全国首个跨省流域生态补偿机制试点的“新安江模式”

程泉民 方辉振

[摘 要]新安江是习近平总书记亲自倡导和推动的全国首个跨省流域生态补偿机制的先行探索地，也是习近平生态文明思想的重要实践地。新安江生态补偿机制试点实施以来，经过八年多的艰苦摸索，形成了可复制、可推广的“新安江模式”，目前已经在全国多个流域得以推广，标志着皖浙两省在生态补偿机制改革中取得了成功经验，用实践生动展示了习近平生态文明思想。本文从全国第一个跨省流域的生态保护补偿试点着手，总结“新安江模式”的建构过程与巨大成效，分析“新安江模式”的成功经验与内在逻辑，阐明“新安江模式”的现实问题与对策思考，以进一步深入学习贯彻落实习近平生态文明思想，推动美丽中国建设。

[关键词]生态补偿机制;“新安江模式”;习近平生态文明思想

在习近平总书记亲自倡导和推动下，皖浙两省从2012年起，先后成功开展了两轮新安江流域生态补偿机制试点，目前正在积极推进第三轮试点。这是全国首个跨省流域生态补偿机制试点，成为践行习近平生态文明思想的“新安江模式”。习近平总书记在《求是》杂志2019年第24期发表《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》重要文章中强调，要全面建立生态补偿制度。要健全区际利益补偿机制，形成受益者付费、保护者得到合理补偿的良性局面。要健全纵向生态补偿机制，加大对森林、草原、湿地和重点生态功能区的转移支付力度。要推广新安江水环境补偿试点经验，鼓励流域上下游之间开展资金、产业、人才等多种补偿。要建立健全市场化、多元化生态补偿机制，在长江流域开展生态产品价值实现机制试点。本文从全国第一个跨省流域的生态保护补偿试点着手，总结“新安江模式”的建构过程与巨大成效，分析“新安江模式”的成功经验与内在逻辑，阐明“新安江模式”的现实问题与对策思考，以进一步深入学习贯彻落实习近平生态文明思想，建设美丽中国。

一、“新安江模式”的建构过程与巨大成效

新安江流域生态补偿机制试点工作，是在习近平总书记亲自倡导和推动下，扎实探索推进并取得巨大成效的。可以说，“新安江模式”是以习近平生态文明思想和重要批示精神为指引，以生态补偿为核心，以生态环境保护为根本，以绿色发展为路径，以互利共赢为目标，以体制机制建设为保障的生态文明建设模式。

（一）“新安江模式”的建构过程

源头活水出新安，百转千回下钱塘，发源于安徽黄山境内的新安江，是浙江省千岛湖、钱塘江的正源。新安江是安徽省内第三大水系，是浙江省最大的入境河流，是安徽上下游和浙江人民共同的母亲河。流域总面积约11452.5km2，其中安徽省面积6736.8km2，占流域总面积的58.8%，黄山市境内5856.07km2，占流域总面积的51.1%。干流总长359km，其中安徽省境内干流长242.3km，覆盖黄山市7个区县和宣城市绩溪县，总人口139.7万人。新安江平均出境水量67.7亿立方米，占千岛湖年均入库水量的60%以上。千岛湖是华东地区水质最好的大型水库，其优质的水资源为下游及长三角地区可持续发展提供了重要水资源保障。

新安江及千岛湖水质状况一直受到从中央到皖浙两省的高度关注，全国“两会”代表、委员也多次呼吁尽快建立新安江上下游补偿机制。早在2005年3月全国人大十届三次会议上，何少苓就提出《关于在新安江流域建立国家级生态示范区和构架“和谐流域”试点的建议》，2010年11月张梅颖在《千岛湖水资源保护情况的报告》中提出：千岛湖水环境安全形势令人担忧，迫切需要从国家层面采取强有力的政策措施。后经过多方努力，2010年底财政部、环保部启动了全国首个跨省流域新安江生态补偿机制试点。2011年初，时任中共中央政治局常委、国家副主席的习近平同志作出重要批示，强调“千岛湖是我国极为难得的优质水资源，加强千岛湖水资源保护意义重大，在这个问题上要避免重蹈先污染后治理的覆辙。浙江、安徽两省要着眼大局，从源头控制污染，走互利共贏之路”。这一批示拉开了全国首个跨省水环境生态补偿试点的大幕，2012年起，安徽、浙江两省启动了新安江流域跨省生态补偿机制试点工作，开创了全国跨省流域生态补偿的先河。目前已经陆续在丁江—韩江流域、九州江流域、东江流域、引滦入津、赤水河流域以及密云水库上游潮白河流域相继推开，共涉及6个流域、10个省份。

