轨道交通、港口为重点的交通基础设施总体规划以及电力基础设施规划，这对于吸引外资、增加国外对埃及基础设施投资创造了有利环境和条件，特别是来自中国的优惠贷款可能成为埃及电力和交通基础设施建设项目的重要资金来源之一。

（三）多渠道多平台加强金融合作，减少基础设施投资缺口

“一带一路”沿线国家基础设施投资存在巨大的缺口，这不仅反映了“一带一路”沿线国家国家对更多外商直接投资的迫切需求，也是我国企业和机构投资者的巨大契机。因此，我国要加大引导双边开展金融合作的支持力度，通过多渠道、多方式为“一带一路”沿线国家基础设施投资提供融资，可以提供优惠性质的低利率专项贷款，还可以从国内资本市场进行股权融资，从而推动中资企业扩大在“一带一路”沿线国家基础设施投资的规模，实现“一带一路”沿线跨区域基础设施的互联互通，更有利于推进“一带一路”沿线国家基础设施建设从双边走向区域一体化，进一步提升与“一带一路”沿线国家基础设施投资合作的便利程度。这将助推“一带一路”沿线国家缩小基础设施投资缺口，实现与风险相匹配的回报率。

此外，要支持国际金融科技创新合作。通过组织实施与“一带一路”沿线国家的国际金融科技创新合作重点专项，逐步探索国际金融科技创新合作新模式，进一步发展离岸金融科技创新创业，形成并稳定金融产业链供应链，推动扩大并深化“一带一路”沿线国家在金融科技领域的对外开放。

[作者：中央党校（国家行政学院）原纪委书记;北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员]