“人才红利”背景下城市人才住房保障制度之改革——以郑州市为例

王素萍

〔河南东航实业有限公司，河南 郑州 450000〕

一、引言

住房是满足家庭生活的必需品，是个人生存的客观需要，住有所居是每个人、每个家庭生活的基础和保障，良好的居住条件和居住环境是每个人、每个家庭幸福感和安全感的重要前提。在人口拥挤、寸土寸金的城市，人们的住房保障更是头等大事。住房保障制度的建立和改革，是与不同时期经济发展水平和保障对象的需求相匹配的，既要确保公平也要兼顾效率，既要有利于实现社会稳定又要能够促进社会发展。城市住房保障制度的改革和创新，一方面要不断扩大保障对象的范围，提高住房保障的质与量，进一步体现公平公正共享的原则，更好地保障社会弱势群体的利益；另一方面还要提高保障的效率，对保障对象进行分类分层服务与管理，在确保困难群众基本保障的前提下，通过人才房保障政策吸引并留住人才，实现对当地经济社会发展的人才支撑。

2018年10月24日，李克强总理在中国工会第十七次全国代表大会上作经济形势报告时指出：中国有9亿劳动者，1.7亿受过高等教育或有专业技能的人才，这是世界上任何国家都无法比拟的巨大的人力人才资源。改革开放以来，广大劳动者的素质持续提升，技能水平不断提高，“人口红利”加速向“人才红利”转变，这是中国发展的最大“底气”。(1)李克强：“人口红利”加速向“人才红利”转变，这是中国发展的最大“底气”，2018-10-22，中国政府网，http://www.gov.cn/guowuyuan/2018-10/25/content_5334370.htm.近几年不少用人单位甚至各地政府纷纷出台各种优惠政策开展“抢人大战”，实际上就是争夺人才助力自身高水平发展，也反映出“人口红利”正在被“人才红利”所取代。除了事业留人，提供良好的住房保障服务成了各地政府吸引和留住人才的重要举措，由此也推动了国家和地方住房保障制度的改革和创新。

二、“人才红利”背景下城市人才住房保障制度改革的必要性

1.是坚持以人民为中心的发展理念，落实“房住不炒”，满足不同主体住房保障愿望，共享改革发展成果的必然要求

党的十八大尤其是十九大以来，党和政府进一步突出以人民为中心的发展思想，坚持“以人为本，执政为民”的执政理念，把民生问题摆在突出位置。毫无疑问，住房是重大民生问题之一。面对不断高涨的房价和住房供需不平衡、结构不合理、保障不充分的问题，习近平总书记在2016年的中央经济工作会议上明确提出：“房子是用来住的，不是用来炒的。”坚持“房住不炒”的定位，凸显了房子的根本属性是住，这就要求我们必须正确认识住房的经济属性和民生属性，更加突出住房的民生属性。住房是一种特殊商品，关乎社会成员的基本生存需要，因此住房市场不能完全任由市场机制来调节，在坚持住房商品化的同时，更要充分发挥政府和社会组织的力量，做好困难群众的住房保障工作，避免市场的负外部性，弥补市场失灵。要以满足不同主体的住房需求为主要出发点，进一步深化住房制度改革，构建适应新时代发展、系统完善的住房保障制度，提升我国住房保障基本公共服务水平，促进房地产市场平稳健康发展，实现住房保障问题上的公平、公正和共享的目标。

2.是实施人才优先发展战略，打造人才竞争比较优势，提升城市综合竞争力和驱动力的现实需要

随着我国经济转型和产业升级不断加快，对劳动者的素质要求逐渐高于对数量的要求。出生率下降、老龄化提前也导致我国劳动年龄人口总量和占比逐年下降，促使我国的经济发展方式从挖掘劳动人口数量的“人口红利”向挖掘人口素质的“人才红利”转变，提升人口文化素质和身心健康水平将成为推动我国经济高质量发展和社会进步的重要基础。