作为我国跨省流域横向生态补偿的首次实践，八年多来开展了三轮新安江流域生态补偿机制试点，其本身也在不断进行自我完善。2012年启动的首轮试点被形象地称为“水质对赌”的生态补偿协议每年设置5亿元的补偿资金，其中中央财政出资3亿元，皖浙两省各出资1亿元。年度水质达到考核标准，浙江拨付给安徽1亿元，否则相反。2015年启动的第二轮试点，按照“分档补助、好水好价”，考核标准也提高了7%，监测项目从原来的29项增加到109项，在“双提高”的新标下继续。三年补偿资金21亿元，中央资金三年仍为9亿元，按4亿元、3亿元、2亿元退拨的方式补助，两省每年各增至2亿元。2018年启动的第三轮试点，浙江、安徽两省各出资2亿元共同设立新安江流域上下游横向生态补偿资金，延续流域跨省界面水质考核，但对水质考核提出了更高的要求。并首次提出鼓励通过设立绿色基金、政府和社会资本合作（PPP）模式、融资贴息等方式，引导社会资本加大对新安江流域综合治理和绿色产业的投入。

当今，新安江—千岛湖生态补偿机制试验区已写入《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》。这是探索建立生态环境资源全域配置的生态共同体的一次重大机遇，也是“新安江模式”要为我国生态文明建设再探新路。

（二）“新安江模式”的巨大成效

作为全国首个跨省流域生态补偿机制试点的“新安江模式”，八年以来，皖浙两省共同践行“保护生态环境就是保护生产力”理念，同饮一江水，共护一江清，取得了生态更优、发展更绿、机制更活的丰硕成果，实现了生态效益、经济效益、社会效益的同步提升，成为习近平生态文明思想的重要实践载体。

1. 流域水质持续保优。黄山市地表水水质多年来保持优良，地表水达标率、饮用水水源地水质达标率均达100%，新安江、太平湖、阊江出境断面水质均稳定达到Ⅱ类地表水标准。从全国看，根据生态环境部发布的排名，去年上半年黄山市水质在全国333个地级市中居25位，秋季以来，持续干旱少雨，但水质在全国333个地级市中仍居30位，是全国水质最好的河流之一。从全省看，作为安徽唯一进入前30名的城市，新安江水质一直稳居第一，并且还在持续改善中，今年以来水质指数同比改善9.88%。从下游看，由于每年上游近70亿m3干净水的输入，千岛湖湖体水质总体稳定保持为Ⅰ类，营养状态指数由中营养变为贫营养，与新安江水质变化趋势保持一致。

2. 补偿考核连年达标。不同于国家的水质考核，新安江生态补偿考核对水体中的氮磷等指标要求更严，并且在三轮试点中不断提高。但就是在这种情况下，生态补偿指数P值仍然连年达标并优于考核要求（2012—2018年P值分别为：0.833、0.828、0.825、0.886、0.856、0.887、0.867）。虽然去年上半年受到持续降雨、山洪暴发等自然灾害和下游千岛湖高位蓄水以及上游月潭水库清表消杀等影响，P值一度异常波动到1.17，其中3月份 P值高达1.859，但在安徽省市党委政府高位推动和省直有关部门有力指导下，全市上下经过几个月努力， 7、8、9、10、11五个月P值逐月回落（分别为0.966、0.732、0.704、0.504），1—11月份已降至0.95。

3. 生态效益日益彰显。根据生态环境规划院评估，新安江生态系统服务价值总计246.5亿元，水生态服务价值总量64.5亿元。尤其是近年来流域各区县依托良好的自然生态，大力发展现代绿色产业，绿水青山加速向金山银山转化，初步走出生态优先、绿色发展的新路子。比如泉水鱼产业，由于生态好、水质优，市场价格500克高达60—80元，实现了“草鱼变金鱼”，去年综合产值超过2亿元。比如水产业，相继引进康师傅、六股尖、无极雪等项目，百亿水产业正在加速形成。特别是以生态为特色的乡村旅游发展迅猛，目前已占全市旅游的2/3，全市690多个村庄七成以上有游客接待，超过10万农民从事以旅游为主的第三产业，人均年收入超万元，黄山好山好水的优势和吸引力愈加显现。

4. 绿色理念蔚然成风。随着试点改革的深入推进，生态文明理念深入大众、根植入心，全市党员干部抓环保的责任感、使命感不断增强，广大群众参与环保的积极性、主动性不断提升，“生态美超市”不断涌现，形成了爱我乡村、节约资源、整洁环境、从我做起的良好风尚。安徽省统计局、省发改委等联合发布的《生态文明建设年度评价结果公报》显示，黄山市多项指数位居前列，尤其是生态文明建设公众满意度位居全省第一。第三方民调显示，新安江生态补偿试点政策知晓率96%，政策满意度87%。如今，一幅山清水秀、天蓝地绿的美好画卷正在黄山大地徐徐展开，人民群众对生态环境的获得感、幸福感不断提升。

5. 制度创新走在前列。安徽省建立了由省委、省政府领导主抓，各有关部门参与的工作机制，省环境保护委员会加挂了新安江流域生态补偿机制领导小组牌子，负责统筹协调、顶层设计、整体推进，并持续加强同浙江省的沟通会商。皖浙两省财政、环保部门以及杭州市、黄山市多轮会商就新一轮新安江生态补偿协议达成一致意见，经皖浙两省政府常务会议审议，新一轮新安江流域上下游横向生态补偿协议于2018年10月中旬正式签订。同时，安徽省对黄山市考核体系作出侧重于生态保护的考核指标调整，指导、引导地方党委政府科学发展。黄山市成立了由市委书记和市长担任组长的新安江流域综合治理领导组和生态补偿机制试点工作领导小组，专门在市、县两级财政设立新安江流域生态建设保护局，累计出台《关于加快新安江流域综合治理的决定》等70多项政策文件，推动试点工作开展。

