完善辽宁自由贸易试验区税收政策的研究和建议

姜 昕, 杨景惠, 张 璐

(1. 沈阳大学 商学院, 辽宁 沈阳 110041; 2. 大庆市财政局 注册会计师管理办公室, 黑龙江 大庆 163311)

一、 辽宁自贸区税收收入现状

2017年4月1日辽宁自贸区正式成立以来,沈阳、大连、营口自贸区三大片区协同稳步发展,财税政策和试验任务全面落实,制度创新不断进行,三大片区致力于共同打造东北振兴新引擎。以辽宁自贸区沈阳片区调研数据为例,2018年税收收入、新增注册资本状况良好,如表1所示。

表1 辽宁自贸区沈阳片区2018年税收收入 万元

截至2018年12月31日,辽宁自贸区新增注册企业29 493家,注册资本4 211.4亿元[1]。从表1可知,2018年沈阳片区的税收收入累计64 997万元,较同期明显增加,总计增长26 929万元;中央实现税收收入26 894万元;同比增长62.4%;地方实现税收收入38 103万元,同比增长77.1%[2]:无论中央还是地方的税收收入都大幅增长。2018年个人所得税改革和2019年增值税税率下调新政策出台,给地方和中央的财政收入带来一定压力,也给挂牌成立两年多的辽宁自贸区税收政策的制定和实施带来新的挑战[3]。辽宁自贸区税收政策的创新点不多,以沿袭已有的税收政策为主。税收收入方面,所得税收入对税收总收入的贡献较大。企业实现所得税收入12 553万元,企业所得税和个人所得税占税收收入的比例分别为19.31%和10.11%[2];房产税和城镇土地使用税对税收收入贡献也较大,其他税种对税收收入贡献较小。沈阳片区2018年主要税收种类为增值税,实现税收收入30 565万元,贡献率47.03%[2],对税收意义重大。沈阳片区内多为生产制造型企业,营业税改增值税政策的实施导致消费税收入较低。2018年沈阳片区三大产业税收收入结构如下:第一产业税收收入较少;第二产业税收收入21 002万元,占税收总收入的32.31%,其中制造业和建筑业对第二产业税收收入贡献较大;第三产业税收收入43 988万元,占税收总收入的67.68%[4]。促进第三产业发展举措已经初显成效,第三产业的金融业、租赁服务业及科技服务业都呈现明显的增长趋势。但是,沈阳片区的企业规模与税收不成比例,大中型企业贡献的税收收入仅为1 487万元,主要因为沈阳片区内大中型企业数量较少;小型企业贡献的税收收入为9 835万元,因为沈阳片区内小型企业数量较多;微型企业贡献税收收入39 641万元[4],对税收总收入贡献最大,占60.99%[4]。税收收入构成比例表明企业规模和数量的发展是不均衡的,大中型企业发展的规模和数量小于小微企业,沈阳片区在加快发展小微企业的同时应注意扩大并发展大中型企业。

二、 辽宁自贸区税收政策的问题

1. 创新力度不够

辽宁自贸区沈阳、大连、营口三大片区各自占据重要的地理位置,在发展中形成各自不同的特点,但现阶段辽宁自贸区主要以国内外自贸区的税收政策为指导,以上海自贸区的税收政策为蓝本制定税收政策,缺乏自主创新意识[5]。辽宁自贸区是促进辽宁经济增长的新引擎,但自贸区内企业和个人能够享受的税收优惠政策较少,例如:仅就技术先进型服务企业按15%征税,对其他企业征税没有更多优惠政策。25%的企业所得税对自贸区内很多中小型企业造成很大压力,需要从实际情况出发创新税收政策。目前,辽宁自贸区没有更符合实际的税收政策,尤其是沈阳片区位于内地,与沿海的营口和大连片区地理位置不同,没有港口为依托,应当因地制宜制定符合自身发展的税收政策。

2. 扶持金融业发展政策有待完善

辽宁自贸区沈阳片区新增了制造业、金融业、批发和零售业、租赁和商务服务业等重点行业。2018年沈阳自贸区税收收入实地调研的结果显示,沈阳片区企业和个人缴纳所得税占比不均衡,如表2所示。

表2 沈阳片区2018年企业、个人(新增)所得税收入 万元

表2显示金融企业个人所得税缴纳额为260万元,企业所得税缴纳额为106 万元,占行业税收比例较高,应给予金融企业更多税收优惠政策。在金融税制建设方面,沈阳片区金融衍生工具相关税制的创新具有滞后性:对新出现的一些金融业务没有及时出台明确的征税规定,仅以发生的具体问题作出批复;金融业课税的规则也存在一定滞后性;全面实行“营改增”后,金融业征税存在较大困难。针对融资租赁业出台的相关政策的国际竞争力相对较弱,片区内的租赁公司与国外租赁公司不能公平竞争,如国内租赁公司从境外购买大型设备需要支付的关税远远高于国外的租赁公司;自贸区的税收政策没有对金融业高素质人才实行较大程度的优惠,对金融业从业人员的境外所得也没有特殊税收优惠政策,不利于金融人才向自贸区集聚[6]。