近年来，新进就业人员中受过普通高等教育的毕业生数量占比越来越高。从1998年开始，中国每年的高校毕业生逐年增长，从1998年的82.98万人上涨到2019年的822.5万，2020年更是高达874万人。无论是北京、上海等教育发达地区，还是河南、贵州等教育不发达地区，求职者的学历结构总体上呈现出低学历逐年减少、高学历逐年增加的趋势。(2)2019年北京地区高校毕业生就业质量年度报告，2019-12-27，http://www.eol.cn/news/dongtai/201912/t20191227_1702168.shtml.贵阳市人力资源和社会保障局：2019年贵阳市人力资源市场供求状况分析，2020-03-23，http://www.guiyang.gov.cn/zwgk/zwgkxwdt/zwgkxwdtbmdt/202003/t20200323_55581625.html.但是，由于居高不下的房价、就业初期较低的薪酬、住房保障政策倾斜度不够，游离在住房保障体制之外或者边缘的新入职大学生，大都面临买不起、租不起的困境，如何缓解他们巨大的购房压力和恶劣的“蜗居”环境，不仅是学术研究的热点，也是党和国家以及各级政府必须面对的问题。

要激发“人才红利”的效益，各地政府就要高度重视教育和科技投入，增强服务意识，为人才做好服务，提升人才公共政策的开放度、包容度、贴心度，免除人才创新创业的后顾之忧。只有这样，才能高质量引进人才、高效率用好人才、高水平留住人才，形成地区发展中人才竞争的比较优势。

3.是完善住房保障管理机制，提高服务和管理水平，有效控制和稳定房价的需要

与1998年住房商品化相伴而生的是我国住房保障制度从无到有。以经适房、廉租房为主到以公租房为主，再到“两房并轨”“三房合一”的改革探索，初步建立了一套基本适合我国经济发展水平和阶段的住房保障制度。但总体来讲，我国的住房保障制度还处于探索提高阶段，住房政策体系尚不成熟，住房保障的体制机制还不健全，住房保障能力仍需提高。大多数地方政府在推进以公共租赁住房为主的住房保障建设工程中，没有成立由政府统一组建的公租房管理机构，公租房的建设、分配和管理工作分别由不同单位负责，存在职责不清、推诿扯皮、效率不高等问题(3)杨崎.浅谈当前公租房管理制度的完善[J].经营管理者,2016(2):298.。

面对十几年来全国各地房价的高速上涨，政府和社会力量不断加大公租房、廉租房和经适房等保障房供给数量，在满足大批住房困难群体需求的同时，也在一定程度上起到了抑制房价过快上涨的作用。毫无疑问，保障性住房的数量增加与市场商品房房价的增速是负相关关系。但是面对原有城市中低收入群体和不断涌入的大量新就业群体的住房难题，目前保障房的数量和质量都不能满足现实需要，保障房对房价的调节效应尚未充分发挥出来。实际上真正有能力推高房价的肯定不是住房困难的低收入群体，也与外来务工人员关系不太大，前者大都始终买不起房，后者因经济实力和工作流动性,购房的可能性也相对不大。因此，要发挥保障房对房价的抑制作用，恰恰需要做好包括新入职大学群体在内的人才住房保障，使这批人少涌入购房队伍，晚购房或者不购房。

4.是转变国人住房观念需要，更是适应新生代生活观念和租房观念的需要

传统的中国人有很强的“家”的观念，而家又是和置地起屋、拥有自己的房产紧密联系在一起的，住在租赁的房子里似乎没有安全感。一方面，“家”在长期的小农社会既是生产单位又是生活单位，是一个家族繁衍生息的根基所在；另一方面，我国的社会福利和社会保障水平不高，人们把拥有完全产权的住房作为最后、最重要的保障。尤其是住房改革以来，房价逐年增长，从某种程度上又强化了“居有其权”的传统观念，这种观念的强化反过来又助推了房价的上涨。

