《残疾人教育条例》实施下特殊教育质量提升研究

梁剑 苗芳芳

摘要：修订《残疾人教育条例》作为在新时代国家在特教法律领域中的的一大重要举措，对于促进和提高特殊教育、保障特殊儿童受教育权均具有十分重要的价值。在新《残疾人教育条例》实施背景下，特殊教育质量提升如何越来越成为特教人士关注的问题。文章主要基于《残疾人教育条例》修订实施的现实，对新时代特殊教育质量问题进行探究，从经费投入和师资保障等方面进行分析，以期发现其存在的问题，为后续特殊教育改革提供思路与参考。

关键词：残疾人教育条例;特殊教育;教育质量

加快推进教育现代化，提高教育质量是教育改革发展的战略任务。自党的十七大以来，我国特殊教育历经了党中央的“关心”、“支持”、“办好”不同价值取向的发展阶段，而这不同的发展阶段其重点也是不一样的。在当下办好特殊教育的大背景下，质量问题已经被提上议事日程。2017年，新修订的《残疾人教育条例》颁布实施，作为当前我国特殊教育领域最高法律效力的行政法规，它对于保障特殊教育发展具有十分重要的意义。本文试图针对《残疾人教育条例》实施两年来我国特殊教育质量问题进行探究，以期获得法律实施后特殊教育发展取得的成效以及问题，为日后特殊教育发展提供思路与参考。

一、质量提升：新时代特殊教育发展的新主题

教育的发展是数量与质量的有机结合，离开教育质量来谈教育，那将是不负责任的一种表现。教育质量也是世界各国教育發展过程中都十分关注的话题。伴随着我国社会的发展，我国教育矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾。这一社会矛盾的转化也蕴含着人民对生活质量的进一步要求。具体反映在我国教育领域，势必就是高质量的教育发展不充分与人民对优质教育的需求之间的矛盾。办人民满意的教育肯定是高质量的教育。因此，在特殊教育发展过程当中，质量提升已经成为当前党和国家需要解决的新课题。然而，特殊教育质量受教育经费投入、教育条件的改善、优质师资的培养和引入等等一系列因素的影响。要想提升教育质量，必须要从硬件和软件两个方面入手，既要加大国家对特殊教育经费投入的力度，又要从软件层面着手，提升广大特殊教育教师的素质和技能。

二、《残疾人教育条例》实施下特殊教育发展的现状分析

（一）《残疾人教育条例》实施下我国特殊教育学校发展

自21世纪以来，尤其是2010年后，在党和国家的领导和重视下，我国特殊教育事业取得了巨大成就。无论是特殊教育学校数量还是在校人数、毕业人数，都取得了较大发展。从特校数量来看，2010年，特殊教育学校数量为1706所，在校生人数42.56万人，招生6.49万人;2018年，我国特殊教育学校2152所，在校生人数27.15万人，招生12.35万人[1]。可以说，一年一个台阶，逐渐往前发展。尤其是在新《残疾人教育条例》颁布实施后，特殊教育稳步发展。特殊教育学校建立和发展是特殊教育质量提升的前提。

（二）《残疾人教育条例》实施下我国特殊经费投入情况

教育质量的提升需要一定规模的教育经费投入来予以保障的，特殊教育尤为如此。一般而言，国际上的通行标准就是国家财政性教育经费在整个国民生产总值GDP中所占的比重。自2011年以来，我国每年教育财政经费总投入占GDP的比例一直在国际基准线4%以上，并保持一定的稳定增长，这极大地保障了现阶段各级各类教育的发展和质量的提升。1999年，我国特殊教育经费总投入9.3亿元，2018年我国特殊教育经费投入达153.1亿元[2]，过去的20年增长了16倍，这在一定程度上得益于《残疾人教育条例》实施，对各级政府的要求与压力。

（三）《残疾人教育条例》实施下我国特殊教育硬件条件改善情况

教育的发展离不开一定的条件，这个条件就是教育发展所需要的硬件和软件。对于教育硬件设施条件来说，它是教育事业发展的基础。本文主要以特殊教育发展所需要的校舍占地、图书资料等标准来对特殊教育硬件条件发展进行分析。通过2013年—2018年特殊教育硬件条件发展的情况来看，尤其是在《残疾人教育条例》实施下，我国特殊教育发展所需要的硬件设施条件得到了明显的改善，如图一所示。

