移动互联网背景下协商治理困境研究

杨子飞，张云波

(杭州电子科技大学 法学院，浙江 杭州 310018)

2009年伴随着3G时代的来临，我国正式进入移动互联网时代。2019年我国5G技术快速发展，5G以其高速传输、高密度连接、低延时高可靠等技术特性开启了万物互联的时代，移动互联网的发展也迈上了一个新的台阶。移动互联网由于其便携性、跨时空性等优点为更多公众参与网络协商治理提供了极大便利，公众在移动网络上表达自身利益要求的欲望越来越强烈。移动互联网对于传统传播及表达方式的颠覆，极大保障了公众知情权与表达权的行使。然而，类似“10.28重庆公交坠江事故”“泉州碳九泄露事故”等热点问题，网民在以微博、微信为代表的网络平台的言论却也呈现出一种非理性的状态，移动互联网对协商治理的发展提出了挑战。

移动互联网协商治理的研究能够为各协商参与主体更好地利用移动互联网提供指导，使民意表达更有序，为政府制定公共政策提供依据；进而通过移动互联网与协商治理的结合，促成实现以善治为目标导向的社会治理[1]。因此，本文基于公众移动互联网使用的大背景，研究协商治理机制中公共理性缺失问题的表现及原因，以期为我国协商治理良性发展，创新社会治理手段提出建议。

一、协商治理关键所在之公共理性

协商治理(Deliberative Governance)，是多元政治参与主体根据自身政治参与权利和合法程序，通过对话协商达成共识(Consensus)或者协调分歧，以实现国家和社会治理公共利益最大化的特定政治机制[2]。协商治理来源于协商民主(Deliberative Democracy)与社会公共事务的治理倾向的结合，形成了特色鲜明的协商治理机制。协商治理在当下社会治理领域中的价值可以概括为两个层面：首先，是协商治理的工具价值诉求。协商治理可以有效提高政府公共决策制定的科学化与民主化程度；扩大公民参与的频度和深度，促进公民社会的培育及健康发展；有助于缓解社会矛盾，化解社会风险，增强社会合法性，维护社会和谐稳定发展。其次是协商治理涵义本身所要求的价值追求。多元化是协商产生的前提，在当前社会异质性不断扩大的前提下，尊重差异、理解包容是推进协商治理的重要基础。主体间平等是协商治理倡导的价值之一，只有多元主体之间平等对话，才能保证协商治理的真实性。公共利益优先于个人利益是协商治理的目标追求，引导参与主体从公共利益出发进行协商，实现公共利益的最大化。公平公正是协商治理倡导的核心价值，公平公正不仅决定了协商治理的成败，而且对于社会稳定也具有重大影响。

在当前协商治理实践过程中，公共理性缺失是导致协商成果无法达成预期的重要因素之一。协商治理的顺利实现，离不开公共理性的主导。首先，公共理性是协商治理参与主体走出自身社会角色局限，站在更广泛的公共层面进行协商的基石，只有各方均从社会整体利益出发，协商治理才能实现良性社会治理的目标。其次，公共理性是公共政策具备公平正义的基础。公平正义要求公共政策必须平等地对待各阶层的社会成员，以此保证公共政策的合法性，并实现善治的目标。最后，公共理性是理性多元时代下进行协商治理的前提。在现代社会多元理性的影响下，公众利益诉求也呈现多元化趋势，协商治理以实现最广泛成员的公共利益为目标，就必须以公共理性作为指导。

理性(Reason)，“是一种知识和道德能力，扎根于人类成员的能力之中”[3]96。公共理性(Public Reason)是社会公民所具有的理性，这种理性基于社会异质性而产生，是以共同体为基础，以追求公共善为目的[4]，以社会生活领域为边界的一种特殊理性[5]。公共理性是公众参与协商治理过程的前提条件。由于社会异质性程度的加深，个体利益诉求也存在多元化特征的趋势。伴随着我国市场化程度的不断加深，公众的个体理性在不断崛起。然而，个体理性能否带来公共理性？公民缺乏协商的公共理性，就难以与其他参与主体展开平等的协商，导致协商共识难以达成，难以实现协商治理的预期效果。