黄山市立足实际，探索建立“河长制”管理、断面水质考核、垃圾污水收集处理、农药集中配送等一整套保护工作机制，尤其是聚焦流域保护治理任务不清、责任不明等难点问题，建立了任务明晰、要求具体的目标管理机制，完善了县乡村一体、上下游联动、各部门配合的责任落实机制。作为新安江生态补偿机制试点的黄山市，实现了10个全覆盖（村级保洁、河面打捞、网箱退养、重点河道综合治理、采砂洗砂治理、重要支流水草治理、农药集中配送网体系建设、规模化畜禽养殖整治、入河排放口整治和沿河服务行业污水处理），10个强力推进（重点区域环境风貌整治、生态农业建设、增殖放流、园区基础设施建设、企业转型升级、城镇污水处理、农村生活污水处理、生态林业建设、地质灾害防治和月潭水库建设），10项保障措施（组织领导、项目提效、融资管理、河长管理、环境监测、监督检查、政策支持、社会宣传、全民保护、目标考核），突出抓好“六大机制”（健全工作推进机制、强化流域系统治理机制、建立联防联控机制、创新资金投入机制、严格资金管理机制、健全公众参与机制）。

八年的探索实践，在两省相关部门的不懈努力下，李白笔下“人行明镜中，鸟度屏風里”的新安江美景得以再现世间。新安江流域总体水质为优并稳定向好，跨省界面断面水质达到地表水环境质量Ⅱ类标准，每年向千岛湖输送60多亿m3干净水。生态环境部公布的监测数据显示，2012年至2018年新安江上游流域总体水质为优，千岛湖湖体水质总体稳定保持为Ⅰ类。早在2015年，新安江跨省流域生态补偿机制试点入选中央改革办评选的全国十大改革案例，引来各地纷纷效仿。据统计，目前国内共有七个流域正在借鉴“新安江模式”经验，开展跨省流域生态补偿试点工作。今年皖浙两省抢抓长三角一体化发展上升为国家战略的机遇，谋划共建新安江—千岛湖生态补偿机制试验区，并已写入《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》。新安江流域生态补偿机制试点将全面升级，为全国跨区域生态补偿工作提供“新安江模式”。

二、“新安江模式”的成功经验与内在逻辑

“新安江模式”在习近平生态文明思想的指引下，皖浙两省不断创新生态环境保护的模式。同时，“新安江模式”本身蕴含着生态环境保护内在规律，已经成为新时代可复制、可学习、可推广的生态环境保护模式，为新时代保护生态环境提供了成功经验。正如习近平总书記批示指出，“在这个问题上要避免重蹈先污染后治理的覆辙。浙江、安徽两省要着眼大局，从源头控制污染，走互利共赢之路”。

（一）始终着眼发展大局

党的十八大以来，生态文明建设进入“五位一体”总体布局和新发展理念之中，党的十九大将“美丽”作为生态文明建设的奋斗目标，生态文明思想是习近平新时代中国特色社会主义思想“十四个坚持”的基本方略之一。

1. 着眼于 “五位一体”总体布局。党的十八大把生态文明纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，明确提出大力推进生态文明建设，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。这标志着我们对中国特色社会主义规律认识的进一步深化，表明了我们加强生态文明建设的坚定意志和坚强决心。“新安江模式”在中国特色社会主义事业的总体布局经历了从“两个文明”“三大纲领”“四大建设”到“五位一体”的发展过程，这一过程是从局部到整体、从简单到复杂、从低级到高级的发展过程中实践和认识的不断深化。

2. 着眼于 “四个全面”战略布局。生态文明建设是“四个全面”战略布局的重要内容。“四个全面”既是战略目标、发展目标，又是战略举措、战略抓手。“新安江模式”着眼于“四个全面”战略布局，每一个全面无不涵盖生态文明建设，也无不体现生态文明建设的内在要求、建设目标。党的十九大首次将“美丽”作为新时代中国特色社会主义现代化建设的重要目标写进报告。“新安江模式”与“美丽”是一种自然契合，也是人类孜孜以求的境界。从富强民主文明到富强民主文明和谐，再到富强民主文明和谐美丽，这个过程是马克思主义基本原理与中国特色社会主义伟大实践相结合的主基调和主旋律，是实现中华民族伟大复兴的中国梦历史征程中新时代中国特色社会主义现代化事业不断延伸的主线和主轴。