在特殊教育学校校舍面积、教学及辅助用房和图书资料日益增长的前提下（如表1），特殊教育质量提升有了基础和保障。特殊儿童可以在更宽广的校园内进行学习和生活，可以有更舒适的校舍，有更多的阅读资料，自然也就可以促进特殊儿童的身心发展。尤其是在图书资料上，在党和国家的关心支持下，通过特殊教育经费投入的增长，特殊教育学校以及地方政府可以将更多的资金投入到图书资料上来。

（四）《残疾人教育条例》实施下我国特殊教育师资发展情况

“百年大计，教育为本”，教育大计，教师为根。没有高质量的教师就不会有高质量的教育，自然也就难以培养出高质量的人才。纵观当今教育发达国家的经验，无一不是通过提高教师质量来提升教育质量的。《残疾人教育条例》提出，残疾人教育应当提高教育质量，县级以上人民政府应当重视残疾人教育的教师培养和培训等等，从教育行政法规层面给予了明确规定。

从特教教师总量来看，在党和国家的关心和号召下，越来越多的人开始支持特殊教育事业发展，也越来越多的大学生走向特教教师之路。从学历层面来看，《残疾人教育条例》实施后，我国特殊教育教师的学历得到了较大层面的提升，本科及研究生学历在专任教师总数量中所占比例越来越高，专科及以下学历层次的教师数量逐年下降，这对于特殊教育质量提升起了一个重要保障作用。此外，我国特殊教育学校教师接受特殊教育专业培训人数也越来越多，在特殊教育教师中所占比例也越来越高，具体如表2、图二所示。

在特殊教育教师职称上也有了较大幅度的提高，高级职称教师所占比例越来越高。从2014年特殊教育提升计划实施以来，尤其2017年新修订的《残疾人教育条例》实施以来，特殊教育教师的职称有了较大提升。首先是高级职称的教师人数总量持续平稳增加，由2014年28400人增加至2018年33078人，在很大程度上保证了特殊教育质量（如表3）。其次，在低职称教师数量所占比重来看，随着特殊教育事业的发展，低职称特教教师所占比例越来越低，到2018年只占总特殊教育师资的17.09%，职称的提升意味着教师经验或教师专业素养有了一定的提高。

三、《残疾人教育条例》实施下我国特殊教育问题审视

（一）特殊教育硬件建设与软件建设不协同

发展至今，随着党和国家的重视日益改善，无论是特殊教育学校等硬件条件还是师资等软件条件都取得了长足的发展，但是还存在硬件与软件不协同的局面。首先，硬软件发展均不足。根据国家对特殊教育学校建立所设立的“每30萬人口建立一所特殊教育学校”的标准来看，我国很多地区都没有达到这个标准。与此同时，特殊教育教师的数量远远不够，生师比非常高，难以满足特殊儿童成长发展需要，尤其是一些受过特殊教育培训的专业人员。其次，硬件与软件不协调。根据本课题组的调查发现，有些特殊教育学校硬件条件比较好，地方政府也为特殊教育学校购置了许多先进的仪器设备，但是缺乏熟练操作这些仪器设备的教师和专业人员。受过特殊教育专业和技能培训的人员过少是不少地区特殊教育学校所遭遇的一个困境，也是制约特殊教育质量提升的主要因素。

（二）传统思想观念的制约

教育现代化首当其冲应该是思想观念层面的现代化。现代化的教育需要现代化的思想来作为指导。基于本课题组的相关调查发现，在一些偏远、贫困、落后地区，一些地方政府及社会人士至今仍然还存在着这么一种思想，办特殊教育，无非就是多为特殊儿童盖几栋楼，多为特殊教育学校添置一些教学用具和电脑，在硬件上能够跟上教育现代化的步伐即可。这一思想观念太过于陈腐，也将现代化的特殊教育想得太过于简单，这种迂腐的教育思想对于特殊教育发展没有任何益处，更不用说对质量提升有促进作用。

（三）特殊教育经费投入存在严重不公平

首先，从特殊教育经费投入的总量来说，我国特殊教育经费投入总量偏低，占整个教育经费投入比例十分低下，难以满足特殊教育事业发展。尽管从20世纪末我国特殊教育经费9.3亿元发展到2018年特殊教育经费总投入153.1亿元，但是特殊教育经费与其他教育如义务教育、学前教育相比相去甚远，难以满足其发展。其次，从特殊教育经费投入的方向来看，我国特殊教育经费主要投入在特殊教育学校和特殊班级，而普通学校随班就读所得到经费支持的力度就非常微弱，显然是难以满足普通学校随班就读特殊教育发展的需要。再次，从特殊教育经费投入的来源来看，尽管已经形成以政府财政投入为主，社会性教育投入较少，但是主要是以地方投入为主，中央参与为辅。最后，从特殊教育经费使用的效率来看，特殊教育经费使用效率比较低下。特殊教育公共费用一直占据着较大比例，在涉及特殊儿童发展、内涵建设方面的支出就相对比较少，这在一定程度上影响力教育质量的提升。