通过约翰·罗尔斯对于公共理性的经典阐释，可以更好地理解公共理性的涵义。罗尔斯认为公共理性的公共性存在于三个层面：首先，公共理性是公众的理性；其次，公共理性的目标是追求公共的善，即公共利益的最大化；最后，公共理性的性质和内容是公共的[3]68。公共理性与个体理性及私人理性存在巨大的区别，如表1所示。

表1 三种理性的对比

二、移动互联网背景下公共理性缺失的具体表现

伴随着移动互联网的快速发展，以及以智能手机为代表的便携式上网设备的普及，已经形成了“人人皆媒”与草根化等前所未有的社会特征。“人人皆媒”，即在移动互联网时代，每个人通过移动网络设备都能够成为一个可以自由发声的自媒体，这意味着人们获取信息的方式，发表言论的自由度已经发生了根本性的变化。传统由官方所掌控的传媒时代已经成为过去式，这表明在线上协商过程中每个人都有意见表达的自由，而个体理性的简单相加并不能带来公共理性，这极大冲击了公共理性的公共性。传统公共政策制定过程中，公众参与的程度极低，主要依靠以政府为代表的精英阶层的理性来达到社会治理的目的。然而在移动互联网环境下，公众要求参与到与自身利益密切相关的政策制定过程中，发表对于政策的意见。草根阶层的崛起对于权威产生极大地影响，公众个体理性与精英阶层理性的对抗与博弈使得协商治理难以达成有效共识。

(一)人人皆媒放大个体异质性

根据中国互联网络信息中心2019年2月发布的第43次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，“截至2018年12月，我国网民规模达8.29亿，普及率达59.6%，我国手机网民规模达8.17亿，网民通过手机接入互联网的比例高达98.6%。”(1)参见中国互联网络信息中心于2019年2月发布的《中国互联网络发展状况统计报告》http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201902/t20190228_70645.htm。移动互联网的快速发展带来了传播个人主义的崛起[6]，也就意味着我国已经进入了“人人皆媒”的时代，其最重要的特征就是国家的最低程度干预以及个人意见自由表达的最大化。

移动互联网在很大程度上为公民利益诉求表达拓宽了渠道，满足了公民政治参与的需求。同时，由于民众获取信息的方式发生了根本性的变革，打破了政府与公众之间长期的信息不对称现象，进一步倒逼政府提高公共政策制定的透明度，不断听取民众意见，增强政策合法性。公民通过移动互联网维护个人利益是正当的，公民在个体理性的驱动下在微博、微信等网络公共空间发表言论，争取权益。移动互联网在高效实现公众表达权的同时，也在极大地缩小公众表达成本，人们只需要通过点击屏幕就能够快速地发表、转发分享大量言论，其社会效果和影响范围也远非传统传播方式可比。

然而，人们在享受这种便捷的同时，却无需为此承担责任。《乌合之众》有言：群众不善推理，却善于行动。由于移动互联网匿名性、虚拟性等特点，网络表达的理性程度和言论真实性大为降低，公众言论表达随意性与自主性大幅提高。网上发言存在混乱无序、群体极化、“沉默的螺旋”[7]效应等缺失公共理性的问题。

“人人皆媒”时代极大地放大了个体异质性，公众变成更加独立的个体。传统线下协商治理由于场地和规模限制，需要由公众选出利益代表，进而间接参与到协商过程中，这种协商过程被认为是有组织化的正式协商。这种规模小、组织化的协商更有可能达成共识。然而在移动互联网时代，每个人都有机会直接参与到线上的协商过程中，虽然这种协商方式使每个人都能够表达自己真实的利益诉求，但是由于个体异质性被移动互联网所放大，公众利益诉求亦是千差万别，进一步导致协商共识难以达成。

