行政诉讼起诉期限概念研究

杨思思

摘要：时效制度是具有重要意义，在我国行政诉讼法领域，时效制度表现为起诉期限制度。然而，对起诉期限内涵的界定一直较为模糊，随之引发诸多问题，如起诉期限能否中断、起诉期限与诉讼时效有何区别等等。为了解决上述问题，明确起诉期限的概念就十分必要。

关键词：起诉期限;行政诉讼;时效制度

一、关于起诉期限概念的即存观点

目前，理论界就起诉期限的概念基本达成一致。起诉期限，指行政相对人提起行政诉讼的期限，超过起诉期限，行政相对人丧失起诉权。在实务领域，该观点也得到认可。法院对超过起诉期限的起诉裁定不予受理或驳回起诉，即行政相对人在起诉期限届满后丧失的是起诉权。

在前述观点的基础上，许多学者基于对民法领域诉讼时效制度的把握，对起诉期限的概念存在如下认识：在民法领域，诉讼时效届满，当事人丧失胜诉权，胜诉权是与起诉权对应的实体权利，起诉超过诉讼时效，法院将判决驳回实体权利。而在行政法领域，起诉期限届满，当事人丧失起诉权。因此，起诉权是程序性权利，是一种不可变的期间，除非因法定情形耽误，否则不可中止、中断或延长，起诉期限具有除斥期间的性质。

二、起诉期限与相关概念的比较

起诉期限的概念厂与诉讼时效和除斥期间混淆，因此从时效制度入手，探究起诉期限与诉讼时效和除斥期间的异同点将有助于对起诉期限的把握。

（一）起诉期限与诉讼时效

起诉期限，指行政相对人提起行政诉讼的期限，超过起诉期限，行政相对人丧失起诉权。诉讼时效，指民事权利受到侵害的权利人在法定的时效期间内不行使权利，当时效期间届满时，债权人丧失胜诉权。

起诉期限与诉讼时效统一于时效制度之下，起诉期限采起诉权消灭主义，诉讼时效采胜诉权消灭主义。时效是指一定事实状态在法定期间持续存在，从而产生与该事实状态相适应的法律效力的法律制度。时效的构成要素有三个：事实状态存在、事实状态持续存在达一定的法定期间、法律后果的发生（包括取得权利、丧失权利和丧失权利的法律保护）。时效制度依据法律性质及法律后果划分为取得时效和消灭时效。所谓取得时效，指一定的事实状态持续经过法定期间，产生取得权利的法律后果。所谓消灭时效，指一定的事实状态持续经过法定期间，产生丧失权利或丧失权利的法律保护的法律后果。一般认为消灭时效的效力有三种立法例：实体权消灭主义、诉权消灭主义（包括起诉权消灭主义和胜诉权消灭主义）和抗辩权发生主义。

时效制度在诉讼中表现为享有诉权的当事人不行使诉权的事实状态经过法定期间后产生人丧失诉权的结果。结合概念可知，起诉期限和诉讼时效统一于时效制度中的消灭时效之下，起诉期限采起诉权消灭主义，诉讼时效采胜诉权消灭主义。

（二）起诉期限与除斥期间

起诉期限，指行政相对人提起行政诉讼的期限，超过起诉期限，行政相对人丧失起诉权。除斥期间又称预定期间，指法律规定的某种民事权利有效存续的期间，权利人不行使相应民事权利的事实状态持续经过该法定期间届产生该民事权利消灭的法律后果。起诉期限与除斥期间的区别如下：

（1）出发点不同。除斥期间是权利未受到侵害时，行使权利的期限，起诉期限是权利受到侵害时，请求司法救济的期限。

（2）适用对象不同。除斥期间适用于形成权，起诉期限适用于提起诉讼的权利。

（3）法律后果不同。除斥期间届满当事人丧失实体权利，起诉期限届满，当事人丧失起诉权。

（4）设立目的不同。除斥期间的设立目的是维护原来的法律关系，起诉期限则是为了促使权利人维护自己的合法权利、否定原有的法律关系。

三、起诉期限的理论基础

具体立法规定体现了立法者的价值取向，起诉期限的规定亦然，其背后是私权保护与限制、公益保护与私益保护、司法权与行政权、公平与效率之间的博弈。起诉期限的本质属性决定了其价值取向理论依据：权利有限性理论、行政行为形式确定力原理、司法审查权有限理论、现代诉讼效益理论。

1.私权保护与限制：权利有限性理论。“禁止权利滥用”之法理要求权利应有时间限制，因此应限制相对人行使权利的时间，即设立起诉期限。

2.公益保护与私益保护：行政行为形式确定力原理。该原理指行政相对人不能任意以诉讼或复议等方式要求改变已确定的行政行为。该原理源于法的安定性原则，法的安定性要求法律关系的稳定，表现在行政法领域即行政行为不能长期处于被质疑和否定的状态，因此相对人提起行政诉讼的时间应有所限制。

3.司法权与行政权：司法审查权有限理论。司法审查权有限理论要求司法权有限监督和干涉行政权，包括司法审查广度有限（受案范围）、深度有限（合法性审查）、力度有限（司法变更权）和长度有限，即只有在法定的起诉期限内起诉，司法权才有权审查，故通过起诉期限的设置实现这一目标。

4.公平与效率：现代诉讼效益理论。该理论以诉讼效益最大化为目标。对相对人而言，及时的公正的价值高于时过境迁后的公正;对法院而言，即时调查难度小、成本低、效率高。为了防止相对人和法院因为时间的流逝而付出更多的诉讼成本，应当设立起诉期限。

四、起诉期限的中断

在對起诉期限概念探究的基础上，对起诉期限的中断作简要讨论。

起诉期限的中断，是指在起诉期限进行中，因发生一定的法定事由，致使已经经过的期间统归无效，待期限中断的事由消除后，起诉期限期间重新起算。立法没有规定起诉期限的中断，但起诉期限中断的设计具有其必要性和可行性，试做简要分析如下。

起诉期限中断具有必要性。实践中，受“人情社会”思想的影响，相对人倾向于寻求诉外救济，最终导致起诉期限届满而丧失起诉权的案件层出不穷。同时，相对人的弱势地位和匮乏的法律知识也导致其易被行政机关的“伪处理”等行为蒙骗而贻误起诉时机，丧失救济机会。综上规定起诉期限中断能更好地保障相对人的诉权。

起诉期限中断具有可行性。首先，起诉期限中断有制度基础。根据《行政诉讼法》第四十八条的规定，起诉期限可以延长，即起诉期限是一个可变期间。《行政诉讼法》第45条的规定可以理解为行政相对人寻求复议救济失败后，应在15天内向法院提起行政诉讼，不再适用6个月的起诉期限规定。变相规定了相对人诉前申请复议可以构成起诉期限中断事由。其次，起诉期限中断有理论基础。行政诉讼脱胎于民事诉讼，民事诉讼中将“同意履行”作为诉讼时效中断的事由之一，该理论对行政诉讼有借鉴意义。

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