天津深入推进京津冀协同发展重大国家战略对策建议

◎文/吴振林 刘祥敏

京津冀协同发展是习近平总书记亲自谋划、 亲自推动的重大国家战略， 对实现“两个一百年” 奋斗目标、实现中华民族伟大复兴具有重大而深远的意义。 深入推进京津冀协同发展重大国家战略是天津肩负的重大历史使命和重大政治责任。

一、京津冀协同发展取得显著成绩

（一）产业升级转移成效显著

天津积极吸引京冀投资，截至 2019 年7 月累计承接来自北京的项目4000 多个， 到位资金7000 多亿元。2019 年 1 月至 11 月， 引进内资项目4539 个，实际利用内资2690 亿元， 同比增长12%。 北京、河北企业在津投资占比达到50.6%。 优化产业承接平台，建立“1+16”承接体系， 支持滨海—中关村科技园创新发展， 提升宝坻京津中关村科技城、 武清京津产业新城项目聚集能力，加快中科院天津创新产业园、 国际合成生物技术创新中心落地建设。 大力推动产业升级， 初步建立了自主可控信息系统、智能安防、大数据、先进通信等7 条产业链，年主营业务收入超千亿元。2019 年 1 月至 9 月，工业技改投资同比增长29.5%，其中制造业技改投资增长35.1%。 聚焦发展智能产业，加快构建“3+4”产业体系（智能科技、生物医药、新能源新材料3 个新动能产业和航空航天、装备制造、汽车、石油化工4 个优势产业），设立了100 亿智能制造财政专项资金，专项资金额度全国第一。根据标准排名城市研究院等智库发布的 《世界智能制造中心发展趋势报告 2019》，天津位居世界智能制造中心城市潜力榜全球第10 名，全国第4 名。

（二）制度协同创新向纵深推进

顶层制度逐步完善，京津冀政府及各相关职能部门签订了 《京津冀行政审批制度改革协同发展战略合作共识》等数十项合作协议，覆盖政务服务、教育、医疗、科技、环保、人才、物资储备、应急管理等十几个方面。 产业标准协同发展， 发布了首部京津冀区域工程建设标准 《城市综合管廊工程施工及质量验收规范》。创新平台加快建设， 建立京津冀科技创新券合作机制， 遴选三地753 家实验室（其中天津238 家）支持企业跨区域开展创新活动。改革创新扎实推进，国家批复京津冀三省市共同推动的18 项改革举措中，知识产权运营公共服务平台、 药品上市许可持有人制度试点、土地占补平衡、 高新技术企业认定等举措取得积极成效。 “通武廊”小京津冀改革试验不断深化，在社会管理、公共服务等领域实施66 项合作协议。

（三）公共服务共建共享取得成效

政务服务更加便捷，京津冀确定了线上线下政务服务事项“两个清单”，推动行政许可事项名称、 设定依据等“六统一”改革，推出了《京津冀行政许可事项共享清单》。 医疗合作日益密切，开展京津冀定点机构互认、异地就医直接结算、 药品和耗材联合采购、 医保协同监管等工作。截至去年底，京津冀296 家试点医疗机构对 33项临床检验结果进行互认，155 家医疗机构实施 20 项医学影像检查资料共享。 异地就医住院联网直接结算定点医疗机构达到382 家。 试点开展京津冀异地门诊直接结算。今年疫情期间，京津冀三地建立新冠肺炎疫情联防联控联动机制， 实施健康状态互认， 疫情防控和复工复产实现“双战双赢”。 人才服务不断优化， 专业技术人员职业资格证书、职称证书、继续教育证书三地互认， 驻津单位可委托天津职称评委会参评职称。 在京津冀地区推出成建制引进企业职工异地社保“同城化”认定机制，累计为17 家京冀企业2396 名职工和家属办理落户。 成立京津冀公共文化服务示范走廊发展联盟等7 个联盟，组建8 个京津冀高校协同创新联盟。

（四）生态环境保护落到实处

重拳整治环境污染，累计关停整治“散乱污”企业超过2.1 万家， 压减钢铁产能超过800 多万吨。 京津冀区域大气、水、土壤协同治理实现了规划、标准、监测和重污染天气应急响应 “四个统一”。 天津空气质量显著改善，2019 年全年 PM2.5 平均浓度降为 50 微克/立方米。京津冀首部区域同步立法成果 《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》 开始实施。 大力开展生态环境修复，以国家级标准对大黄堡、北大港、七里海、团泊等875平方公里湿地进行保护修复， 规划建设736 平方公里的绿色生态屏障， 打响153公里近岸海域生态修复攻坚战， 近岸海域水质优良比例达到 81%， 提升 31 个百分点。深化生态环保联防联控，落实津冀引滦入津上下游横向生态补偿第一期协议，累计拨付河北省生态补偿资金3 亿元， 在引滦水质有效改善基础上， 签订引滦入津上下游横向生态补偿第二期协议，将生态修复引向深入。