“人人皆媒”一定程度上体现了直接民主的部分特性，直接民主被视为一种至善的民主理想，国家主权由公民意志构成，而公民意志只有通过公民自己才能得到最充分的表达。移动互联网等新技术为直接民主的实现提供了无限可能。然而中国经历了数千年专制统治，儒家伦理等级观念根植于人民心中。中国传统社会以“差序格局”作为基本组织方式，尽管现代化市场经济对其产生了巨大冲击，但“传统的整体主义既力图消弥个性不断展现的社会现实，又没有为个体的合理权利提供坚实的制度保障”[8]。导致个体在追求个人权利的同时，忽视应承担的义务和他人合法权利。这在人人都有表达权的今天被进一步放大，也是公共理性缺失最重要的表现。

(二)草根化“伪平权”与自我意识崛起

草根化(Grass Roots)，或者说平民化，是相对于政治精英而言的，“草根”可以理解为那些长期被有意或无意的被排除在正式的公共政策制定过程之外的普通民众，他们的政治或利益诉求无法直接影响决策的制定[9]。草根化是指普通民众借助于移动互联网等先进技术，打破以往由精英统治集团垄断的公共政策制定过程，能够以政策制定主体之一的身份参与其中，并且能够真正的影响政策结果。草根化带来的是民众自我意识的崛起，在移动互联网时代，逐渐个体化的草根民众对于自我欲望的追求逐渐兴盛，对于传统权威产生了巨大的冲击。

中国经历了两千多年的专制统治，尽管封建统治结束已有一百余年，但是封建思想仍然残存于人们的认识中，草根公众意识中个人与国家依然是一种附属关系[10]。新中国成立后实行的人民代表大会制度属于一种间接民主的形式，人民通过选举人大代表来间接行使政治权利。在传统线下协商及传统互联网协商治理机制中，由于场所和网络普及率的限制，公众仍然需要选举出能够代表自己利益的人来间接参与到协商过程中。被选举的人大代表或者协商代表通常是有地位、有文化、有能力的精英人士。可以说，在移动互联网兴起之前，草根公众一直处于一种“被代表”的状态，公共政策的制定一直依赖于国家理性和精英理性。

同样是在10·28重庆公交坠江事故中，最先报道事故的并非传统官方媒介，而是在事故现场的普通民众，他们通过手机微博和微信进行了第一轮的信息传播和网络讨论。通过移动互联网，人们能够充分发表自己的意见,表达自己的利益要求,甚至可以将自己置身其中,直接参与到事件中来,争当“意见领袖”,对事件或新闻进行探讨、分析,将个人看法、观点发表在网络之上,影响事态的发展。在重庆公交坠江事故中，自始至终都伴随有网友的参与和评论,对事件本身和社会都产生了很大影响。

移动互联网的出现为草根民众的话语表达提供了机会。在现实社会中，公众被区分成不同的社会群体，在资源占用、话语权力以及社会距离等层面存在巨大差异。处于社会底层的公众由于资源限制，其行动能力和表达能力受到阻碍[11]。作为现实社会的映射与拓展，与报纸、广播、电视等传统媒介不同，移动互联网由于其蕴含的平等、自由和民主等特性，最大限度的赋予草根民众媒介使用的权力。以微博、微信等为代表的社会化媒体平台，因其公开性、互动性及开放性等特征，极大地提升了草根公众之话语表达能力，由此带来了所谓“话语平权”的现象。在有关公共利益的协商过程中，每位公民都应当拥有平等的话语权，如果公民话语权不平等，就会导致强者霸占话语权，而弱者的呼声被埋没。

然而目前移动互联网并没有真正地实现话语平权，有研究表明，移动互联网中的“话语平权依然是个伪命题”[12]。互联网中的“网络言论更多代表的是中间阶层的‘民意’”[13]，社会草根阶层的民意仍没有得到充分的表达，实际上移动互联网的“形式化赋权增能并未唤起实质性赋权的觉醒”[11]。其问题根源依然是产生于现实社会中的不平等。民众拥有了表达机会，但是利益诉求仍不被重视，不可避免会寻求一些特殊形式进行宣泄，这就产生了网络谣言及网络言论情绪化等缺乏公共理性的问题。