3. 着眼于皖浙两省发展大局。关于水，既有诗人歌咏“我住长江头，君住长江尾。日日思君不见君，共饮长江水”的缱绻，也频频见到无休的争执与争斗。特别是跨区域，不管是波平如镜，还是惊涛骇浪，或清或浊的水面下，往往都有利益在涌动。作为全国首个跨省流域生态补偿机制改革的“新安江模式”，为打造生态文明建设的“皖浙样板”，创造了可以借鉴的实实在在的范本。它突破了长期以来人类在水资源领域遇到的三大矛盾，一是为水资源共同利用这一世界性难题找到了新的解决思路;二是为跨省流域生态环境治理展示出新的光明前景;三是为破除先污染后治理的顽症提供了新的根治方法。皖浙两省站在大江之上，创造出“新安江模式”，为我国大江大河的保护、实现可持续发展提供了新模式。

（二）始终着力源头保护

源头保护是“新安江模式”的重要着力点，也是“新安江模式”的宝贵经验。“新安江模式”采取源头控制、靶向治疗的方式，瞄准水体污染源头，精准发力，合力攻坚。黄山市聚焦“水质更优”抓防治、聚焦“景色更美”抓联动、聚焦“产业更强”抓特色、聚焦“氛围更浓”抓引导、聚焦“制度更活”抓管理。

1. 始终坚持“不搞大开发，共抓大保护”的环保理念。“新安江模式”为长江生态环境保护提供了成功样板。黄山北通长江、南接钱塘，新安江、青弋江、阊江每年出境Ⅱ类以上优质水量100亿立方米以上，占长三角地区优质水资源总量的20%左右。作为长三角地区优质水资源的重要涵养地，黄山市高度重视以新安江生态补偿机制试点为重点的生态保护和生态修复，全力保障长三角地区饮水安全和经济安全。

一是着力推进系统综合治理。一方面紧盯农业面源污染，实现村级保洁、河面打捞、网箱退养、规模化畜禽养殖整治、沿河排污口整治等“十个全覆盖”;另一方面紧盯工业点源污染，编制产业准入负面清单，近年来关停淘汰企业170多家，整体搬迁90多家，拒绝污染项目180多个，优化升级项目510多个，投入近60亿元打造循环经济园区，实现供热、脱盐、治污“三集中”。尤其是持续推进全域环境整治，深化农村环境“三大革命”，去年启动实施农村垃圾收运、污水治理两个PPP项目，将从很大程度上解决农村污水、垃圾问题。

二是着力形成绿色发展方式。在全省率先开展农药集中配送，大力推广生物低残留农药，使用率提高到80%以上，同时安排财政资金回收废弃农药包装物，回收率达95%以上;基层乡镇创设垃圾兑换超市，村民捡拾矿泉水瓶、塑料袋等垃圾，就近兑换食盐、肥皂等生活必需品，平均每个超市收集垃圾效率相当于3名保洁员工作量，并且做到了城市也难以做到的垃圾分类，实现了“村民得实惠转观念、政府花小钱办大事”的双赢;流域企业创办民间水环境保护基金会，每年向优秀保洁员、环保先进者发放“生态红包”;流域各村均将环保理念植入村规民约，形成了保护环境、从我做起的高度自觉。

三是着力推动绿色产业发展。践行“绿水青山就是金山银山”的绿色发展观，积极构筑绿色产业体系，绿色食品、汽车电子、绿色软包装、新材料等与生态相适宜的产业初具规模，休闲养生、摄影写生、徽州民宿等全域旅游新业态蓬勃发展。尤其是聚焦“一杯茶”，去年茶叶综合产值突破130亿元，出口额占全国12%，联合利华立顿茶叶、小罐茶等一批牵动性茶叶项目落户黄山;聚焦“一瓶水”，培育引进康师傅涵养泉、无极雪矿泉水、六股尖山泉水等项目，着力打造百亿水产业;聚焦“一尾鱼”，去年泉水鱼综合产值1.4亿元，带动近4000名群众脱贫，目前又在发展泉水养石鸡、清水养稻虾;聚焦“一路景”，大力发展全域旅游特别是乡村旅游，全市七成以上的村庄参与旅游服务，10多万农民从事旅游相关产业，人均年收入超万元，在生态保护中找到乡村振兴的有效路径，让绿色生态成为老百姓的“聚宝盆”。

2. 始终坚持“山水林田湖草是生命共同体”的整体系统观。习近平总书记在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明中指出：我们要认识到，山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。