可喜的是，九零后、零零后的新生代尤其是从国外留学回来的年轻人，已经接受了租房观念，他们不再执念于“居必有其权”，只要“居有其屋”即可。一方面，这代人已经不再像他们的父辈或者祖辈那样，一生只生活在一个地方，一生只做一样工作，他们是愿意也喜欢变化的一代，这决定了他们不会早早买了房子，把自己固定在一个地方；另一方面，这代人更注重自己当下的生活品质，更注重自我价值的提升，与其背负沉重的购房压力，不如为了高质量的生活和工作，租住在自己喜欢的地段、喜欢的房子。当然这也与我们国家各种社会保障制度不断完善和投资渠道多元化有关。我们相信，随着我国面向新就业人员的住房保障制度的不断完善，会有越来越多的年轻人改变住房观念，享受公租房、人才房的好处，推迟自购房的年龄，或者不购。

因此，改革现有住房保障制度，将包括新就业大学生在内的各类人才纳入保障对象，有助于转变国人传统的住房观念，让“居有其屋”新租房观念成为健康时尚的住房观念。

三、郑州市人才保障房制度改革设想

1.革新保障房的建设理念，将人才住房纳入保障性住房体系，实现保障房建设从“保基本”到“保基本和促发展”的转变

郑州市是中原地区唯一的国家中心城市，其高质量发展不仅对河南具有极强的带动作用，对整个中原经济区及周边地区也有很强的辐射作用。郑州市委市政府应在充分认识人才对郑州发展的意义的基础上，对已出台的人才政策进行整合，不仅要制定一个统一促进郑州市人才优先发展的纲领性文件，还要在这个纲领性文件指导下围绕人才认定、引进、培养、扶持、流动、评价，制定一系列具体政策，在人才安居、子女入学、医疗社保等方面，为人才解决后顾之忧。如果说改革开放前四十年，我国住房保障制度的重点是“保基本”，帮助困难群众实现从“忧居”到“有居”的转变，要实现新时代经济社会的高质量发展，就要求我们转变传统的保障房建设理念，把人才住房纳入保障性住房体系，实现保障房建设从“保基本”到“保基本和促发展”的转变，这是现实的需要，也是住房保障制度发展的内在逻辑。

改革后的住房保障制度应当由基本保障房制度和人才保障房制度两部分组成。毋庸置疑，对中低收入群体和困难群众住房的基本保障制度永远是国家和地方住房保障制度的应有之义，也是整个住房保障制度的根基，保障面也最广。但在经济转型、产业升级背景下必须重视人才安居和人才住房保障，这一方面有助于吸引人才，发挥人才竞争比较优势，促进本地区经济发展；另一方面，经济的发展还能反过来进一步提高本地区中低收入群体的住房基本保障水平，实现从“有居”到“优居”“乐居”的转变。同时，做好人才安居工作也能对抑制房价、稳定本地区房地产市场起到一定的积极作用。

2.重视人才房建设顶层设计，制定专门的人才保障房制度，构建统一的人才房管理体系

(1)分类管理，重点保障。基本保障房和人才保障房应分类管理，既各自独立又相互衔接。人才保障房是向各类人才供应的政策性住房，无论优惠政策还是住房面积、内部设施、外部环境等方面，总体都要高于基本保障住房。政府应将人才房作为专项内容纳入地方住房发展规划、住房保障规划及年度建设和供应计划，并予以重点保障，鼓励多主体多渠道筹资建设人才房，并将各类主体筹集建设的人才房纳入全市人才住房统一的管理体系。

