公共安全事件的组织管理分析

谢澍

【摘 要】我国目前处于社会转型期，经济、社会、文化等各方面都发生了深刻的变化，公共安全事件以不同的方式频繁发生，是社会发展进入快速发展时期的必然性事件。戴维？伊斯顿的政治系统理论提供的很好的分析工具，本文从政治系统中要求的输入角度对公共安全事件的组织管理进行分析。

【关键词】政府组织;非政府组织;政治系统理论;需求的输入

随着国民经济的发展、生产规模的扩大和社会财富的增加，各种灾害造成的损失也逐年上升。研究表明，人均GDP在1000—3000美元之间时，是各种公共安全事件的高发期。这个时期，经济进入快速发展的阶段，新旧观念相互碰撞，社会结构发生变动，社会不稳定因素增加，容易发生波及范围广、破坏程度大的公共安全事件。一旦发生公共危机事件，不仅民众的生命财产遭受的损失难以挽回，而且会动摇民众对社会与政府的信任。由此看来，对公共安全事件进行分析尤为重要，戴维？伊斯顿的政治系统理论为公共安全事件的分析提供了工具，本文将从政治系统理论理论输入的角度展开。

目前，中国正进入“风险社会”。具体表现为：公共安全事故总量居高不下，屡屡发生;地震等自然灾害频繁发生且危害严重;火灾等人祸直接威胁着人民的生命财产安全;食品安全问题使人们的生命和健康受到严重威胁;社会治安事件向动态化、组织化、职业化和智能化的趋势发展，形势严峻。

一、公共安全事件管理的政治系统理论分析

在伊斯顿的政治系统理论中，政治过程是持续不断且相互关联的一连串行为。政治系统犹如一个巨大而永恒的转换器，需求和支持在环境中得以形成，经过转换器的处理、整合生成输出，输出会再次影响成员向系统表达需求和支持，并再次进入系统。

在政治系统的输入方面，一方面，政府对公共安全事件的管理是其职能所在，另一方面，公民在生产生活的过程中要求政府必须对公共安全事件加强预防，进行管理。非人为性公共安全事件，如地震、禽流感的发生，严重威胁人民的生命财产安全，政府有义务在公民安全受到威胁的时候挺身而出;公民为了维护自身利益向政府提出需求，要求政府采取措施来保障自身利益;政府为了赢得更多的支持，在压力中主动出台各种政策，保障公民的公共安全。人为性公共安全事件的发生大多与利益冲突有关。譬如为了追求利益的最大化，食品生产企业使用劣质原料和违法添加剂，食品安全问题严重威胁人们群众的生命健康安全;为了降低投资运营成本，企业与安全生产相配套的设施缺失，导致煤矿事故、厂房火灾、油罐爆炸等公共安全事故频繁发生，使员工及附近居民的生命财产遭受损失;一些涉及群众利益的问题，例如房屋拆迁、耕地征用再分配等问题不能及时得到妥善解决，便容易引发群体性治安事件。群众产生维护自身安全、利益的需求，并通过各种途径向政府表达意愿，要求政府有所为。

在政治系统的输出方面，政府作为政治输出的主体，一方面接收到的群众的公共安全要求是有限的，并且真正能进入决策者视野的只是其中一部分，很多合理的要求被搁置或者废弃，在决策未能充分体现，这样就给公共安全事件的发生埋下隐患，例如2003年“非典”的大面积爆发并引发社会恐慌，與没有及时引起政府重视、缺乏公共卫生安全应急管理经验有关;另一方面，政府往往拥有自身利益，在缺乏监督的情况下，容易根据自身利益喜好行使公共权力，出现违背群众公共安全要求的现象，容易引发社会治安类公共安全事件。此时就需要非政府组织在公共安全事件管理中发挥自身的长处协助管理，加强监督。

在政治系统的反馈方面，政府通过有效制定法律和政策，规范各类组织在公共安全事件管理中的职能和责任，加强预防阶段的管理。如果能够避免类似公共安全事件的再次发生或者降低事发频率和影响，便证明政府推出的法律和政策是有效的，不仅实现了自身职能绩效的要求，也满足了公民的安全需求，改善了社会公共安全环境和氛围。

二、系统要求输入角度下的公共安全事件管理

政治生活作为一个开发的系统，要求是一把用于理解系统的总体环境怎样影响系统运行的钥匙，它汇集了由环境转达给系统的普遍状况和大量事件。所谓要求，就是要求实现以自我为核心的目标，或是说意欲寻求某种整治决策，以便把各种职责和繁多的义务强加于系统的全体成员。在公共安全事件中，人们为了保障自身的生命、财产、健康安全提出要求，对公共安全事件的解决也就是对要求的处理。

（一）要求的产生

伊斯顿把期望、意向、动机、意识形态、利益及偏爱等态度和思想总称为愿望，它们表示系统成员希望得到什么。而要求则是系统成员希望由某种政治输出实施的愿望。随着经济的发展，公共安全事件的发生频率呈现上升趋势，严重危害了人民群众的生命财产安全，一些民主政治参与意识意识较强的社会团体自发组织起来，通过各种途径参与公共安全事件的管理，由于非政府组织更贴近大众，拥有比政府组织先了解群众需求的优势，能够在公共安全事件发生之后第一事件作出反应，并在管理过程中并扮演着越来越重要的角色。例如在5.12汶川大地震中，成都5.12民间救助服务中心为志愿者有序参与抗震救灾活动提供信息服务平台，对灾民的愿望反应迅速，并及时运用各种手段满足灾民的需求;唐山的心理干预专家团队安抚地震灾民的经验比较丰富，唐山大地震的经历能使其对汶川灾民的心灵进行恰当的抚慰。在整治系统中，愿望经过结构机制和文化机制转化成为要求，通过各种途径影响政府的决策。