“新安江模式”坚持山水林田湖草是生命共同体的整体系统观，统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设。突出系统治理，织密防控网络。坚决防控水上污染，全面推行网箱退养，全面完成禁养区124家畜禽养殖场关闭搬迁，全面实施船舶污水收集上岸，河面清洁度显著提升。坚决防控岸上污染，一体化推进农村厕所垃圾污水“三大革命”，对干流和支流入河排放口全部实施截污改造，建成流域城镇污水收集管网610km、雨污分流管网490km，乡村污水治理PPP项目开工建设，农村全域垃圾治理PPP项目全域试运营，市资源循环利用基地项目加速推进，市垃圾焚烧发电项目建成运行。推进餐厨垃圾处理设施建设和资源化利用，市污水处理厂污泥和餐厨垃圾处理PPP项目已完成招标和项目公司组建，预计年底前可建成并投入使用。大力推进各区县餐厨垃圾资源化利用与分散式处理设施建设，不断提升餐厨垃圾处理技术水平和管理能力。在全省首创农药集中配送模式，建立有机肥替代化肥减量示范区67个，高效低残留和生物农药使用率提高到80%，废弃农药包装物回收率达85%以上。大力推进新安江流域水质自动监测网络建设，在新安江流域干流、主要入江支流和重点水域新建36个水质自动站，实现对我市境内新安江流域水质连续动态监测和远程监控全覆盖。委托生态环境部规划院开展了《黄山市新安江流域氮磷污染防治与水质目标决策支持研究项目》，通过对重点河段进行全方位监测，整合水文、水质等历史监测数据，建立模拟与分析基础数据库，摸清氮磷浓度现状、产生的重点领域和区域以及变化趋势，开展氮磷源解析和污染防控措施研究，探索实施农业面源氮磷生态拦截示范工程，为下一步流域生态补偿科学制定氮磷目标提供技术支撑。

试点工作始终践行“山水林田湖草是生命共同体”的整体生态观，把保护修复生态作为首要任务，总投资30亿元的国家大水利工程月潭水库即将竣工，完成新安江上游16条主要河道综合整治，治理水土流失面积540多平方千米，湿地保护率达43%，增殖放流鱼类7000多万尾，流域水体自净能力显著增强。在实施了森林涵养，千万亩森林增长工程和林业增绿增效行动后，森林覆盖率由77.4%提高到82.9%，以“万亩林海”涵养“一江清水”。

3. 始终坚持人与自然和谐共生的科学自然观。绿水青山与金山银山既会产生矛盾，也会辩证统一。我们追求人与自然的“天人”和谐、经济与社会的和谐，应该找准方向，创造条件，让绿水青山源源不断地带来金山银山。2013年，习近平总书记在哈萨克斯坦指出：我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。2013年5月，习近平總书记在中央政治局第六次集体学习讲话时指出：“要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展，决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长。”[1]209

“新安江模式”始终坚持人与自然和谐共生，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境，让自然生态美景永驻人间，还自然以宁静、和谐、美丽。“看得见青山、望得见绿水、记得住乡愁”已经成为“新安江模式”的标识。

4. 始终坚持将良好生态视为民生福祉的基本民生观。习近平总书记指出：“以人为本，其中最为重要的，就是不能在发展过程中摧残人自身生存的环境。如果人口资源环境出了严重的偏差，还有谁能够安居乐业，和谐社会又从何谈起？”要“让人民群众喝上干净的水，呼吸上清洁的空气，吃上放心的食物”。“新安江模式”诠释了蓝天绿水的民生福祉。注重生态意识，引导生活方式。强化公民环境意识，坚持自然生态“外在绿”与生产生活方式“内在绿”有机统一，大力倡导节约适度、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式，发挥古徽州乡规民约作用，推动形成全社会共同参与的良好风尚。以政治建设为统领，完成新时代文明实践中心建设，全市建成县级文明实践中心7个，乡镇（街道）文明实践所105个，村（社区）文明实践站752个。新安江流域全面推广“生态美超市”，打造“垃圾兑换超市”升级版和拓展版，目前已设立142家“生态美超市”，统一名称、标识标牌、运行机制，实行积分管理制、“生态美红包”奖励制、扶贫济困激励机制等，加快绿色生产和生活方式理念的转变，形成“政府引导、市场补充、公众参与、生态共享”的全民保护创新机制。

新安江流域生态补偿机制试点是满足人民日益增长的优美生态环境需要的民生举措，新安江作为皖浙两省共同的母亲河，是浙江最大的入境河流，承担着流域内近200万人口的生存和发展，同时还是下游钱塘江流域近千万人口战略水源地。新安江每年为千岛湖提供60亿立方米的干净水。

（三）始终着重互利共赢

生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节的相关利益关系。因此，新安江生态补偿机制的实质就是通过生产关系的调整即上下游分配形式和关系的调整以适应生产力发展的要求。

观察皖浙两省八年三轮试点，很少见到“博弈”这两个字，见得最多是“携手”“联合”“共治”“协商”等字眼。比如：上下游定期协商、联合监测、联合打捞、联合执法等等。“新安江模式”是皖浙两省共同的事业、共同的责任。正如“水过险滩是平阔”，生态补偿、互利共赢的理念越来越成为共识。

2018年10月，在杭州市召开的杭州都市圈第九次市长联席会议上，黄山被批准加入杭州都市圈合作发展协调会，黄山市成为杭州都市圈唯一的外省城市，标志着新安江上下游的黄杭两地从“共饮一江水”迈上“共享一个圈”，紧密的联系同样离不开“新安江”这一衣带水的纽带。2018年10月中旬，皖浙两省正式签订了第三轮新安江流域上下游横向生态补偿协议，提出了要推进杭州市与黄山市在园区、产业、人才、文化、旅游、论坛等方面加强多元合作，推动全流域一体化发展和保护。11月，长三角一体化发展正式上升为国家战略，黄山迎来了突破发展的新的历史机遇。2019年1月上旬，黄山市与杭州市签署了包括推进区域一体化、公共服务协同、杭黄旅游一体化等10项重要合作协议。3月，黄山市制定了《全面融入杭州都市圈2019年工作要点》，列出了15个方面65项具体工作。黄山市委市政府的一系列战略举措，充分表明了“融杭”的重要性和紧迫性，既是长三角区域一体化发展的必然选择，也是黄山市加快高质量发展的一次重大机遇，更是推进新安江流域上下游横向生态补偿机制试点十分难得的契机。

