现代化都市圈支撑城镇化高质量发展研究

盛 见

〔河南省社会科学院 城市与环境研究所，河南 郑州 450002〕

现阶段，在城市群引领的城镇化和区域高质量发展的背景下，以超大特大城市为核心的都市圈成为引领带动城市群发展和城镇化的动力源，也成为城镇化的重心。当前，发展都市圈已成为支撑我国城镇化高质量发展的重要途径。

一、城镇化高质量发展基本内涵和规律

1.城镇化高质量发展的基本内涵

目前，我国城镇化发展开始转型提升，高质量发展阶段逐渐到来。城镇化高质量发展是经济高质量发展的重要支撑，也是当前和今后一定时期内我国城镇发展的基本方向。过去70年特别是改革开放以来，城镇化发展成功解决了农村发展“滞后”于工业化，以及发展速度“不快”的问题。今后，城镇化应该突出强调高质量发展，重点解决城镇化质量“不高”、资源配置“欠优化”、城乡居民“满意度低”等问题，着力提高新型城镇化发展质量，走绿色低碳、集约高效、创新智能的新型城镇化高质量发展道路。

城镇化高质量发展是一种以人为本的低消耗、低污染、高智能、高效率的集约型发展道路，应该是城市建设高质量、基础设施高质量、公共服务高质量、人居环境高质量、城市管理高质量和市民化高质量的有机统一。[1]

城市建设高质量：采用现代化的建筑技术、信息技术、管理方法等，推进低碳城市、韧性城市、海绵城市、智慧城市和人文城市建设，全面提升城市基础设施、公共服务设施建设的等级、标准、智能化、服务共享程度和运行效率。

基础设施高质量：实现城乡基础设施建设的一体化、智能化和共享化，城市基础设施配置与城市常住人口相匹配，乡村基础设施建设与农村常住人口、农业农村现代化程度相适应，不断提升城乡基础设施互联互通水平。

公共服务高质量：持续增加民生支出，完善与城乡居民需求相匹配的各类基本公共服务设施，不断提高城市公共服务的服务水平和均等化水平，实现幼有所育、学有所教、劳有所得、老有所养、病有所医、弱有所扶、住有所居。

人居环境高质量：优化生态、生产、生活空间，使城镇环境污染得到全面治理，实现城市碧水蓝天，使城镇人居环境质量得到全面提升，建设宜居宜业的生态低碳环境。

城市管理高质量：健全相关法律法规、完善体制机制，全面提升城市管理信息化程度和智能化程度，逐步根除环境污染、交通拥堵等城市病，使城市管理更加科学、有序、高效。

市民化的高质量：加快推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高公共服务标准，全面提升农业转移人口市民化水平，持续提升城乡居民的教育、科技、文化和道德素质，培养适应现代化建设的新市民。

2.城镇化高质量发展规律

城镇化有其自身的发展规律。1975年美国地理学家诺瑟姆(Ray M Northam)把城镇化发展过程概括为一条平缓的S形曲线，并按照人口城镇化率将城镇化发展划分为初期(城镇化率<30%)、中期(城镇化率 30%-70%)和后期(城镇化率>70%)三个阶段，分别对应于工业化初期、中期和后期。实际上，结合国内外城镇化发展历程，城镇化发展质量与城镇化发展的不同阶段存在紧密联系。

中科院方创琳研究员指出，城镇化发展质量的提升与其所处的发展阶段密切相关，同时也与城镇化发展速度的快慢有紧密的相关关系。他结合我国城镇化发展实际，将城镇化的三阶段修正为城镇化高质量发展的四个阶段。在充分考虑城镇化与工业化的同步对应关系前提下，将S 形曲线划分为低质量城镇化发展期(城镇化率小于30%，对应城镇化初期和工业化初期)、中质量城镇化发展期(城镇化率30%-60%，对应城镇化中期和工业化中期)、较高质量城镇化发展期(城镇化率60%-80%，对应城镇化后期和工业化后期)、高质量城镇化发展期(城镇化率在 80%以上，对应城镇化终期和后工业化时期)共四大阶段。[2]

二、现代化都市圈具有支撑城镇化高质量发展的核心功能

近年来，培育发展现代化都市圈成为政府、学界和社会关注的热点。由于我国都市圈建设刚刚起步，人们对都市圈高质量发展还存在很多模糊认识，有必要对都市圈概念、高质量发展演变历程以及现代化都市圈的基本特征作下介绍。