将网民简单地区分为草根阶层、中间阶层及精英阶层是有失公允的，但是，不能否认这种现象不存在。草根公众长期以来对于现实社会中的政治经济精英联盟所造成的社会资源的不平等分配，而产生积累的怨气与不满，通过移动互联网渠道大量的释放出来。移动互联网作为一个平民化的自由传播空间，网民发言、讨论完全不经过滤与筛选直接进入公共空间。这种平民化的传播形式直接瓦解了前互联网时代由精英群体一手掌控的价值观念的传播与塑造格局[14]。但是草根公众的利益诉求千差万别，均质化水平低，由于这些信息并没有通过整合与过滤，对于庞杂的公共空间产生了巨大的冲击，而这些缺乏公共性的信息对于政府决策部门来说可参考性也较低，甚至可能加重社会治理的压力。

三、移动互联网背景下公共理性缺失的原因

协商治理过程是以公共理性为指导，对公共利益相关事务进行协商的治理机制，公民与各相关主体通过理性的商谈达成“公共意见”，其目的是实现公共利益的最大化。然而在协商治理过程中，公共理性一直处于一种供给不足的状态。移动互联网的特性又进一步加剧了公共理性缺失的程度，究其根本原因，在于移动互联网所导致的连接模式的流散化。

连接模式是指人与人之间、人与组织之间以及人与信息之间的连接方式与状态。流散化(Mobility and Decentralization)是表示移动互联网的特性所带来的改变，使这些连接模式呈现一种流动性与分散化的特征。流动性就是指在移动互联网环境下，人、信息、空间等要素都呈现出流动与不确定的状态；分散化是指移动互联网所带来的去中心化趋势，对于权威产生了极大冲击，分散的个体难以实现结构化。连接模式的流散化加剧了网络虚拟空间的不确定性，导致了公共理性在网络协商治理中的缺失问题。

互联网的兴起，尤其是移动互联网的快速发展，对于社会结构产生的最重要的影响之一就是对于传统连接模式的变革，包括人与人之间，人与组织之间以及人与信息之间的连接。“连接是互联网的基本功能，互联网应用的起伏跌宕，在很大程度上也是连接模式的更迭。”[15]移动互联网的隐匿性、即时性及泛在性是导致连接模式呈现流散化的主要原因。其流散化主要表现在以下几个方面：

(一)隐匿性冲击了公共理性追求公共利益的目标

在移动互联网中，隐匿性(Anonymity)不仅指隐匿姓名，而且隐匿了一切与人的社会角色相关的特征，包括性别、职业、收入、地位、社会资本等。现实的人在移动互联网上被从具体的特定的社会结构中抽离出来，即人被符号化。在前互联网时代，人与人之间的交往与连接主要依托于血缘、地缘、业缘等社会关系，这也是社会被组织起来的基本原则。传统的熟人社会正在快速地转向陌生人社会。“现代社会是一个由相互陌生的人所构成的陌生人社会,陌生人才是造成或者增加现代社会的疏离与冷漠、复杂性与不确定性的真正根源。”[16]在移动互联网所构建的虚拟社会中，由于隐匿性的存在，现实人在网上被披上了一层“隐身衣”。人们能够卸下现实交往中存在的限制，使用隐匿的身份随意发表言论，发泄情绪，社会的冷漠复杂与不确定性被进一步放大。人们对于互联网的信任也会降低，因此，网民在运用微博、贴吧等移动网络平台发表言论时，个人理性程度会大为降低，在民众疯狂追逐个人利益的同时，公共理性便无从谈起。然而，追求公共利益才是公共理性主导下的网络协商的目标。

隐匿性使得移动互联网中，人与人之间的连接模式呈现出去中心性的特点。每个人都是一个特色鲜明的个体，被符号化的个人在网络中的存在是显著的分散化原子状态。这种状态使得原本就发育不健全的公民社会与公共理性在网络协商治理中进一步缺失。