“新安江模式”从理论和实践结合上系统地揭示了新时代生态文明建设理论和实践的全景全貌，是习近平生态文明思想的新安江实践。作为我国跨省流域横向生态补偿的首次成功实践，其孕育着马克思主义思想的光芒，体现人类社会发展的内在规律，是人类文明历史发展的必然。

1. “新安江模式”是人类文明发展的必然。基于生产方式的阶段性特征研究，人类文明形态经历了原始文明、农业文明和工业文明三个阶段，正在进入生态文明阶段。

原始文明的阶段性特征是江河上下游和平相处，人类完全依靠大自然赐予或直接以自然物作为人的生活资料。“堆木造火，钻燧取火”的方法被广泛推广。人与自然没有决然的界限，主要是适应自然。马克思曾论述，“动物实际生活中唯一的平等形式，是同种之间的平等。但是，这是种本身的平等，不是属的平等。动物的属只在不同种动物的敌对关系中表现出来。这些不同种的动物在相互竞争中来确立自己的特别属性。自然界在猛兽的胃里为不同种的动物设立了一个结合的场所，合并的熔炉和相互联系的联络站”。[2]142-143随着人对自然的胜利，人类才把自己同动物和自然界分离出来，并逐步产生以自我为中心的自觉意识。

农业文明的阶段性特征是江河上下游纠纷不断，水土流失严重，人类主要的生产活动是农耕和畜牧，青铜器、陶器和铁器的使用，人类开始了征服和改造自然的过程。特别是铁器农具“犁”的出现，人类生产活动开始向着主动性和选择性迈进。恩格斯指出：“铁剑时代，但同时也是铁犁和铁斧的时代，铁已经在为人类服务。”[2]774然而，自然界也开始了对人类的报复，旱灾、涝灾、山洪、风沙等自然报复不断，但并没有从根本上威胁人类的生存与发展的进程。

工业文明的阶段性特征是开创了机器大生产的生产方式，江河上下游矛盾严重，水体污染。马克思指出：“手推磨产生的是封建主为首的社会，蒸汽机产生的是工业资本家为首的社会。”恩格斯又指出：“蒸汽机是第一个真正性的国际性发明。”工业文明强调人类对自然的征服，对地球立法，为世界定规则，“产生了以往人类历史上任何一个时代都不能想象的工业和科学的力量”。[3]38320世纪西方发生了“八大公害事件”。“八大公害事件”是因现代工业的兴起和发展，污染物排放量不断增加，然而缺乏有效管理和控制而发生的环境污染和破坏事件。恩格斯在《自然辩证法》中指出：“我们不要过分陶醉于我们人类对自然的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行了报复。”工业文明生产方式对流域的污染不仅严重威胁到鱼虾的生存，也严重威胁到了人类自身的生存与发展。新的适应生产力发展的生产关系调整就成了历史的必然选择。

纵观人类文明形态的历史演进，每一次生产方式的大发展、大变革，都伴随着文明与生态的更替规律、历史交融和自然转换。正如习近平总书记在2017年中央政治局第41次集体学习时强调的那样，人与自然是一种共生关系，对自然的伤害最终会伤及人类自身。[4]394“新安江模式”顺应了人类文明发展的历史趋势。

2. “新安江模式”是人类认知升华的必然。文明是人类社会发展中的进步状态，是人类社会发展到高级阶段的产物。中华民族优秀传统文化的生态思想源远流长，特别是儒家、道家、佛教中都蕴含着丰富的生态文明智慧。在对待人与自然的关系上，三者都具有相同的有机整体世界观，都具有尊重、爱护万物的生态伦理思想，都主张顺应时令，节约用物。习近平总书记指出：我们中华文明传承五千多年，积淀了丰富的生态智慧。“天人合一”“道法自然”的哲理思想，“劝君莫打三春鸟，儿在巢中望母归”的经典诗句，“一粥一饭，当思来处不易;半丝半缕，恒念物力维艰”的治家格言，这些质朴睿智的自然观，至今仍给人以深刻警示和启迪。生态文明建设作为“五位一体”总体布局，不仅秉承了天人合一、顺应自然的中华优秀传统文化理念，也是建设社会主义现代化强国的迫切需要。

1987年联合国发表了《我们共同的未来》一书，该书首次提出了可持续发展的概念，并指出可持续发展是在不断提高人们生活质量和环境承载能力的同时，既满足人们当前生活的需要，又不损害下一代生存和发展的需要，以最小的自然消耗取得最大的社会效益和经济效益。因此，可持续发展是当今世界发达国家与发展中国家共同追求的理想模式。1992年，联合国环境和发展大会上提出了“人类要生存，地球要拯救，环境与发展必须协调”的口号，并通过了《里约环境与发展宣言》《21世纪议程》等重要文件，其核心内容就是可持续发展。

