城市社区多元治理中的物业管理定位

王 筝

〔河南牧业经济学院 工商管理学院，河南 郑州 450044〕

一、问题的提出

全国千万个基层社区是疫情防控的基础与依托。在疫情防控过程中，大量物业服务企业员工坚守一线岗位并积极投入防控工作，在很大程度上弥补了基层社区公共卫生资源和应急管理力量供给的不足，为控制疫情蔓延、促进社会(社区)稳定、维护人民健康发挥了不可替代的作用。这次疫情对我国现行的社区治理体制是一个检验，从实际情况来看，社区治理效果远没有达到理想的状态，社区在应对突发应急事件中存在反应迟钝、人员不足、社会组织参与不足、各方职责界定不明确、社区居民配合不到位等问题。当前我国社区治理的现状如何，如何构建科学的城市社区治理体制，物业企业实施的物业管理在社区治理中如何定位，都是当前理论界急需研究的课题。

二、城市社区多元治理的内容及路径选择

1.社区治理的含义

理论界认为，社区是伴随城市化而发展起来的一种新型社会组织形式，是城市的最基本单元，社区管理是城市管理的有机组成部分。

20世纪90年代，由于传统社会管理理论的不足，治理理论开始在全球范围内流行起来。[1]2004年，美国学者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯又提出了网络化治理理论。[2]我国学者夏建中最早对社区治理的内容和特点进行了总结，认为治理理论可以划分为全球治理、民族国家治理和地方治理三种，社区治理近似地方治理，但二者又不尽相同。地方治理的主体是政府，社区治理则强调治理主体的多元化和居民自治，政府是社区治理的主体之一，但政府权力不应起主导作用。社区治理是指在多层次复合的社区内，多元社区治理主体通过合作协商等方式共同解决社区内的社会公共问题，满足社区居民的个性化合理需求。[3]

2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出推进国家治理体系和治理能力的现代化，并用“社会治理”替代了传统的“社会管理”。从管理到治理，无疑是我国社会管理理念的重大变化。

1.城市社区治理的内容及特点

(1)社区治理的内容。我国早期的学者仍然沿用了社区管理的概念，徐雪梅认为城市社区是城市建设和管理的基础，是城市经济发展的载体；城市社区管理包括社区人口管理、社区环境管理、社区治安管理、社区服务管理、社区文化管理和社区保障管理等。[4]随着社会经济的发展，以及对现代治理理论认识的不断深化，国内理论界逐渐用社区治理代替了传统的社区管理概念。现阶段，我国社区治理的内容主要包括社区安全管理、社区应急事件处理、社区就业、社区社会保障、社区救助、社区卫生和计划生育、社区文化、教育、体育以及社区流动人口管理等。

(2)社区治理的特点。治理理论认为治理的共同点是小政府、合作、善治和自组织，作为社会治理的有机组成部分，社区治理当然也不例外。“小政府”是指在社区治理中要改变传统的政府单一管理模式，强调培育多元社区治理主体，政府仅仅是社区治理的主体之一，政府、非政府组织和社区居民都是社区治理的主体。“合作”是指多元社区治理主体应以实现社区公共利益为价值导向，发挥各自应有的作用，政府与各种非政府组织、企业及个人等治理主体应结成伙伴关系，各个主体在法律上应当是平等的。“善治”强调实现有效社区治理的基础是参与、公开、透明、公平、合法性。“自组织”强调建立社区自组织网络，以问题和管理社区事务为导向构建多种形态的社会合作网络体系，网络化治理理论也强调治理主体的多元化、资源共享、以实现公共利益为价值导向、治理过程的互动协同等。[2]

3.城市社区治理的路径选择

(1)构建多元社区治理主体结构。党的十九大提出，“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”当前我国城市社区治理的主体主要包括基层政府、社区党组织、社区居委会、业主委员会、物业公司、其他社会组织和社区居民等。在这些治理主体中，社区党组织和社区居委会无疑发挥着治理理论强调的“元治理”作用，也就是基础作用。社区居委会作为城市基层群众性自治组织，应该找准自身的定位。社区居委会是基层政府在社区的派出机构，承担一定的行政管理事务，应该发挥社区自治组织者的作用，让其他社区治理主体都参与到社区事务中来。孟祥林分析了社区多元治理主体之间的关系，认为只有形成多元治理主体之间的互动机制，才能实现帕累托改进，每个治理主体在治理过程中都可以为其他行为主体创造条件。[5]

(2)发挥社区党组织的引领作用。2017年中共中央、国务院颁布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，明确提出“加强党对城乡社区治理工作的领导，推进城乡社区基层党组织建设，切实发挥基层党组织领导核心作用，带领群众坚定不移贯彻党的理论和路线方针政策，确保城乡社区治理始终保持正确的政治方向”。当前我国社区治理效果不理想，多元治理主体作用不明显，一个重要的原因是社区党组织弱化，没有发挥出核心引领作用。作为城市基层政府的街道办事处应加强社区党组织建设，扩大社区党组织和党建工作的覆盖范围，尽可能把社区内各类组织都纳入社区党组织中。厦门市在全市多个社区建立党委联席会议制度，把社区内各类组织纳入社区党建中，有效地加强了党组织对社区各项工作的指导与监督。[5]

