财政资金引领拓宽农业农村投资渠道的路径探析

汪嘉驹

摘要：乡村振兴战略是党和国家作出的重大战略决策部署，是当前及今后一个时期时代解决“三农”问题的总抓手。财政在其中发挥着至关重要的作用，在乡村振兴基础保障、乡村治理能力建设、撬动社会资本投入三农等方面发挥着重要作用。本文聚焦于如何更好地发挥财政资金引领作用，拓宽农业投资渠道，从财政资金在农业农村建设中的作用入手，分析了当前财政支持农业农村发展的问题与阻碍，并提出了拓宽农业投资渠道的路径建议，希望为更好地发挥财政资金支持“三农”建设提供可供借鉴的思路。

关键词：财政资金;乡村振兴;农业投资

财政在农业农村发展的过程中发挥着极其关键的作用，从政策工具、制度体制以及政策功能性等方面而言，财政都是引领拓宽农业投资渠道，促进乡村振兴战略实施的基本面。为加快乡村振兴战略实施，提高农业农村的发展水平，需要强化农业农村的资金保障力度，强化对乡村振兴的战略性制度性供给，发挥财政的作用，引领建立多元化的农业投资渠道。

一、财政资金在农业农村建设中的作用

乡村振兴是一项系统性工程，涉及到农业农村的方方面面，需要调动各个层面的力量，构建系统性的体制机制。财政资金连接着政治、经济、社会三大系统，调解着各方面的关系，在推进乡村振兴战略实施的过程中发挥着不可替代的作用。

从政策工具角度来看，财政是农业农村建设的关键工具手段。财政涵盖了税收、公共支出、补贴和政府购买服务等内容，财政通过财政支出直接保障农村经济社会发展资金需要，为政府推进乡村振兴战略提供财力保障和物质基础，体现出财政在其中的政策性和工具性。在乡村振兴战略中，要加大财政投入力度，不断整合和引领各种资金投向“三农”领域，提高资金使用效率，优化资源配置。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中明确指出，要确保财政投入持续增长。建立健全实施乡村振兴战略的财政投入保障制度，公共财政更大力度向“三农”倾斜，确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应。

从制度体制角度来看，财政为实施乡村振兴战略提供基础性制度保障。财政调节着政府与市场的关系，与其相关的财力保障制度和农村基本公共服务制度等，均是乡村振兴战略中的基本制度安排。要厘清政府与市场的边界，运用政府和市场两种机制推进乡村振兴。通过财政制度改革和创新，为推进乡村振兴战略提供体制机制支撑，创新基本公共服务均等化的财政制度框架，切实实现公共服务的公平性和均等化。推动公共资源和调整社会利益格局的财政制度化，形成可持续发展的体制环境和支撑体系。要推进现代财政制度建设，推进有利于乡村振兴战略的制度和体制创新，为乡村振兴战略提供制度保障。

从政策功能角度来看，财政是乡村治理体系和治理能力建设的基本。财政是国家治理的基础和重要支柱，因而也是乡村治理的基础和重要支柱。乡村治理涉及治理主体和各要素培育发展，涉及治理规则明细，这其中财政都发挥了基础性作用。当前，乡村治理面临经济新常态、利益分化和各种利益矛盾凸显等问题，这些都需要通过财政化解和缓和矛盾，推进利益整合和社会整合。在乡村治理的大背景下，财政不仅仅是一种单纯的资金投入和支持，更要起到价值引导和推进治理能力建设的复合功能。要发挥财政的价值引领和经济社会整合作用，通过自身改革导向构建激励相容机制，化解改革中的各种利益纠纷，为不同主体的互动与组合治理带来可能性和可行性，形成多元共治、法治、有效率和包容的乡村治理格局。

二、财政支持农业农村发展的问题与阻碍

农业农村发展资金缺口大。虽然近些年来财政支农支出保持快速增长，但其仍然难以满足“三农”发展需要。在经济新常态下，经济下行和供给侧结构性改革所要求的政策性减收导致未来财政收入增长潜力不足，收支矛盾凸显导致未来财政支农支出难以保持高速增长。“三农”发展资金缺口巨大，单靠财政支出难以满足“三农”发展资金需求。根据中国社会科学院发布的《“三农”互联网金融蓝皮书》，近年来，中国“三农”金融缺口超过3万亿元，这一规模远超财政支农支出规模。

资金整合利用率不高。从支出部门看，支持乡村发展的财政资金涉及众多支农资金管理部门，包括国家发展和改革委員会、财政部、农业农村部、国务院农村综合改革工作小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室、科技部等各部门，资金来源较为分散。从项目看，农业支出、林业支出、农业综合开发支出、扶贫支出和农村综合改革支出等支出中，项目多有交叉重复，支出项目内容相似。财政支农资金管理体制不完善，条块分割严重导致支农资金难以形成制度合力。财政支农资金监督乏力导致资金配套不到位、专项资金被挪用和被挤占等现象时有发生。

