中国新的城市化规划：进展与结构制约

符珈瑜

摘要：本文研究在中国城市化及其理论争论的背景下，对新农村建设项目进行了评估，认为新农村建设项目隐藏着促进积累体制转型的潜在议程。优先发展经济对实现以人为本的城市化具有结构性制约。

关键词：新型城镇化规划;城市群;土地财政

本研究对《中国新型城镇化规划（2014-2020）》（以下简称“新城镇化规划”）及其实施情况进行了初步评估。2014年3月启动的全国城市规划仍然是中国城市化的重要指南。许多学者研究过这项计划，但大多数人认为其既定目标是理所当然的。采取更具批判性的方法的研究没有充分关注中国城市扩张的历史背景、随之而来的争论，最重要的是，该计划所固有的结构约束。

在评估新农村计划时，本研究提出了两个相互关联的论点，即“有序地将农村流动人口转变为城市居民”和“优化城市化模式”。首先，尽管人们认为，从以土地为中心的城市扩张向以人为中心的城市扩张转变，但该计划是有指导意义的通过经济审慎，这限制了农村流动人口转化为城市居民的速度，限制了他们获得城市社会福利的程度。超越大多数批评家的观点，新农村规划不仅仅是一个空间蓝图，而是一个隐藏的议程。通过促进国内消费、促进服务业和通过加强内陆城市的全球连通性来促进经济发展。利用空间定位促进经济增长的必要性决定了转移农村移民和优化城市扩张的战略，从而降低了这种方法的以人为本。

第二，从历史的角度来看，新农合联盟战略的新意受到质疑，认为优化城市扩张的倡议（即控制大都市的过度增长并将城市中心从沿海地区转移到内陆地区）让人联想到社会主义高度时期所采取的战略。即使是加快将农村流动人口转变为城市居民的努力（这显然推翻了自1958年以来实行的户籍制度），也是为了解决分配正义和政治合法性方面的挑战，这些挑战在过去几十年中同样是由城市发展政策解决的。在提出这一主张时，本文认为在理解中国城市化的过程中，除了经济利益外，还需要考察国家行为体的战略利益和意识形态利益。它借鉴了“国家新自由主义”的概念，这个词是用来描述中国1990年代后国家主导的发展的，目的是捕捉到似乎相互矛盾的国家主义努力，以调解国家融入资本主义世界经济，并促进其在增强社会主义合法性方面的意识形态利益。

这些说法引发了关于中国城市化的争论，其中包括：中国国家主导的城市扩张正准备进入一个新阶段，这一阶段的特点是依赖新的战略，部分是推进复杂的战略和社会空间目标，这些目标与社会主义历史有着某些延续性。具体而言，国家核计划旨在通过加强国家的全球一体化、开发国内需求的潜力以及将发展重心扩展到内陆/西部地区，同时缓解该国最严重的社会空间不平等，加强国家安全，促进经济增长。

从这一分析中得出了三个初步结论。第一，虽然有相当数量的农村流动人口已转为城市居民，但城市社会保障的提供只略有增加。第二，虽然东部沿海城市群的一些第二产业转移到内陆城市群，一些内陆城市的节点作用得到加强，但人口流动并没有被引导到内陆地区的城市群或小城市。优化城市扩张模式的目标仅部分实现。最后，与土地有关的收入在地方预算中所占的份额继续增加，这使人们有理由担心新一轮的土地征用将有机会进行新一轮的土地征用。

接下来将重点介绍对全国城镇化规划的现有评价，通过对其目标的分析，勾勒出国家核计划的结构限制和對该计划的进展情况进行初步分析，而结论则强调了主要论点，并提出了一些政策建议。

首先，它试图超越大多数新农村计划的批评者，认为其举措的不足之处，如农村移民计划转换缓慢、社会保障不足、新引入的差别化户口制度的随意性以及对土地财政的持续依赖，这不仅是由于经济谨慎，而且是由于全国统一党的隐藏议程，即促进向新的积累制度过渡而产生的结构性限制。这项议程涉及发展服务业的战略，办法是释放经济上有保障的农村移民的消费，促进生产性服务业，特别是通过加强内陆/西部城市的全球连通性和加强其节点作用来深化全球化。第二，全国妇女联盟的政策通过转变来加强社会空间平等和国家安全城市向内陆地区发展的轨迹与文化大革命期间采取的战略相似，尽管目前的努力涉及到全球化的加剧，而不是追求自给自足。第三，为转业城镇居民提供更高水平的社会福利，特别是在内陆/西部地区。这不仅有助于实现真正以人为中心的城市化，还将有助于实现新农合计划将农村移民从沿海地区大城市转移出去的目标。国家需要财政改革，以便更好地满足新城镇居民的公共服务需求，并避免继续依赖土地财政，从而导致土地征用的恶化。

鉴于本研究的发现，可提出一些政策建议。首先是需要为转业城镇居民提供更高水平的社会福利，特别是在内陆/西部地区。这不仅有助于实现真正以人为中心的城市化，还将有助于实现新农合计划将农村移民从沿海地区大城市转移出去的目标。第二，国家需要财政改革，以便更好地满足新城镇居民的公共服务需求，并避免继续依赖土地财政，从而导致土地征用的恶化。然而，鉴于不同行政层级城市资源的差异，以及城市群作为城市发展基础的重要性日益上升，财政改革不应仅在城市政府层面进行。与提供公共服务一样，需要考虑城市群内不同级别政府之间的协调，城市群可以跨越多个省。最后，试图同时促进社会空间平等和经济发展，导致后者对实现以人为中心的城市化施加了结构性限制。

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