(3)大力发展横向社会组织。当前社区治理中存在的问题之一是居民对社区服务的需求和社区服务供给不足之间的矛盾。仅仅依靠政府部门提供社区服务远远不能满足居民需求，应当大力发展横向社会组织，充分调动各方面的积极性，提供更加丰富多样的社区服务。早在2013年中共中央颁布的《关于深化改革若干重大问题的决定》中就明确提出，要激发社会组织活力，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。横向社会组织主要面向社区居民，提供社区纠纷调解、健康养老、教育培训、公益慈善、防灾减灾、文体娱乐、邻里互助等社区服务。政府应制定孵化培育、人才引进、资金支持、税费优惠、购买服务等扶持政策，大力培育社区组织的成长与发展，实现“小政府、大社会”的社区治理目标。

(4)培育社区居民的公民意识。理论界认为，治理实际上是国家权力向社会的回归，没有公民的积极参与和合作，很难实现善治的目标。建立一个繁荣、活跃的公民社会，是治理的本质要求。我国从2000年开始启动城市社区建设，目前基本完成了城市社区的建制划分，社区居委会、社区工作站、驻区单位、企业等经常和社区联系的主体比较了解社区的建制。存在的问题是社区居民对社区事务参与不足，大多数居民不知道自己归属那个社区，更谈不上参与社区事务。为加强社区治理，提高居民对社区事务的参与度，基层政府部门应定期在大众传媒上公布城市社区行政区划设置，建立公众参与社区治理的有效机制，搭建公众参与社区治理的平台。[6]涉及社区建设的重大项目应该广泛征求社区居民的意见，吸纳一定的社区居民代表参与项目前期的规划和决策。

三、物业管理在社区治理中的定位

1.物业服务企业是社区网格化管理的主体之一

社区党组织、居委会、业主委员会、物业服务企业、社区居民都是社区治理的主体，在社区治理中应该按照分工，各自发挥应有的作用。

社区党组织作为一种政治力量，是社区治理的主导力量，具有其他治理主体所没有的政治优势，借助基层党组织的优势推动社区治理与物业管理融合发展是一项重要的举措。[7]社区居委会具有一定的行政事务权力，在一定程度上相当于街道办事处在社区的派出机构。居委会作为社区自治组织，应该牵头为社区居民提供必要的服务。业主委员会是由物业管理区域内全体业主选举产生的业主自治组织。物业服务企业是接受业委会委托，在一定的物业区域内按照物业服务合同约定为全体业主提供物业管理与服务的企业。

社区管理和物业管理虽然是两种运行目的不同、参与主体不同的管理体系，但二者具有地域重合、硬件共享、宗旨相同、目标接近等共同点，存在有效整合的基础。[8]针对当前社区服务难以满足社区居民需求的现状，物业服务企业应该充分发挥自身优势，把自身打造成社区专业服务机构，除物业服务合同约定的服务项目之外，还可以利用现有的设施设备为业主和社区居民提供特约服务和有偿服务。[9]当然，凡是物业企业参与的公益性服务项目，政府应该给予一定的政策扶持和税收优惠。

2.物业安全管理是社区安全管理的重要组成部分

按照现行法律法规，物业管理是指业主通过选聘物业服务企业，其他管理人按照合同约定或者业主通过自行管理等方式，对物业管理区域内的建筑物及配套设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护环境卫生、社区安全和相关秩序的活动，由此可见安全防范是物业管理双方约定的物业服务内容之一。

就现实来看，物业管理区域是社区的重要组成部分，物业管理区域安全防范的主要包括：建筑物的安全防范、共有设施设备的安全防范、治安事件的安全防范、消防事件的安全防范、环境卫生事件的安全防范、人身事故的安全防范以及公共卫生事件的安全防范等。

关于安全事件的防范措施，国务院颁布的《物业管理条例》第四十六条规定：“物业服务企业应当协助做好物业管理区域内的安全防范工作。发生安全事故时，物业服务企业在采取应急措施的同时，应当及时向有关行政管理部门报告，并协助做好救助工作。”之所以规定在物业管理区域发生安全事故时，物业企业只承担协助职责，原因在于我国现行法律法规没有赋予物业企业执法权。物业企业应该在平时做好各种安全事故防范预案，一旦发生安全事故，就可以按照既定预案采取相应的应急措施。规定中的有关行政部门应该包括基层人民政府、行业主管部门、卫生防疫部门等，也包括物业项目所在地的社区。

3.物业管理是社区突发公共卫生应急体系有机部分

国务院颁布的《突发公共卫生事件应急条例》规定，县级以上各级人民政府应当组织开展防治突发事件相关科学研究，建立突发事件应急流行病学调查、传染源隔离、医疗救护、现场处置、监督检查、监测检验、卫生防护等有关物资、设备、设施、技术与人才资源储备，所需经费列入本级政府财政预算。当发生突发公共卫生事件时，地方人民政府负责突发公共卫生事件的领导和指挥，卫生行政主管部门具体负责对突发事件的调查、控制和医疗救治，其他有关部门在各自职责范围内做好突发事件应急处理的相关工作。突发公共卫生事件的防治，所需有关物资、设备、设施、技术与人才资源储备、经费等应列入本级政府财政预算。