（五）交通一体化稳步推进

“轨道上的京津冀”初具雏形，已建成津保、津秦等为横向，京沪、京津等为纵向的“十字形”客运通道。京滨、京唐城际宝坻段加快建设，津兴高铁即天津至北京大兴国际机场联络线项目开工建设。 联通雄安新区的津雄城际铁路纳入国家规划。 津石高速全面开工， 唐廊高速天津段一期与唐山段同步开通运营。 天津港与曹妃甸港开通首条环渤海内支线， 天津机场至北京、唐山、廊坊客运班线相继开通。 交通管理加快互联互通， 京津冀交通运输管理部门建立沟通运行机制， 协调联动推动重点工程项目建设， 逐步共享交通违法执法信息。

二、京津冀同长三角、粤港澳城市群比较

一是基础条件方面，京津冀城市群与长三角和粤港澳城市群相比内部发展不够平衡，形成北京一枝独秀、天津转型升级、 河北加快追赶的发展格局（见表 1）。 二是主要目标上， 京津冀城市群侧重于有序疏解北京非首都功能这个“牛鼻子”，在此基础上加强三地发展协同，支持雄安新区建设； 长三角城市群侧重于“一体化”，是上海、杭州、南京与周边群星的“区域互通、市场合作、一体同城化”；粤港澳大湾区侧重于“融合”，是香港、澳门与珠三角间的制度创新、 科技创新。三是推动力量上，京津冀协同发展国家推动力度最大， 最早上升为重大国家战略，2015 年就印发了规划纲要，早于粤港澳的2019 年2月和长三角的 2019 年 12月。

表1 2019 年京津冀、长三角、粤港澳国家战略区域发展基本情况

京津冀协同发展过程中，中共中央、国务院先后出台的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》 等多个重量级文件中都明确指示， 要充分发挥市场在区域协调发展中的主导作用。 京津冀要借鉴长三角和粤港澳城市群发展经验，着力推动体制机制创新， 营造优良的市场环境， 充分发挥市场配置资源的决定性作用，推动人才、资金、科技、信息、数据等要素顺畅流动，增强京津冀协同发展含金量。

三、天津在推动京津冀协同发展中存在的不足

（一）产业承接平台有待优化

京津冀协同发展的核心任务是有序疏解北京非首都功能， 疏解出来的优质资源又能加快天津和河北发展，形成北京辐射带动、区域协同发展的良好格局。 京津冀三地印发了 《关于加强京津冀产业转移承接重点平台建设的意见》，打造包括北京城市副中心和雄安新区在内的“2+4+46”承接体系。 天津市滨海新区属于四大战略合作功能区之一， 分布在全市其他15 个行政区的16 个产业园区属于46 个专业化、特色化承接平台之一。 一是承接产业重叠大。 16 个产业园区大多重点围绕金融、科技、健康医药等产业承接， 如金融和健康医药产业均有5 个产业园区重点承接。 二是园区管理有待提高， 各产业园区由所在行政区下辖的园区管委会管理，园区建设、管理、运营的规范性、标准性较低。三是园区软硬件建设有待加快， 部分产业园区软硬件建设较慢。 四是河北雄安新区及部分产业园区承接京津产业力度加大， 如曹妃甸示范区、张北云计算产业基地、北京·沧州渤海新区生物医药园引进新产业新动能方面成效显著， 对天津市引进北京优质产业资源造成一定挑战。

（二）体制机制协同尚待完善

体制机制的协同创新在促进京津冀协同发展中发挥基础性和保障性的作用。 目前京津冀在体制机制协同方面仍存在一些不足。 一是企业资质和产品的认证以及后续的监管对接有待完善。 京津冀三地对于企业资质和认证的对接机制尚未有效建立起来， 即从北京搬迁到天津的企业， 相关资质许可和产品认证都需要在迁入地重新申请，且审批周期较长，影响企业的落地和运行。 二是投入共担、 利益共享的税收分享机制尚待探索。 税收分享触动深层次利益关系， 影响重大， 对促进产业转移发挥着重要基础性作用， 合理的成本共担利益共享将调动各方积极性， 有利于企业在京津冀地区合理流动， 不至于因为税收归属而受阻， 有利于中心地区放开手脚去推动产业升级， 对周边地区产生正向溢出效应。 2015 年国务院曾制定 《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》， 但条件门槛过高，涉及企业很少，且近两年全面实施 “营改增” 税制改革， 故需进一步完善财税分享的制度探索和设计。 三是基本公共服务发展不够均衡。 京津冀基本公共服务差距较大， 天津与雄安新区公共服务领域合作还需进一步加深，“通武廊” 还需制定共同的基本公共服务项目清单。