“新安江模式”不仅汲取了中国古代生态智慧，保护了皖浙两省的新安江，人民生活更加美好，而且拓展了西方可持續发展的理论，在发展经济的同时，又保护好生态环境，使子孙后代能够永续发展和安居乐业。

3. “新安江模式”是我国高质量发展的必然。党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。推动高质量发展必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，加大生态系统保护力度，建立市场化、多元化生态补偿机制。

“新安江模式”正是践行新发展理念，实现高质量发展的必然。它聚焦生态保护，打造生态文明建设安徽样板的先行区，始终把保护放在压倒性位置，抓实红线保护、系统保护、治理保护、工程保护、依法保护、全民保护，进一步构建“水清岸绿景美产业优”的生动景象;聚焦绿色发展，打造新安江生态经济示范区，牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念，积极发展精致农业、生态工业、全域旅游，不断提高生态产业化、产业生态化水平，让生态“含绿量”变成发展“含金量”，努力走出“两山”有效转化的新路子;聚焦制度创新，打造新安江—千岛湖生态补偿机制试验区，推动现有机制新提升，探索试点改革新机制，构建多元补偿新格局，为全国生态文明制度建设再探新路。

三、 “新安江模式”的现实问题与对策思考

作为全国第一个跨省流域的生态保护补偿试点，“新安江模式”不仅取得了巨大成效，还获得了可复制推广的成功经验，但是我们应该看到“新安江模式”也面临许多现实问题，需要我们进一步深入学习贯彻落实习近平生态文明思想，为“新安江模式”推广、升级提供对策思考。

（一）“新安江模式”的现实问题

1. 水质持续改善难度大。目前新安江流域水质为优，已触及水质改善的“天花板”。随着工业化、城镇化进程加快，水体自净能力降低、水质变差和各种污染物增加的可能性增大，一旦遭遇极端天气，水质将难以控制。尤其是总氮、总磷的改善难度较大。如在无任何人为污染源的新安江源头六股尖山脉水质中，总氮浓度也高达0.79mg/L ，若按湖库评价标准，也只能是Ⅲ类水质标准，黄山市总磷最主要污染源是茶园，总氮最主要污染源为林地，总氮、总磷主要来自农业和自然因素，控制难度较大、削减方法有限。

2. 资金投入缺口较大。黄山市财力十分有限，补偿试点实施以来，累计投入资金142亿元，其中试点补助资金41.6亿元。随着试点的持续深入，新上项目和建成项目的运行维护仍需大量投入，资金缺口巨大。流域治理仍未建立起一套较为稳定的可持续投入机制，资源有偿使用、市场化交易、上下游横向生态补偿等长效机制仍在探索之中，以及产业补偿、人才补偿等多元化补偿尚未完全破题。

3. 监测评价体系有待完善。去年上半年黄山市降雨量同比增加26%，特别是3月份暴雨集中、雨量增加32.3%，由于2、3月份为茶园施肥、喷药高峰期，强降雨将森林中的枯枝烂叶、腐殖质以及农业面源中的氮、磷元素冲进新安江。加上新安江水库高位蓄水，导致沿江菜地、废弃农厕被淹没，造成氮磷等元素直接进入水体。新安江水质出现异常波动，尤其是3月份联合监测总磷浓度出现了生态补偿机制实施以来历年最高值（0.109mg/L），比往年3月份总磷最高值高出70.3%，比历年3月份总磷均值高出211%，比其他7个月监测均值高出195%，比3月份鸠坑口国家水质自动监测站总磷均值高出62.7%，比3月份街口省级水质自动站总磷均值高出195%，属于不可抗力造成的异常数据。但是现行监测评价体系中没有类似异常数据剔除的规范，导致3月份P值波动到1.859，不能客观真实地反映当月新安江流域水质常规状况和生态补偿工作实际成效。

4. 考核标准不够健全。目前试点工作联合监测补偿指数P值计算方法中，4项指标均以2012—2014年三年均值作为基准限值，与黄山市目前实际情况不尽匹配，而且考核要求越来越高（二轮、三轮水质稳定系数由一轮的0.85相继提升到0.89、0.9，同时提高了总氮、总磷的权重）。水质保护应尊重科学、尊重规律，目前新安江已是全国水质最好的河流之一，虽然水质改善仍有一定空间，但越往后投入成本会越大，所需要的时间也会越长，简单的“三年一提高”在理论上说不通、在实践中也很难做到。新安江水质已经触及“天花板”。“历经多年的治理，新安江部分污染物的浓度已经低到快检测不出来，比国家标准的检出限还低，好比你有以两为刻度的秤，却要称一个一钱重的东西，精度该如何保证？我们需要不断更新仪器设备以及方法论。”因此，未来监测应结合水文条件、水空间等因素计算，洪水、干旱、水利工程建设等，都会影响水质。