基于上述分析，基层政府应依据《突发公共卫生事件应急条例》的规定，将突发公共卫生事件应急预案纳入物业服务应急体系；划拨出专项经费，每年定期对物业管理与服务人员进行免费的突发公共卫生事件应急基础培训，培训内容包括但不限于防疫防控知识与技能、防控流程与标准、应急突发事件的处理等；规范培训频次、考核内容等量化标准，同时要求物业公司和业主委员会严格执行。

从突发公共卫生事件应急响应机制来看，物业企业承担了一定的社区管理职能，承接了政府转移的服务职能，应由政府购买服务，由基层政府主导对物业管理单位疫情防控设施与设备进行合理配置，配备基础防疫物品及设备(如消毒液、防护面罩、防护服、体温检测仪等)，制定相关政策并定期检查设备的有效期和数量。物业企业承担了上述社区管理职能，必然会增加相应的成本支出。地方政府可以借鉴深圳、杭州、重庆等地的做法，给予物业服务企业一定的补助或税收减免优惠。

在总结此次新冠肺炎疫情防控实践经验基础上，地方行业行政管理部门或者行业协会应该将突发公共卫生事件应急预案纳入示范物业项目考评标准中，对此项内容进行检查并作为评比考核的主要因素之一。对于前期规划设计应考虑的项目，在工程设计和验收规范当中予以补充量化，如中央空调新风系统设计和运行过程当中的过滤消毒问题，可由行政主管部门或行业协会编制相应的设计规范或运行规范，从硬件设计方面减少隐患。

4.社区具有调解物业管理矛盾和纠纷的职责

2019年11月，中国消费者协会对国内36个城市148个住宅小区进行了体验式调查和消费者满意度调查，并发布了《国内部分住宅小区物业服务调查体验报告》。[10]从调查的结果来看，无论是体验式调查还是消费者满意度调查，住宅小区物业服务消费者满意度综合得分和物业服务体验评价得分仅仅达到及格水平。无论是过去认定的一级资质企业或是二、三级资质企业托管的物业项目，消费者满意度无明显差异，也仅仅达到及格水平。从近年中国消费者协会发布的年度受理消费者投诉统计表来看，物业服务中涉及房屋装修、保安服务、停车管理的投诉量仍然居高不下。以上数据说明当前我国物业管理中的矛盾和纠纷是一个带有普遍性的问题，需要下大力气进行解决。

过去主要依靠行业行政主管部门、城市管理部门及行业协会解决物业管理中的矛盾和纠纷，事实证明效果不佳。为此，各地在调查论证的基础上，相继修订了地方性的行业法律法规，将管理权下移，按照属地原则由基层政府部门承担相应的指导和监督职责。比如，新修订的《河南省物业管理条例》和《深圳经济特区物业管理条例》都明确规定，作为基层政府的街道办事处和乡镇人民政府对辖区物业管理事务具有指导和监督职责，深圳市更进一步明确了居委会对业主大会、业主委员会、物业服务企业的指导和监督作用。

由此我们可以看出，街道办是物业管理的基层管理单位，对物业公司、业主、业主大会和业主委员会均有组织、指导和协调职能，但现实中街道办事处往往会把具体的指导与监督职责交由社区居委会承担。鉴于社区管理人员严重不足，社区党工委、居委会可以借鉴深圳、北京等地的成功经验，建立社区党组织和物业管理联席会议制度，加强对社区业主大会、业委会及物业公司的指导与监督，在平时就吸纳业委会和物业项目负责人，把业委会、物业公司纳入社区网格化管理中，及时发现物业管理中的矛盾与纠纷苗头，提前研判，采取必要的应对措施，使之有效地配合社区网格化深度管理。

四、结语

当前我国理论界对社区多元治理体制已经达成共识，社区党组织、居委会、业主委员会、物业服务企业、社区居民都是社区治理的主体，在社区治理中应该按照各自分工，发挥应有的作用，实现真正的“自治”，符合“网络化治理”的要求。如何处理各个治理主体之间的关系，尤其是对社区居委会在社区治理中的定位和功能发挥，还需要进行深入的研究。从此次疫情防控的实际情况来看，我国很多城市社区没有认识到物业管理是社区治理的有机组成部分，物业公司承担的防疫职责也是社区安全和公共卫生管理的重要组成部分。因此，在防疫防控的初期并没有把物业公司的人员、职责、物资纳入社区安全防控体系，给物业管理工作带来了困难。

随着城市化进程的加快，社区成为人们生活的主要区域，社区治理水平影响人们的幸福感和获得感。当前我国城市社区多元治理主体的格局已经初步形成，在借鉴发达地区先进社区治理经验的基础上，总结出一套科学的社区治理模式，对提升我国城市基础管理水平具有较强的现实指导意义。