（四）特殊教育教师制约着质量提升

首先，总量上仍然不足，难以满足我国特殊教育事业的发展。尽管到2018年我国特殊教育教师总量已达到6.8万人，相比2010年的4.9万人增加了近2万人，但是现有的特殊教育教师数量仍然难以满足特殊教育的发展。尤其是随着我国融合教育的发展，随班就读教师、巡回教师和资源教师等极度缺乏，难以满足特殊教育的发展，尤其在中西部教育落后地区。其次，特殊教育师资的学历、职称仍然总体偏低，难以满足特殊教育的发展。根据教育部的历年统计数据来看，到2018年，特殊教育教师群体中，本科以下学历教师占所有特教教师总量的30%;中小学高级以下职称教师数量占整个教师数量的43.6%，低职称以及未定级教师数量基数仍然较大，在一定程度程度上制约了特殊教育质量的提升。再次，特殊教育教师接受特教培训所占比例仍然不低，不少中西部偏远地区特殊教育教师非科班出身且没有接受系统的特教培训，在专业知识和技能方面难以满足特殊儿童需要，因而也制约了特殊教育质量的提升。

四、进一步提升特殊教育质量的对策

（一）转变社会观念与思想，接纳特殊儿童和教育

思想观念是行动的先导，有什么样的思想观念就会产生什么样的行为。基于当前社会对特殊教育及特殊儿童的偏见或看法，应当从以下几个方面进行转变。首先，国家应大力宣扬和推广特殊教育及特殊儿童的主体价值，从国家层面给予政策方面的倡导与引导。自古历来，但凡政策推广都需要国家从宏观层面予以推广和宣扬，增强社会对特殊教育及特殊儿童的认识与理解。其次，转变社会人士对特殊教育的认识。特殊教育作为国民教育的一个重要组成部分，它事关社会主义现代化目标的实现，也事关整个教育公平的实现。特殊儿童是人类自我进化过程中的自然现象，他们是人类的一份子，需要广大社会人员尊重、支持和保护他们，接受教育是国际法、《宪法》等赋予他们的一项基本人权。再次，对于广大特殊教育教师而言，需要转变过去歧视、排斥等观念，以包容、全纳等思想来接受特殊儿童。特殊教育教师素质的提升将对特殊儿童产生深远的影响。优秀的教师可以引导、培养出优秀的学生，对于特殊儿童来说，更需要优秀的教师来引导，帮助其融入社会。

（二）加大对特殊教育经费投入力度，保障特殊教育质量

在新时代，我国社会主要矛盾已经发生变化，即广大人民群众日益增长的美好生活需要与不平衡、不充分发展之间的矛盾。在这一矛盾的指引下，特殊教育事业发展首先需要国家在教育经费投入上加大力度，保证教育经费总量能够持续稳定增长，与此同时更需要对教育经费投入结构进行优化和调整。一方面固然要保障对义务教育、高等教育的稳定投入，另一方面需要对社会最为关注、教育最薄弱环节进行投入，以保证优质教育资源的充足性，最大化地满足广大人民群众日益增长的各种教育需求。首先，改革现有特殊教育财政体制，强化省级政府在特殊教育经费投入上的责任。当前，我国特殊教育财政体制与义务教育基本一样，是分级财政管理体制，以地方政府负责，以省为主的财政拨款体制。特殊教育经费与地方政府的财政收入紧密相关。其次，建立和特殊教育经费投入发展指标体系，以监测全国及各地区特殊教育经费投入相关情况，无论是特殊教育经费总额还是财政性特殊教育经费与非财政性特殊教育经费投入，抑或是特殊教育生均经费投入，都可以在一定程度上监测各地区特殊教育发展，帮助国家适时对特殊教育经费进行调整。新修订的《残疾人教育条例》中明确规定，各级地方政府应当将残疾人教育所需要经费纳入到教育财政预算当中，国务院和省级人民政府设立专项资金，专项用于支持发展特殊教育，支持边远贫困地区、少数民族地区和农村地区特殊教育发展。