1.都市圈基本内涵

国家发改委发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》指出，都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。与“都市圈”紧密联系的概念就是美国的“大都市区”。二者都是对大城市超出本身区域范围，与周边区域存在紧密经济社会联系，进而形成的高级城镇化空间形态的称呼，是对美国大都市区“Metropolitan Area”一词的两种不同翻译方式。都市圈的译法来自日本。因此，都市圈概念源于美国的大都市区概念。

早在1950年美国人口统计局在人口统计报告中明确了以县为基础的大都市区概念。大都市区是由一个5万以上人口的中心城市，以及与中心城市存在密切经济、社会联系(一般用通勤流量来度量)的相邻县(county)组成。相邻县成为大都市区组成部分的标准是，该县至少有15%的就业人员通勤至中心城市工作。在2010年的人口统计中，美国把就业人员最低通勤标准提高到25%。大都市区概念的关键是区域内中心城市与相邻县之间是否存在就业人员的通勤联系。因此，大都市区或都市圈概念与中心城市及其相邻县的就业人员通勤联系紧密相关。[3]

日本也是按就业通勤联系确定都市圈的范围。这种紧密的就业通勤联系是都市圈的最本质内涵。因此，可以将都市圈界定为：城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以就业人口1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。

2.都市圈发展演变主要过程

市场经济条件下，都市圈人口、经济和空间的发展是一个“自然演进的过程”。城镇化初期，人口和产业逐步向城镇集聚，能够产生规模效应和集聚效应。但随着产业和要素的空间集聚也带来拥挤效应，当集聚效应与拥挤效应相当时，便决定了以中心城市为核心的都市圈范围。伴随着工业化带来的产业集聚进程，都市圈演变一般可以划分为三个阶段：

(1)以聚集效应为主的都市圈能量聚集阶段。在都市圈发展初期，由于交通、对外开放、政策扶持等条件的改善，聚集效应凸显，人口等各类要素不断从周边地区向中心城市聚集，形成人口、资本、技术、管理不断集聚的态势，城市规模持续扩张。在欧美发达国家，这一发展阶段从19世纪末开始，到 20 世纪 30 年代基本结束，城市规模扩张达到高潮。这一阶段的突出特点是中心城市的快速集聚发展，人口数量和密度不断增加，中心城市地域范围迅速扩张，成为以单中心城市为主体的扩展模式。

图1 都市圈发展演变的主要过程

(2)聚集与扩散效应并重的都市圈形成阶段。二战后到 20世纪90年代，欧美发达国家城市化进入都市圈快速形成阶段。这一阶段集聚效应依然强劲，但中心城市用地紧张、交通拥堵、地价上涨、环境恶化，拥挤扩散效应急剧增强。大都市用地开始从中心城市向用地潜力大的郊区扩展，在郊区出现新的工业区、居住区和购物中心，不断形成若干个卫星城或新城，进入郊区化阶段。随着占地较大的工业和交易场所不断外迁，消费购物、休闲娱乐、研发培训等高端业态和要素进一步向中心城区集中，城市中心区职能加快升级和转换。这样由中心城市与其密切联系的卫星城或新城共同构成大都市圈。在此阶段都市圈的概念逐渐形成并得到强化，发展中国家也纷纷模仿，开始进行都市圈的规划与建设。这一阶段的突出特点是都市圈中心城市和卫星城同步发展，城镇化的集聚效应与扩散效应共同发力。

(3)聚集和扩散效应逐步平衡的现代都市圈高质量发展阶段。20 世纪 90 年代至今，欧美发达国家都市圈进入第三个发展阶段，突出表现是都市圈以向外扩散为主导。随着经济全球化、信息化的发展和现代交通条件的改善，都市圈产业结构和空间布局加快优化组合，城市人口分散和空间扩展的趋势更加凸显，进入后郊区化时期，出现新的区域中心——边缘城市，都市圈的空间向多中心网络式结构发展。这一阶段都市圈核心区之外的副中心城市和边缘城市崛起，呈现多中心的发展模式，中心城区与外围郊区之间的集聚效应与扩散效应趋于平衡，都市圈规模定型，形成高度一体化区域。

3.现代化都市圈具备城镇化高质量发展的基本特征

根据都市圈内在要求和发展演变规律，结合国外发展水平较高的都市圈实践，尝试梳理出现代化都市圈的基本特征。现代化都市圈这些特征更能够体现城镇化高质量发展的绿色、集约、高效、智能的内在要求。显然，现代化都市圈具有支撑城镇化高质量发展的核心功能，是城镇化高质量发展的集中体现。