（二）“新安江模式”的对策思考

虽然困难和问题很多，但是保护好新安江一江清水、两岸青山，是皖浙两省义不容辞的政治责任，是皖浙高质量发展的必然要求。皖浙两省特别是安徽省必须坚持以习近平生态文明思想为指引，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的发展道路，认真落实中央及省委决策部署，做好完善、推广、发展“三篇文章”，深入推进“十大工程”，推深做实新安江流域生态补偿机制试点，统筹抓好流域综合治理，着力推动绿水青山向金山银山有效转化，加快构建水清岸绿景美产业优的发展新格局，从而推动流域生态补偿“新安江模式”向“中国模式”迈进升级。

1. 建立多元化融资机制。从融资的角度看，现行生态保护补偿支持政策尚显不足，建议财政部门积极推动建立政府引导、市场运作、社会参与的多元化投融资机制。同时，建议中央财政继续予以一定期限的适度补助，协调建立成本共担、效益共享、合作共治的跨省流域生态保护长效机制。一是明确生态产权。建立自然资源资产产权制度，建立用水权、排污权、碳排放权初始分配制度。二是强化一般性转移支付的生态功能。在中央对地方一般性转移支付测算中，加入地理区位、地形地貌、植被覆盖等环境因素作为生态功能指标，并赋予较高权重，提高转移支付系数。三是规范政府间横向生态补偿转移支付。建立横向转移支付生态补偿基金;明确生态补偿的范围，横向转移支付的规模根据财政承受能力和应弥补成本总额协商确定，并实行动态调整。四是拓展生态补偿资金来源。加快发展绿色债券、绿色信贷;优先发展生态PPP项目;发行环保彩票。五是实施绿色GDP及生态系统生产总值（GEP）考核評价体系，为准确测算生态保护区的贡献提供依据。

2. 积极探索建立新安江流域排污权交易制度，加快建立初始排污权分配机制。科学分配流域内各县（区）行政单元的总量控制指标和企业个体的初始排污权。强化技术和数据支撑，加强精确完备的监测体系建设，提升新安江水质监测能力，健全完善新安江主要干支流水质监测网络。探索完善排污权交易机制，初步建立排污权交易市场，利用市场机制，促进地方和企业在满足环境质量改善目标任务的基础上，主动提高控污能力和水平，实现污染物排放减量目标。

3. 多措并举推深做实三轮试点，争取保护和治理成效显著。要突出项目规划引领，围绕“山上、岸边、水中”三个方面着力黄山市生态总体规划，采取工程措施与非工程措施并进，立体式推进新安江流域综合治理和保护;要突出生态环境保护，积极践行绿水青山就是金山银山的发展理念，坚持保护先、源头抓、综合治、执法严的原则，形成全方位保护、治理和监管机制;要完善下游补偿上游机制，借“融杭”契机，努力探索多方补偿方式，在资金补偿、产业扶持和转移、承接等方面给予更多支持，确保新安江综合治理取得更大的成效。

4. 加强实现新安江流域综合治理的四个转变。一是协议补偿向依法补偿转变。推进国家制定出台生态环境保护法律法规和标准建设，为新安江流域生态环境保护提供法律保障。当前新安江流域生态补偿主要依靠行政手段，在具体实施过程中存在着有的补偿不到位、有的收费后不治理，补偿随意性大，补偿受益者与需要补偿者脱节等现象。要保证环境政策的稳定实施，生态项目建设的顺利进行，生态环境治理的有效开展，都必须以法律为保障，必须要尽快完善生态补偿立法，实行依法足额补偿。通过严肃的法律来激励、引导、约束各方行为，形成共同推进生态文明建设的强大合力，努力实现生态补偿的法制化、规范化，推动全流域走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。二是象征性补偿向交易性补偿转变。发挥长三角一体化和融入杭州都市圈带来的产业优势、科技优势，对我市生态环境、水土保持、森林资源发展等问题高标准规划，努力实现共保联治，实现区域一体化治理保护。三是单向补偿向多元补偿转变。通过招商引资、吸收社会资本入股我市传统产业等方式，推动黄山经济高质量发展，解决我市治理资金部分压力。四是地方补偿向国家补偿转变。充分利用黄山的品牌和影响力，大力呼吁、积极争取。浙江要加强与安徽在绿色产业培育、生态旅游发展等方面的产业合作。在合作方式上，由单一的资金补偿向产业共建、多元合作转型，实现绿色产业化、产业绿色化;在补偿范围上，从原来的“水质互惠”向山水林田湖草全要素扩展;在产业延伸上，大力发展与生态环境相适宜的研发设计、科技服务、文化创意、体育健康、养老服务、全域旅游等现代服务业。

参考文献：

[1]习近平谈治国理政[M]. 北京：外文出版社， 2014.

[2]马克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1995.

[3]马克思恩格斯全集（第4卷）[M].北京：人民出版社，1995.

[4]习近平谈治国理政[M]. 北京：外文出版社， 2017.

（责任编辑：向 梅）

（校对：孙思萌）