重投入轻产出，财政治理作用发挥欠佳。当前财政对支农资金投入侧重农业生产，以提高相关产量和注重生产效率为基本目标，而忽视乡村多元化和全面发展，忽视了乡村治理结构的培育和构建。乡村自我治理功能受到极大削弱，乡村治理主体和机制缺失，导致财政下乡资源或项目的公共性极大地丧失，财政政策资源不合理分配，进而使农村社会分化加剧，任何普惠性的制度变迁难以在乡村社会内部发育维持。财政除了注重资金的直接支持外，还应基于国家治理基础和重要支柱的作用，培育乡村治理主体，推动形成多元化乡村治理格局，推动当前乡村治理中的各种刚性矛盾变柔性，有效化解经济社会矛盾，降低乡村振兴的制度成本。

三、拓宽农业农村投资渠道的路径分析

乡村振兴需要巨量的投资规模，满足这个需求要靠财政、金融、社会资本三个方面共同发力。首先财政要优先保障，随着财政收入增速回落和民生等刚性支出的持续增加，未来争取增加投入的空间将十分有限。反观金融社会资本每年都有数十万亿元、百万亿元级的投资容量，大规模增加乡村振兴投入，必须引导金融重点支持和社会资本积极参与。金融和社会资本都是高度市场化的投资工具，不仅要靠落实相关机构的社会责任来增加投入，更重要的是应符合其投资适度回报需求的价值逻辑。必须统筹发挥政府引导作用和市场主导作用，借由撬动、激活、引导的路径，用财政资金撬动投资、用土地增值收益激活投资、用大数据信息引导投资，鼓励激励金融和社会各类资本有序投入农业农村。

加强政府投资与各类资本的多模式合作，用财政资金撬动金融社会资本投资。发挥财政资金能够适度降低金融和社会资本的投资成本、风险的重要作用，增强市场主体的投资信心，激发市场活力。要按照“公益性项目、市场化运作”理念，高质量实施乡村振兴领域政府与社会资本的合作项目，稳定社会资本资收益预期，创新农业农村项目建设运营模式。可采取“政银担”“政银保”等模式，通过风险补偿、费用补助等方式，鼓励金融资本支持农业农村。采取PPP、政府购买服务等模式，通过以奖代补、先建后补的方式，鼓励社会资本进入农业农村。采取政府资金引导、社会资本广泛参与、市场化运作的模式，推动组建各类乡村振兴基金，推动农业产业转型升级。

盘活利用好农村土地等资源资产，用土地增值收益激活金社会资本投资。目前，主要有四块涉及土地的收可以利用，包括土地出让收入、农村集体经营性建设用地直接入市收入、农村宅基地整理后建设用地节余指标增减挂交易收入、高标准农田建设新增耕地指标占补平衡交易收入，对于金融社会资本来说，这将是最具吸引力的因素。以这些土地增值收入甚至更多的预期收益作为抵押担保，将资源变资产，通过发行政府专项债、提供银行专项贷款、社会资本综合开发投资等多种渠道，就能够筹集大量资金用于乡村振兴。

立足农业农村普惠金融服务用大数据引导金融社会资本投资。贯彻中央推进普惠金融的决策部署，通过建立全国农业信贷担保体系、国融资担保基金，组建银行普惠金融事业部等措施，积极推动金融资源流入农业农村。但在相关金融机构、投资机构讨论农业农村投融资难题中，缺乏数据信息仍是他们面临的瓶颈制约。金融机构也在纷纷探索，比如蚂蚁金服运用大数据技术为农户做信用画像，以此为基础提供无担保无抵押的纯信用贷款，探索出310全流程线上款模式，即3分钟申贷、1秒钟放款、全程0人工介入，让农民足不出户就能借到钱。当前，面对全国农村金融运营成本高、作业效率低、信用体系不完善的现状，要加快推进农业农村大数据平台建设，以增强金融机构和投资机构的投资信心。重点是围绕农业产业和新型经营主体，建立完善耕地、投入产出、产品价格、农业补贴等多个维度信息，逐步构建新型经营主体信用评价体系，以相对充分、真实有效的大数据和日新月异的人工智能算法为支撑，在农业农村领域推进基于“互联网+”“大数据+”的数字金融服务，从而为乡村振兴拓宽融资渠道。

四、结语

创新政策工具，拓宽资金渠道推动金融社会资本支持是乡村振兴的必由之路。要创新财政资金使用模式，整合盘活用好存量资金，发挥财政资金四两拨千斤的作用，推动农村土地的增值收益主要留在农业农村，以此为依托激活金融和社會资本，形成新的投资增长点。

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