(1)突出的人口和经济集聚效应。现代化都市圈是城镇化发展的高级阶段，人口和经济越集中，集聚效应和规模效应越明显，经济社会发展效率越高。根据世界银行的报告，经合组织国家(OECD)中，城市人口密度较高的地区城市规模每扩大1倍，全要素生产率将提高 3.5%-8%。[4]在美国，人口、经济活动和创新研发高度集中在大都市区。2010年美国排名前20位的大都市区聚集了37.4%人口，创造了46.6%的GDP，获得了63%的专利。美国经济不是50个州的经济，而是“大都市区经济(Metropolitan Economies)”。[5]东京大都市圈的人口密度是北京的2倍，2008年每平方公里GDP为1.18亿美元，是北京市2010年每平方公里GDP的8倍多，具有世界最高的土地产出效率。[6]

(2)高度发达的现代公共交通网络。发达的交通网络是都市圈存在发展的交通前提条件，成为现代化都市圈快速高效运转的标配，能够极大地加快人员、商品、资本、知识的流通，促进都市圈一体化发展。从发达国家都市圈交通发展经验来看，轨道交通无疑是解决交通拥堵、优化人口在都市圈分布的重要手段。伴随着通勤铁路的发展和小汽车的普及，使居住在中心城市周边城镇或郊区的人们每天通勤到中心城市工作成为可能。人口可以向中心城市周边城镇和郊区迁移和聚集，逐渐扩展到距中心城区30公里的地域，进而扩展到距中心城区50公里甚至更远的地域。

(3)一体化的区域经济社会发展。高质量发展的现代化都市圈，不是简单地围绕核心城市“画圈”，也不是一定空间范围内的各城市发表各种形式的合作“协议”，而是要促使都市圈内部不同城市在各方面进行实质性合作。与原有行政管控不同，现代都市圈是一个人员、信息、资金、技术充分流动融合的一体化空间。这种实质性的合作主要体现在经济社会联系紧密，区域发展高度一体化。一是密切合作的完整现代产业体系。依据价值链分工深化大都市圈内部的经济联系，形成以核心城市为主导、其他城市紧密参与，且具有较强整体竞争力的产业分工体系。二是高水平、均等化的公共服务。现代化都市圈高质量发展，需要高水平均等化的公共服务吸引和留住高素质人才，促使人口均衡分布。

(4)功能互补的内部空间格局。现代化都市圈是对单一中心城市、低密度蔓延的“摊大饼”式扩张和大城市病的否定和超越。现代化都市圈在建设过程中非常重视区域空间规划的组织引导，普遍采用“中心城区——走廊(交通、产业、产业新城、新城镇组团)——生态绿地和田园(开敞空间)”为主要特征的空间格局，将区域生产要素投入、就业和居住空间布局、基础设施建设等，集中在规模和等级不一的现有中心城市、郊区城市和基础设施密集的走廊地区，同时将区域内的绿地、公园、农田、湿地等生态空间明确为严格保护和禁止建设的对象，从而充分体现都市圈内生产、生活、生态的高度统一与城乡一体的高度融合。

(5)快捷高效的组织管理体系。现代化都市圈跨越行政区域，其形成和发展将伴随着更加复杂的经济社会结构变化，必须建立起跨越行政区的区域高效治理模式，才能有效化解矛盾和冲突，避免都市圈范围扩大后的资源浪费、交通拥堵等问题。一是统一权威的都市圈政府或机构。如大伦敦建立起“大伦敦市议会”，主要负责规划、经济和空间发展、交通、旅游、警察、消防等事务，而下一级自治市政府则负责提供住房、教育、城市更新等地方性事务。二是以执行单一职能的专门机构或某一特定区域的专门管理机构负责管理区域内某一项公共服务。三是松散型区域协调组织。很多情况下，区域协调工作并不仅仅单纯由政府来承担，也可以依靠一些公共部门、非营利组织和私人团体之间通过协商来管理城市公共事务。

三、现代化都市圈是支撑我国城镇化高质量发展的必然选择

现代化都市圈既是城镇化地域空间形态演化的高级形式，也是大城市发展到一定阶段所演化出现的一种高级形态，完全具备城镇化高质量发展的性质，是我国城镇化高质量发展的核心支撑。

1.是我国城镇化高质量发展的必然趋势

城镇化的发展是一个伴随经济社会发展的自然历史过程，呈现出由低级到高级、由孤立分散到融合一体、由粗放到集约高效的发展趋势。我国城镇化历程也呈现出这种发展态势。不同的经济发展阶段对应不同的城镇化模式。