（三）高质量发展重点领域有待完善

京津冀协同发展目标是打造以首都为核心的世界级城市群， 这既需要城市群美美与共实现协调联动， 也需要各城市各美其美， 实现自身高质量发展。 一是国企改革仍需深化。 天津国有企业规模巨大，2016 年底市管国有企业资产总计63894.3 亿元，排名全国第三。近年来天津下大力气全面深化国企改革，改革步伐明显加快，2018至2019 年完成13 家市管一级企业混改。 混改后企业从各个方面都实现了质的转变，企业经济效益大幅改善。今年初天津市委市政府确立了年内基本完成市属竞争类国企混改任务的目标， 目前看仍有医药、食品、渤化、津融、 渤海证券等十多家竞争类市管企业亟需实施混改。二是民营企业营商环境尚需优化。 2019 年 10 月国家发展改革委举办的全国优化营商环境经验交流会上， 包含天津在内的10 个城市分享了营商环境建设优秀经验，综合来看， 天津营商环境整体较好。 中国社科院领衔发布的 《中国营商环境与民营企业家评价调查报告》指出，从企业家对营商环境主观评价的角度， 对 2018 年全国34 个主要城市的营商环境进行的评估结果显示， 广、深、上、北四城市营商环境综合排名前4， 天津排名第13位。 2019 年中国个体劳动者协会、 中国社科院社会学所等智库发布《全国重点城市民营企业家对营商环境评价调查报告》显示，天津民营营商环境排名暂时落后于济南、武汉、成都、重庆等中西部城市。 三是新动能引育还需加强。 天津高水平创新主体数量少、底盘小，战略性新兴产业和高技术产业比重偏低， 科技型上市企业数量偏少。 2019 年战略性新兴产业增加值占规模以上工业增加值的比重为20.8%。

四、天津推动京津冀协同发展对策建议

六年多来， 京津冀三地在缩小区域差距、 破解体制障碍、完善城市群布局形态、培育经济增长新动能等关键环节都有积极进展。 京津冀协同发展阶段总体上是谋思路、打基础、寻突破的阶段，相对容易的比如疏解有形市场等任务已经基本做完，当前和今后一个时期进入到滚石上山、爬坡过坎、攻坚克难的关键阶段， 尤其需要凝心聚力，砥砺前行。

（一）优化产业承接体系

一是重点突出滨海新区产业承接平台建设。 构筑形成北京中关村研发—滨海新区转化孵化—各开发区产业化的产学研创集群， 充分发挥天津市“海河英才”行动计划和滨海新区“鲲鹏计划”政策叠加优势， 优化北京疏解来津项目人才落户、创业、住房、 子女就学等方面的服务保障措施。 完善科技金融服务体系， 促进创新链、 产业链、金融链“三链”融合，综合发挥滨海产业发展基金、海河产业基金、 智能制造财政专项资金、 滨海新区高质量发展专项资金促进作用。 鼓励滨海新区充分发挥龙头带动、改革示范作用，勇于创新探索、先行先试，大力推进自贸试验区建设， 打造更高能级的京津冀协同发展改革创新平台。

二是整合加强各区产业承接园区。 鼓励各园区因地制宜，挖掘自身优势，打造特色专业的承接平台。 借鉴浙江等先进地区经验， 园区统一规划建设、统一招商引资、统一运营管理， 突出主导产业，建设有灵魂的园区。精简园区管理机构及人员队伍，在总量控制前提下实行动态管理，推广“扁平化”“大部门制”管理机构，健全激励竞争的干部人事制度。 整合培育2 家～3 家具有较强运营能力、 资本实力和新型运营模式的运营平台。 充分把握北京市建设全国科技创新中心和服务业扩大开放综合试点契机，大力引育科技企业、科创中心和现代服务企业，加快构建天津市“3+4”产业体系。

（二）加强体制机制创新

一是加强企业资质和产品互认。 借鉴京津冀三地人才资质互认互准的经验做法， 尽快推动企业相关资质和认证的三地互认， 最大程度降低企业疏解的经济成本和时间成本。 坚决破除妨碍企业流动的行政壁垒。 加强异地监管探索， 学习借鉴北京沧州生物医药产业园由北京市食药监局异地监管和审批新模式， 减少企业迁移后重新报批药品批准文号的时间成本。

二是探索税收收益分享机制。 学习借鉴中关村海淀园秦皇岛分园税收分享模式，两地利益采用“442”分配方式， 入驻企业产生的税收地方留成部分由海淀、 秦皇岛两地政府各得40%， 另外20%共同设立产业发展基金，进一步培育新兴产业。积极申请国家层面政策支持，对 《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》进行修订完善，制定多层次的分享准入标准， 完善不同税种的分享比例， 加强三地税务分享的规范化、 法制化水平。