(二)即时性倾覆了公共理性深入思考的思维方式

即时性(Real-time)是指在移动互联网时代，网民可以在第一时间了解信息，并能够在第一时间发表言论，真正实现了“此时此刻”，极大地增强了网民的虚拟在场感。在传统媒体时代，信息的发布掌握在少数人手中，公众信息获取存在严重的“滞后性”。移动互联网彻底改变了人与信息的连接方式，公众不仅能在第一时间获取信息，还可以第一时间发布信息，并在第一时间内传播出去。然而，这种言论发表的即时性，也使得网民在一些突发事件中的发言缺乏理智与冷静的思考，多为情绪化的表达，公共理性不足[17]。在社交网络平台，即时性使得公众即使身体不在场，也仍然能够进行高效且真实的交往[18]。网民可以自由的在多个身份之间进行快速的转换，同时扮演多种不同的角色，难免出现角色扮演失范的问题。流动的网络空间，分散化的交往方式是移动互联网时代最显著的特征。

即时性所带来的情绪性表达与角色失范问题加剧了移动互联网空间的不确定性。即时性使得移动互联网中的人与信息处于一刻不停地流动中，这种不停的流动对于人们传统的思维方式和观点表达方式带来了极大地改变，导致了网民在网络协商中出现公共理性缺失问题。

(三)泛在性颠覆了公共理性公私领域分界的前提条件

泛在性(Ubiquity)，是指移动互联网渗透进了人们生活的方方面面，无所不在、无时不有。如前所述，协商治理是以公共理性为指导，在公共空间里进行的公共协商。公共理性运用有其边界，即公共领域。由于互联网公共空间中的个人在现实社会中具有真实的社会地位与社会角色，因此互联网公共空间与传统公共领域、私人领域之间存在天然的连通性。当移动互联网时代来临之时，传统的公共领域与私人领域之间的边界已经模糊不清，移动互联网技术以其即时性、泛在性等特点彻底打穿了公共领域与私人领域的边界。移动互联网泛在性的本质是其对于时空结构的重建。在前互联网时代，公私领域的划分依靠自然的时空条件，比如墙，房间，是很容易进行划分的。然而移动互联网却创造了一个虚拟时空，而且这个虚拟时空可以借助智能设备随身携带。人们对于智能手机的依赖，其实是对于智能手机所创造的虚拟时空的依赖,人们已经习惯于掌控这个专属的随性时空。原先的自然时空就不再自然，原先清晰的时空边界也不再清晰，公私领域划分的高墙也随之倒塌。人们的私人情绪性言论，极易在网络公共空间中传播，并引发民众的情绪共鸣，进一步导致部分网民仅仅追求个人表达、谋求个人利益，而忽视公共利益。

移动互联网无所不在的泛在性特征使得人与人、人与信息之间呈现出一种全面，甚至已经过度的连接，导致人在面对无穷无尽的信息时容易产生负面情绪。泛在性所带来的公私领域的模糊是导致连接模式呈现流散化的重要原因。

移动互联网的隐匿性、即时性及泛在性，本质上是移动互联网对于连接模式的重构，这也是公共理性缺失的根本原因。移动互联网背景下的连接模式呈现出最显著的特点，是流散化。流散化带来的是移动互联网时代的高度复杂性与高度不确定性，这对处于全面连接状态下的网民所起到的负面作用是非常显著的，高度复杂与不确定的流散化无益于公共理性的发挥与培育。公共理性缺失问题虽然一直存在于传统线下协商过程中，但公共理性在移动互联网时代缺失加剧的根本原因在于连接模式的流散化。

四、移动互联网背景下协商治理提升之策

提升社会成员的公共理性是一个长期的过程，这离不开国家的支持，学校教育的培养以及社会整体风貌改善的推动。在当下移动互联网兴盛的时代，提升线上协商治理水平，迫切需要公众做到尊重差异，提升互联网使用素养；政府，社会组织及企业等协商主体积极拓宽线下协商渠道，并加强对于网络空间的治理。