(2)明确“人才”的含义和认定标准。目前各地关于“人才”的含义和认定标准，除高层次人才相对一致外，大都各不相同。有的把大学毕业生和具有一定职业资格和能力的技师作为人才，有的只认定本科以上大学毕业生为人才，有的则包含专科生。这很大程度上是由当地经济发展对人才的差异需求决定的，这种差异化的地方人才认定标准是符合实际的。但是同一地方的“人才”内涵和外延应当具有一致性，同类人才的认定标准和待遇也应相同，不同部门出台关于“人才”的政策或文件也应当具有逻辑上同一性，不能相互矛盾。做好顶层设计避免歧义和矛盾，才能为政策落实打好基础。

近几年郑州市出台的关于人才和人才住房保障的各类文件不少，如《关于实施“智汇郑州”人才工程加快推进国家中心城市建设的意见》(郑发〔2017〕23号)、《郑州市人才公寓建设和使用管理暂行办法》(郑政办〔2018〕49号)、2017年出台2020年修订的《郑州市青年人才首次购房补贴发放及非郑户籍人才购房实施办法》(郑政办〔2020〕24号)、《郑州市高层次人才分类认定实施细则(暂行)》(郑政办〔2017〕112号)、《郑州市高层次人才分类认定标准(2019)》等，但仔细研究发现，除对“高层次人才”的分类较为固定和一致外，郑州市对“人才”没有一个统一的概念和分类标准。文件太多，人才名称繁杂，不同文件对“人才”的规定有的相互交叉，有的相互包含，有的规定详细，有的规定笼统。因此，亟需权威部门统一“人才”的含义，制定人才的分类和认定标准，这是人才保障房制度制定的前提。

其他城市的经验是可以借鉴的。深圳市通过《关于促进人才优先发展的若干措施》(深发〔2016〕9号)、《关于完善人才住房制度的若干措施》(深发〔2016〕13号)和2019年《深圳市人才住房建设和管理办法(征求意见稿)》，明确了人才的基本含义和分类，并确定市人力资源保障部门是人才认定的主管部门，同时授权各区人民政府在市人力资源保障部门的指导下，根据自身发展需要，在执行上述基本规定的基础上，制定差异化的人才认定政策。(4)丁晓欣，崔超峰.深圳市公共住房监管问题及对策研究[J].建筑与预算,2020(05):31-34.

(3)根据各类人才的需要和特点，合理确定人才保障房的建设标准、租金标准和申请条件，简化申请程序，实行以租为主、租售补相结合的人才房保障政策。

一是合理确定申请标准和条件，大学生作为新进就业人员，只要符合条件就可以享受公租房待遇。根据郑州市的现行政策，新就业的大学生只有同时具备本市常住户口、已与用人单位签订劳动(聘用)合同、本人及其父母在本市市区范围内无自有住房且未租住公有住房这三个条件，才能取得公租房申请资格。这三个条件中，第一个和第三个条件，对只愿意在郑工作但不愿意迁户口的大学生并不公平，可改为只要办理了居住证即可；第三个条件中将其父母是否有市区自有住房作为条件显然不妥。因此，申请条件只保留与用人单位签订劳动合同、在本市市区范围内无自有住房且未租住公有住房两项即可。

二是坚持人才保障房必须服务于人才工作生活需要的宗旨，根据各类人才的需求和特点，合理确定人才保障房的建设标准、租金标准、租赁周期，简化申请条件和程序，实行以租为主、租售补相结合的人才房保障政策。鉴于各类人才的能力和收入待遇总体比较高，人才保障房的租金可以适度高于基本保障住房的租金标准，逐步实行人才住房租金分类补贴、梯度补贴机制。可按人才的贡献大小、人才成长阶段和租期等，结合房子的地段、建设标准等制定租金标准，适度低于市场租金标准，并根据市场行情动态调整。根据人才成长和工作规律，适度延长人才租房周期。一般来讲，新入职大学生需要5-10年的摸索成长期，大量高层次人才与引进单位签订合同的聘期都在8年左右，因而可以确定人才保障房的租期最长可到10年。在这10年中，可以实行分段式或者梯度租金补贴，可以给与五至六年租房补贴，后几年续租的按市场租金标准缴纳。合理确定人才保障房的租金、租期后，尽可能简化申请条件和程序，提高办事效率，节约人才的时间和精力成本。