三是营造便捷办税环境。探索制定京津冀区域“最多跑一次”清单，对清单所列事项统一报送资料、 办理条件、办理时限、办理方式及流程，并对清单实行动态调整。鼓励和支持京津冀区域税务机关探索运用5G、 区块链、人工智能等技术， 进一步优化税务执法方式， 提供智能化、 个性化的线上线下纳税服务。 积极申请国家税务信用动态监控试点， 信用积分高的纳税人可以简化报送资料、缩短办理时限、减少实地核查。

四是促进公共服务均衡发展。 借鉴长三角一体化发展示范区建设实践， 优先在雄安新区和“通武廊”开展探索， 研究编制区内基本公共服务项目清单， 建立部分基本公共服务项目财政支出跨区域结转机制， 通过横向转移支付， 保障部分基本公共服务标准在小范围内均衡，进而推动区域整体协同发展。

（三）聚力实现高质量发展

一是加大国企改革力度。 充分发挥亚布力中国企业家论坛、 各类洽谈招商会议作用， 大力推荐天津推出的60 家精品国企混改项目，丰富企业混改合作方式，推动混改项目落地见效。 深入推进经理层成员任期制、契约化管理和职业经理人制度。 积极稳妥分层分类深化混合所有制改革， 特别是要推动混合所有制企业深度转化经营机制， 充分发挥非国有股东的积极作用。 进一步完善以管资本为主的国有资产监管体制， 加大授权放权力度。

二是优化民营经济营商环境。聚焦民营经济融资难、融资贵的突出问题， 从分类监管考核评估、 健全普惠金融体系等方面入手， 加大金融机构支持民营企业力度。以北辰区和滨海新区为试点， 深化财政支持民营和小微企业金融服务综合改革。借鉴苏州等地先进经验，申请设立金融服务信用信息共享平台，整合企业信用、纳税等各类信息， 降低金融机构服务民营企业风险。 聚焦市场准入和公平竞争问题，严格执行 《天津市优化营商环境条例》相关法规规定，加大市场监督检查， 严厉查处违法违规行为， 着力构建公平法治透明的市场经营环境。

三是加大新动能引育。将引进高新技术企业作为实施京津冀协同发展战略的重点，打造优良的发展环境，吸引更多优质项目落户。 加快高端人才引进，用足用好“海河英才” 行动计划， 以企聚才、以才育企。大力实施创新型企业领军计划， 遴选培育一批“雏鹰”“瞪羚”企业和科技领军企业。 以政府性引导基金支持高成长性初创期企业发展，初期分担风险、创业成功让利退出。

（四）充分发挥比较优势

一是发挥自贸区创新高地作用。 2019 年初习近平总书记在京津冀协同发展座谈会上强调，京津冀要“向改革创新要动力， 发挥引领高质量发展的重要动力源作用”。京津冀高质量发展本质上要靠创新驱动。 自贸区要立足京津冀改革创新试验田定位， 依托政策优势， 解放思想，先行先试，聚焦制度性改革创新，对照《中国（天津）自由贸易试验区创新发展行动方案》 列出的100 条改革举措，锐意进取，敢想敢干，争取探索出一批可复制、 可推广的成熟经验， 服务京津冀协同发展。

二是发挥天津港海运枢纽优势。 2019 年天津港货物吞吐量和集装箱吞吐量分别达到 4.9 亿吨和 1730 万标箱，全国排名第7 和第6 位。在世界银行近日发布的《2020 营商环境报告》中，北京跨境贸易排名由上年第65 位提升至第 56 位。 报告中的跨境贸易指标评价的是北京企业在天津海港的进出时间与成本， 北京的这份成绩单是由天津书写的。 天津港要按照建设世界一流的智慧港口、绿色港口的目标，加大自动化升级改造力度，综合运用5G、物联网、云数据中心等新技术， 建设低碳环保的智慧绿色港口。 加快落实京津两地商务、 海关部门近期推出的第七批促进跨境贸易便利化改革创新措施，提高港口国际化水平和综合竞争力。

三是发挥公共服务吸引力。城市发展路径正在变革，产业资本跟着人才走， 人才跟着城市公共服务走的模式逐渐显现。天津在教育、医疗等公共服务方面拥有扎实基础。 2019 年天津研究生招生数量是河北省的1.27 倍，高考本科录取率是河北省的1.85 倍，录取率高达79.4%。在承接产业转移和招商引才工作中，要多措并举，充分发挥优良的公共服务吸引力，补齐补强公共服务短板，让各类人才留得住、发展好。