(一)尊重差异是培育公共理性的首要态度

差异的存在是进行协商的前提，尊重差异是协商治理得以顺利进行的首要态度。“公共理性意味着对于其他社会成员的感知，公共理性是承认差异进而超越差异的理性。”[5]在多元化背景的今天，移动互联网进一步放大了社会的异质性，公众在进行协商时必然会出现不同，甚至完全相左的观点。协商治理理论认为，多样性与异质性可以促进公众利用理性，使民主充满生机，在这些差异面前，只有相互尊重彼此的判断与选择，最后达成的共识才具有合法性。在线上协商时，尊重差异是网民应该具备的首要态度。

(二)提升网络使用素养是培育公共理性的根本保证

网络素养是指公民运用互联网的基本技能以及网络规范，主要包括网络基本操作技能，信息获取与识别能力，网络学习能力，网络行为管理能力以及网络伦理道德等内容。网民不仅要提高移动互联网的使用能力，更重要的是提高网络道德水平。网络道德主要指个体内在的主体行为，是隐藏在网络空间中，难以被他人发现的，因此难以依靠社会或政府的力量推动。隐匿性不仅是互联网的重要特征，更是对于网络行为主体道德水平最大的考验。这就要求网民在使用移动互联网时做到自律与慎独，努力达到网络言论与现实社会言论的统一；同时，政府要把现代公民教育作为国民教育的基本目标之一，加强法制教育与现代公民教育。

(三)拓展线下协商渠道是培育公共理性的重要手段

移动互联网社会并不是虚拟的，而是与现实社会紧密结合在一起的。公民参与网络协商呈现爆发式增长的一个重要原因在于线下协商渠道的不足。长期以来，中国的社会管理模式主要依靠国家管控，公众参与社会治理的机会少之又少，公民逐渐成长起来的政治参与欲望缺乏合适的输出渠道。随着互联网的发展，尤其是移动互联网的普及，越来越多的民众能够有机会发表自己的利益诉求。然而由于很少有网民经历过线下协商过程，缺乏政治参与经验，所以在网上协商时表现出来的政治参与水平较低，缺乏公共理性。线下的协商渠道是培育公共理性的重要场所，通过拓宽线下协商渠道，提高线下协商民主的真实性，使公民有更多的机会深入参与到社会治理过程中，比如社区大会，村民会议等，能够有效的提升公民的公共理性水平，进而提高线上协商能力。

(四)加强网络空间治理是公共理性发展的制度保证

加强移动网络空间治理的关键，在于确定言论自由的边界。公民网络表达是有界限的，这个界限就是法律。法律法规的制定速度落后于移动互联网的井喷式发展，公民网络表达的法定权利与义务存在脱节，导致网民在网络公共空间的情绪性表达与过激言论泛滥。加强网络空间法治程度是线上协商有序进行的保证。同时，网络空间治理要向多元化方向转变，不能仅依靠政府治理，移动互联网平台企业要加强行业自律，提高网络社区的自我管理与自我净化水平。同时，网民也要积极的参与到网络空间维护的行动中来，积极发挥网络监督权，共同维护网络空间的有序运行。

五、结语

本文主要从理论层面对移动互联网背景下协商治理的困境之一——公共理性缺失问题进行了探讨。移动互联网在短短几年间重塑了传统意义上的公共领域，打造了一个“流散化”的时空结构，人与人之间的互动变成网络虚拟的互动，人与人之间的关系变成网络虚拟的关系，人的思维模式和行为模式都产生了巨大的变化。一方面，移动互联网对于协商治理的发展起到了极大的推动作用，完善与拓宽了公民政治参与的途径，提高了社会治理能力和治理水平。另一方面，在移动互联网连接模式流散化的影响下，作为协商治理的基础与前提的公共理性缺失问题也应引起高度重视。处理好技术发展与社会进步的关系，使技术更好的应用于社会发展领域，是解决移动互联网背景下连接模式流散化问题的关键。协商治理作为我国创新社会治理方式的主要新型实践形式，推进移动互联网与协商治理的深度融合是大势所趋，全民参与的线上协商将成为下一个社会治理的重点领域，其发展与完善必定要经历时间的沉淀，其暴露出的问题仍需要从理论与现实的层面进行分析与应对。