（三）加大监督，强化政府在特殊教育中的责任

任何政策、制度的实施都需要有一个健全的督导机制来予以保障。在特殊教育事业发展上，需要建立和完善特殊教育督导制度，增强特殊教育发展的监督指导，优化传统的自上而下的管理模式，建立和健全层级的教育监管体系，将监管贯穿于整个特殊教育发展的各个方面。在此，可以借鉴域外国家和地区的优秀做法，如我国香港地区的经验，强化政府在特殊教育事业发展中的职责，彻底抛除锦上添花的管理理念。在特殊教育经费上，建立系统完善的评鉴和问责制度。地方政府和各特殊教育学校在特殊教育经费使用过程中，需要接受家长、政府以及广大社会民众的监督。在特殊教育经费使用方面，务必做到专款专用，不得用以挪作他用，提高现有的教育经费效率。特特殊教育学校获取到国家教育经费和津贴后，需要与广大家长、教师进行共同商讨其用途，费用使用具体情况需要向广大社会公布，供家长和社会公众了解，接受社会监督。而对于地方政府而言，需要审核各特殊教育学校的经费预算和使用情况，了解各特殊教育学校对经费的使用效率，以决定来年对该特殊教育学校进行经费投入。这种评鉴和问责机制一方面可以对过去的经费投入及使用情况进行审核与监督，另一方面还可以有效提高当前教育经费投入方向的准确性和效率。在教师发展方面，也需要加强对特殊教育教师质量标准建设的督导，从而提高特殊教育师资质量的实效，促进特殊教育事业的发展。

（四）大力推进特殊教育教师提升工程

世界各国和地区的教育改革表明，教师是任何教育改革取得预期效果的根本保障，教师发展是教育质量提升的基础和第一要务，这是因为教师对于教育质量具有至关重要的作用。2018年，国务院颁布了《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，明确提出要大力振兴教师教育，通过建立地方政府、高校和中小学三位一体的协同育人体系，提升教师专业能力，促进教育事业发展。基于当前我国特殊教育师资培养和培训的现实，国家应加大对特殊教育师资培养培訓力度，在普通师范院校和综合性师范院校开设特殊教育、教育康复学等主修课程，提高师范生融合教育素养与能力。在此基础上，加快制定特殊教育专业建设标准，规范特殊教育课程与人才培养，提升特殊教育教师的培养质量[3]。加大对现有特殊教育学校教师的培训力度，做到全员培训，从而提升普通学校教师的融合教育素养，增强整个特殊教育培训的专业性和针对性，提升特殊教育教师的专业水平。

（五）制定和完善特殊教育法律法规

教育事业的发展离不开法律为其保驾护航，特殊教育尤为如此。法律基于其强制性，一方面可以强化各级各类政府在特殊教育事业发展中的职责，另一方面还可以保障特殊儿童受教育权的实现和促进教育公平。这完全可以从我国《义务教育法》实施以来的经验予以佐证。国家通过颁布实施《义务教育法》，一方面为了保证所有适龄儿童接受义务教育，但另一方面却强化了各级政府在义务教育发展中的职责，因而在过去的十来年，我国义务教育获得了巨大发展，无论是数量还是质量都得到长足发展。反观特殊教育领域，由于缺乏一部专门的《特殊教育法》，无法像西方国家和我国香港、台湾地区一样，强化政府在特殊教育发展中的作用，导致许多地方政府在特殊教育发展上采取踢擦边球的方式，选择性地执行中央政策，导致特殊教育发展受困。因此，一方面需要国家立法机关尽早地制定《特殊教育法》，以法律的形式来规范、引导和保障特殊教育发展，另一方面，对现有的特殊教育法律法规进行补充与完善，提高特殊教育法律法规的可操作性与执行性，严厉惩处违反《教育法》、《特殊教育法》等法律政策的机关部门和人员，通过各种法律活动来切实提高法律的威严和实效性，保障特殊教育事业的发展，提高特殊教育质量，促进特殊儿童更好地融入社会。

总之，自《残疾人教育条例》修订后实施以来，特殊教育取得了长足发展，质量也获得了较大提升。但在取得成绩的同时，也需要看到特殊教育质量存在的问题，只有正视现有问题，才能更好地促进特殊教育发展，促进特殊儿童发展。

参考文献：

[1]教育部.2018年全国教育事业发展统计公报[O/L]. http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201907/t2019 0724_392041.html.

[2]教育部发展规划司.2019年全国教育统计年鉴[Z].北京：中国统计出版社，2019年

[3]李尚卫.我国特殊教育教师发展战略70年：回顾与展望[J].教育与教学研究，2019（9）

本文系乐山市2019年哲学社会科学规划课题——《残疾人教育条例》实施下特殊教育质量提升研究（SKL2019C19）研究成果。