（二）要求的传输

当要求产生以后，就要通过一定的渠道运行，但并不是所有的要求都会为决策中心所接收到，许多系统必须处理的要求总量可能比他们准备或者能够将其输入系统的总量多得多，如果某个系统要应付这种局面，必须有一些方便可行的手段，在要求输入之后调节这些要求。在公共安全事件中，公民的危机感和恐惧感普遍存在，政府一旦在安全管理中行为不当，便会引起更大的恐慌，甚至造成不满。这些既可以说是一种客观存在，也可以是一种社会心理感受，是公众的一种主观心态。这些要求反应到社会层面上，便对政府构成冲击，即对系统造成压力。在我国，各种利益集团、基层干部、舆论媒体、行政组织和社会组织大量存在，在一定程度上充当了守门员的角色，一旦发生公共安全事件，首先接收到信息的是这些守门员，他们针对公共安全事件中的利益冲突和诉求，采用弃置、遗漏或完全排斥的方式进行处置，并向上级进行传输。如果能够对公共安全事件的隐患在萌芽阶段采取措施加以遏制，就能避免更大灾难的发生。（下转第81）

（上接第79页）因此在经历了一种类型的公共安全事件之后，政府就通过制定政策、法律等形式对这类事件的预防进行规范，防止类似事件的再次发生，或者是努力减轻这类公共安全事件的影响深度和范围。

（三）要求的接受

要求经过系统的传输，一部分进入决策部门，对系统造成压力，其大小与通道容量有关。就系统所要处理的要求数量而言，要用一种清楚明白、井然有序的方式，使这些要求能够被接受、转变为决策并付诸实行是困难的，特别是在通道把要求送达权威哪里去的能力过大的情况下，势必会给决策者造成严重的困难，因此，非政府组织作为消解要求的一种途径，必须受到重视和有效运用。

政府组织主要通过法律法规对公共安全事件的管理进行建设和完善，譬如2007年8月通过和公布的《中华人民共和国突发事件应对法》i，把对突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建纳入了法制轨道。与此同时，还明确主要机构在公共安全管理中的职责，例如国家安全生产监察局对从事生产经营活动单位的安全生产进行监督管理;卫生部负责全国重大疾病的预防和控制、爱国卫生工作以及健康促进的管理等。除此之外，针对危害广泛的某类公共安全事件，政府制定具体的措施进行管理。例如对食品安全的监管上，政府主要从全面排查隐患，深化治理整顿;严惩违法犯罪，加强应急处置;加强能力建设，夯实基层基础;加强诚信建设，落实主体责任;加强组织领导，强化协调配合与考核评价，五个方面着手ii。

我国非政府组织作为协助权威解决公共安全管理压力的一个重要途径，扮演者越来越重要的角色。非政府组织主要从以下几个方面协助政府缓解公共安全管理压力：首先，非政府组织是公共安全管理服务的提供者，它们一般能够在突发公共安全事件发生的第一时间做出反应，而且能够提供涉及募集资金、运输物资、提供关怀等各个方面的服务，还能够在事后重建和秩序恢复过程中提供物资、人员、信息、技术等各个方面的支持。其次，非政府组织是公共资源使用的监督者，是公共服务绩效的评价者，专业的非政府组织能够对政府组织的管理能力和效力进行全面考察和综合鉴定，有助于政府进一步改进服务。第三，非政府组织是发现安全隐患和提供专业建议的危机预防者，各类专家基于兴趣和责任凝聚在组织结构中，在运作领域上纵横交错，对发现社会隐患，及时做出秩序内的调整起着重要作用。

三、结语

通过对伊斯顿政治系统理论中要求输入角度的分析，对我国公共安全事件的组织管理主要启示在于：要重视非政府组织在公共安全管理中缓解需求压力的作用。在需求的接收方面，非政府组织更加贴近基层，在动员各类社会力量的时候拥有更强的号召力，并且多中心决策能够满足各个方面的特殊需求。突发性公共安全事件的发生往往会涉及人民生活的各个方面，从重大的生命财产安全到细微的情绪心理自我保护。政府的行为多是全局出发、统筹考虑的，在突发事件的应对中必然抓紧急的、重要的事件解决，不可能面面俱到，这会使得许多细节被忽视，然而，对于非常态的突发性公共安全事件，细节也有可能影响政府公共决策实施的成败，这个时候，有无全面而充足的非政府组织参与，便显得极其重要。

【参考文献】

[1]戴维伊斯顿.政治生活的系统分析[M].王浦劬，等，译.北京：华夏出版社，1998.

[2]曾娅丹.我国公共安全管理中的政府责任研究[D].上海交通大学，2007.

[3]程新国.农村群体性事件分析—基于政治系统中要求输入的角度[J].重庆科技學院学报（社会科学版），2012（9）.

注释：

i 参看中华人民共和国中央人民政府网站，《中华人民共和国突发事件应对法》，http：//www.gov.cn/ziliao/flfg/2007-08/30/content_732593.htm

ii 中华人民共和国中央人民政府网站，国务院办公厅关于印发2013年食品安全

重点工作安排的通知，http：//www.gov.cn/zwgk/2013-04/16/content_2378952.htm