三是根据人才奖励政策，有的人才可以免费获得一定面积的房屋所有权。除此之外，还应当允许符合一定条件的人才家庭或者人才个人申请购买人才住房，这既是留住人才的重要途径，更是对人才的尊重。如累计在本地工作十年以上，其本人和家庭在本市拥有任何自有住房，也未享受过购房优惠政策的，应当允许其申请购买人才住房。

(4)建立人才住房信息共享平台和人才住房封闭流转机制，完善住房管理机制。市住房建设、国土规划、人力资源等部门应当协同配合，建立全市统一的人才住房基础信息管理平台，实现人才住房建设筹集、供应分配、运营管理、人才认定和住房租赁产权登记等信息的实时共享，互联互通，实现动态管理，防止出现违规和违法行为。人才房不能转租给不符合条件的人，同时应禁止按人才房优惠价格购买的人才住房进入市场交易，需要转让人才住房的，应由原配售单位或政府回购，或转让给符合购买条件的其他人才。应当制定人才住房封闭流转的具体办法，探索与服务年限、人才层级、社会贡献挂钩的人才住房产权制度。

3.加大人才保障住房建设和供应力度，建立健全人才保障住房工作保障机制

首先，加强人才住房工作的组织领导，市人才工作领导小组要加强统筹指导，建立完善市人才住房保障工作联席会议制度，定期研究人才保障住房重大事项，协调解决各类复杂问题。建立人才保障住房工作目标责任制，将其纳入年度考核指标。其次，完善人才保障住房的类型，尽快建立以只租不售的人才公寓或公租房为主、人才安居房为辅、基本保障住房为必要补充的人才保障房体系。第三，加大人才保障住房的建设和供应力度，充分发挥多主体多渠道的保障作用，政府统建、用人单位自建、按比例配建和市场筹建四种模式缺一不可，尤其要重视发挥市场能动性，鼓励企事业单位利用符合规定的自有用地建设筹集人才住房，完善人才住房建设项目公共配套，优化人才住房布局,推进职住平衡。第四，设立人才住房专营机构，明确其职能定位，实现人才住房全过程一体化建设运营管理，提高人才住房建设运营管理能力。第五，优化人才保障住房分配机制，在面向个人配租配售的同时，充分发挥面向用人单位配租的作用。综合考虑人才服务年限、人才层级、社会贡献等因素，实行分类型、按批次供应制度。同时加强准入和退出管理，确保分配和管理公开、公平、公正。第六，加强人才保障住房监督管理。完善执法监督措施，充分运用信息化等科技手段加强对人才住房建设筹集、分配、流转等工作规范化管理；明确包括用人单位、人才个人、房地产经纪机构及利用自有用地建设筹集人才住房的企事业单位在内的各方主体的法律责任；建立信用管理机制，及时将当事人的违法违规行为纳入不良信用记录，并抄送相关公共信用信息平台、征信机构以及当事人所属单位。

四、结论

住房问题不仅仅是个经济问题，也不仅仅是一个居住空间问题，更是一个关乎社会和谐与稳定的重大问题。对人才来说，住房保障问题更是关系社会经济发展驱动力的问题。各类创新创业人才是国家和地方实施创新驱动战略，推动经济社会发展的重要战略资源，从这个意义上讲，人才住房保障问题就是具有战略意义的城市社会投资。然而人才保障住房问题毕竟还是个新生事物，缺乏国家层面的顶层设计和具体规划建设标准，各地政府在人才住房保障问题上也处于探索和起步阶段，难免有不完善的地方。包括郑州市在内的各地政府主动探索、积极实践本身是可贵的。只有在实践中不断地发现问题、解决问题，不断修订和完善相关制度和措施，才能为人才发展战略提供物质和智慧支持。