在改革开放初期，小城镇为繁荣经济、搞活市场、吸纳农村剩余劳动力发挥了巨大作用，也成为20世纪80年代我国城镇化的主体模式。随着市场的持续扩大，沿海发达地区大中小城镇群成为吸纳农民工就业和农业人口转移主战场。随着改革开放的深入和市场的进一步扩大，大城市集聚效应凸显，出现人口、资源持续向大城市集聚的“极化”过程，大城市逐步成为城镇化主导。大城市人口规模急剧膨胀，空间以“摊大饼”模式向外扩展，各种“大城市病”愈发严重。针对这种形势，2015年年底中央城市工作会议强调要终止单纯“摊大饼”的城镇化传统模式，提出“一个尊重，五个统筹”，全面提升城市发展质量和城镇化发展质量。

党的十九大明确提出“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”后，更进一步引发人们对城镇化高质量发展的关注和思考。由于都市圈作为城市群核心板块，在城镇体系中处于承上启下地位，都市圈是引领城市群高质量发展的核心和关键逐步成为共识。2019 年2月，我国顺应城镇化高质量发展规律，出台《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，明确建设现代化都市圈的目标与任务，开启了都市圈引领城镇化高质量发展的新时代。

至此，我国对城镇化发展理念和形态的认识，经历了小城镇化、城镇化、城市化、大城市化、都市圈化几个阶段，发展理念和认识逐步深入。都市圈建设和发展填补了我国城镇化战略的最后一块版图。这样我国将形成以都市圈高质量发展为引领，支撑“城市群—都市圈—中心城市—大小城市协同发展—特色小镇—乡村振兴”的全尺度城镇化高质量发展格局。

2.是契合我国“人多地少”国情的合理选择

世界各国选择什么样城镇化模式，与各国基本国情有很大关系。日本是“人多地少、资源紧张”的典型国家，走出了一条以都市圈支撑城镇化高质量发展的道路。日本作为太平洋西海岸岛国，境内山地崎岖，河谷交错，平原狭小，海岸曲折。受限于自然地理条件，日本的城镇化道路不得不实行人口和经济高度集约的都市圈化道路。日本人口和经济主要集中在东京附近的关东平原、名古屋附近的浓尾平原和京都、大阪附近的畿内平原。加之日本工业化、外向型经济发展造就的临港工业带，城市化加速、人口高速增长等，形成了日本独特的大城市化和都市圈化的城镇化模式。据统计，东京大都市圈、大阪神户大都市圈、名古屋都市圈，以20%的面积聚集日本61%的人口，创造出66%的GDP和75%的制造业产值。[7]

城镇化特别是现代都市圈化具有明显的人口、经济和社会的集约效应，能够有效应对“人多地少”的资源约束。据估计，我国城市规模每扩大1倍，生产率将提高10%。改革开放后，我国城镇化模式快速从小城镇化到城市化、大城市化，再到都市圈化，引领城镇化高质量发展，这既是顺应城镇化发展趋势的必然选择，也是契合我国“人多地少、资源紧张”基本国情的现实需要。根据《中国2018年国民经济和社会发展统计公报》，我国总人口13.95亿，占世界人口(75.79亿)的18%。山区丘陵多，平原面积小，耕地更少，只占国土面积的13%，人均耕地1.38亩，仅为世界平均水平的40%。加拿大的人均耕地是我国的18倍，印度是我国的1.2倍。

3.是支撑城镇化高质量发展的关键抓手

从2011年《国家主体功能区规划》明确“城市化战略空间”格局开始，我国不断强化以城市群为主体的城镇化道路，众多国家级城市群规划得到国家批复，目前已经基本确立“19+2”的城市群发展格局——19个城市群加上新疆喀什和西藏拉萨为中心的两个城市圈。但是，“19+2”城市群发展到现在成效并不理想。主要是城市群空间太大，行政壁垒很难突破，一体化发展难度较大，很多中心城市“自己都没有吃饱”，人口、经济等尚处于集聚阶段，无力辐射带动周边城市，城市群互动发展效应无从发挥，城市群很多情况下变成地理空间概念。[8]

在我国未来的城镇化格局当中，都市圈范围小于城市群，是城市群的核心，处于承上启下的极其重要一环，有必要从城市群的核心——都市圈入手，推进城镇化高质量发展。加快培育发展现代都市圈，让都市圈成为支撑整个城镇化高质量发展的核心抓手。现代化都市圈内部职能分工明确，交通快捷，城乡融合，经济社会高度一体化，公共服务资源配置均等化，居民可以享受平等服务，会使城镇化更有效率、更有质量、更具公平，更能推动互动发展，增进社会进步。

清华大学中国新型城镇化研究院尹稚等人依据国家新型城镇化大数据库公共服务平台和各种网络大数据，识别出我国37个主要都市圈(以直辖市、省会城市、计划单列市和重要节点城市为中心城市)。这些都市圈以24%的国土面积集聚了58%的人口，创造了约77%的国内生产总值，是带动我国经济社会发展和参与国际竞合的主要载体，也是我国城镇化高质量发展的主要抓手。[9]

四、现代化都市圈支撑城镇化高质量发展的路径选择

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，应该把高质量发展作为确定城镇化发展思路、发展目标、制定政策的根本要求。加快培育发展现代化都市圈，已经成为支撑城镇化高质量发展的必由之路，事关城镇化高质量发展全局。

1.加快培育发展现代化都市圈，有效促进农业转移人口市民化

人口在城乡之间、地域之间自由流动、自由居住，并同等享受与当地居民相同的公共服务，有效促进农业转移人口市民化，是城镇化高质量发展的重要体现。现代化都市圈具有高水平、均等化的公共服务的内在要求。培育发展现代化都市圈可以在更大范围内承载农业转移人口，并在一定时期内高水平有效促进农业转移人口市民化。因此，要以“以人为本”的发展理念贯穿到城镇化始终，以培育发展现代化都市圈为重点，促进人口在城乡之间、城镇之间更加自由迁移和自主落户，促进新市民全面融入城市社会，更好推动人的全面发展、社会全面进步。

2.加快培育发展现代化都市圈，推动大中小城市协调发展

培育发展现代都市圈既能够有效化解我国超大城市过度聚集、结构失衡和“大城市病”等难题，也能够有效弥补中小城市动能缺失和服务缺位，更能够有效避免城市群内部城际协同不够、各自为战和无序竞争。因此，培育发展都市圈是应对我国城镇化高质量发展的三大关键问题的突破口。发挥都市圈规划引领作用，以都市圈为核心促进大中小城市和小城镇协调发展，促进产业分工错位互补、资源高效配置、基础设施互联互通、社会事业共建共享，打造协同效应明显、一体高效的城市群和城市带。

3.加快培育发展现代化都市圈，促进城镇化集约发展

现代化都市圈是城市群核心，是城市群经济社会发展的核心动力和城镇化核心载体。以加快培育发展现代化都市圈为抓手，推动人口、技术、资金、信息、管理等要素集聚和优化配置，强化都市圈的区域“极化”效应和集约发展优势，优化城市生产、生活、生态空间，促进都市圈区域内职住平衡、产城融合、组团发展、功能互补、互动发展，引领和带动城镇化走以人为本的低消耗、低污染、高智能、高效率的集约型发展道路。

4.加快培育发展现代化都市圈，统筹推进城乡融合发展

现阶段，我国城乡关系已进入城乡融合的加速发展阶段。一方面，就本质而言，现代化都市圈是城乡高度融合的生产、生活和生态空间，能够有效化解交通拥堵、生态恶化等“大城市病”，全面提升城市发展质量；另一方面，依托现代化都市圈，乡村能够发挥自身优势，彰显自身特色，降低对外交流成本，最大限度地抓住发展机遇，分享城市发展红利，实现乡村振兴的目标，现代化都市圈是乡村振兴的城镇和空间依托。通过加快培育发展现代化都市圈，促进城乡生产要素自由流动、公共资源均衡配置、产业融合发展，彻底化解城乡二元体制和二元结构，推进城乡融合的高质量发展。

5.加快培育发展现代化都市圈，有效破解城镇化体制机制障碍

现代化都市圈经济社会融合一体化发展趋势明显、市场动力强劲，有利于突破行政区划限制，形成快捷高效的体制机制和组织管理体系。现代化都市圈是体制机制改革创新的理想空间，包括空间管理主体创新、制度创新、治理模式创新、动力创新等。通过加快现代化都市圈培育发展，发挥引领带动作用，有效化解制约城镇化高质量发展的体制机制障碍，加快推进人口流动、土地和住房供给、生态保护、城市治理等城镇化关键制度改革，建立和完善推进城镇化高质量发展的体制机制和组织管理体系。通过改革创新，更好发挥政府引导作用，确保市场在资源配置中的决定性作用，不断提高城镇化高质量发展水平。