3. 离岸业务税收政策有待完善

离岸业务在经济发展中一直处于重要位置,香港自贸区就通过离岸业务税收优惠政策吸引了大量外资企业。目前,辽宁自贸区离岸业务税收政策还停留在对上海自贸区税收政策的借鉴阶段,很多外资企业因为辽宁自贸区税收比较高打消了进入自贸区发展的想法。同时,离岸业务税收较高导致一些企业或个人采取各种方法逃避税收,不利于自贸区税收征管的正常进行,对税收秩序造成一定程度的消极影响。辽宁自贸区成立3年多以来,离岸业务的政策制定尚处在探索阶段,税收管理处于较为松散的状态。离岸业务具有特殊性,由于税收征管由于涉及其他国家自贸区的税收政策,难度和复杂性有所增加,产生税收管辖权冲突和纳税人不明等多种问题,引发逃税避税等现象。

4. 税收优惠立法层次较低

我国自贸区通过中国自由贸易试验区总体方案及国家税务总局、海关总署等颁发的规章和规范性文件等规定税收优惠政策,缺乏立法保障,辽宁自贸区也不例外。美国、印度等国家都通过立法形式规定税收优惠政策,比我国的税收优惠政策执行力更强、更有规范性,也更稳定。辽宁自贸区由于立法层次较低,在执行过程中容易出现透明度不高、执行力不强、监管不到位等情况。自贸区建立财税制度后,更重要的是执行,建立良好的财税制度而没有落到实处,势必对自贸区的发展造成不利影响[7]。

三、 国内自贸区税收优惠政策的先进经验

国内做得比较好的自贸区主要有上海、天津、福建和广东横琴自贸区,各有值得借鉴的先进经验。

1. 上海自贸区

2013年9月29日中国(上海)自由贸易试验区(以下简称“上海自贸区”)正式挂牌成立,成为我国首个自贸区,标志着中国改革开放迈出了新步伐。近期,上海自贸区为推动跨境金融业务创新,鼓励890家企业进行跨境双向人民币资金业务,其中95家企业参与了跨国公司总部外汇资金集中运营试点。2018年上半年,上海自贸区跨境人民币结算总额为12 369.6亿元,占全市跨境人民币结算总额的50%(数据来源于中国(上海)自由贸易试验区官网)。上海自贸区税收优惠政策表现在如下两个方面:第一,促进投资。符合一定条件的企业或个人产生的所得税可以分期缴纳,这一税收优惠政策将不断促进优秀企业和个人向自贸区集聚。第二,促进贸易。在保留原保税区相关优惠政策的基础上,对融资租赁业务实施更加具体和优惠的税收政策[7]。上海自贸区还打破自贸区及保税区在区内和区外税率不统一的规则,实现区内、区外税率统一,打破了以行业为主的税收优惠政策,实行区域性税收优惠政策。

2. 天津自贸区

中国(天津)自由贸易试验区(以下简称“天津自贸区”)于2015年4月21日正式成立。天津自贸区是第二批自贸区中面积最大的北方首个自贸区,对京津冀协同发展有着重要的推动作用。天津自贸区重点发展融资租赁业、高新技术产业和现代服务业等新兴产业,向新兴产业加大税收政策优惠力度,如重点鼓励发展服务业,实行自贸区内免流转税,对高端人才执行股权激励政策等。天津自贸区虽然没有普遍实施低税率,但是能够结合实际完善基础设施,逐步提升与国际自贸区的融合程度。

3. 福建自贸区

中国(福建)自由贸易试验区(以下简称“福建自贸区”)于2015年4月21日正式成立。福建自贸区主要借鉴上海自贸区的先进经验,试点上海自贸区已经试点的进口税收政策,通过试点发现与实际不相适应的政策,作出进一步调整。福建自贸区在海关特殊监管区域设立保税展示交易平台,卖不完的商品可以全球调拨,优化了全球资源配置,在一定程度上为消费者作出了让利。福建自贸区也探索建立货物状态分类监管模式,以提高海关特殊监管区域的工作效率。

4. 广东自贸区珠海横琴新区

中国(广东)自由贸易试验区珠海横琴新区(以下简称“珠海横琴新区”)于2015年4月23日成立。珠海横琴新区地处珠海,与澳门毗邻,占地106.46平方公里,可以为企业提供广阔的发展空间。珠海横琴新区的区位优势随着港珠澳大桥的开通进一步得到突显,现已成为国际商务服务基地和国际金融创新区。珠海横琴新区把金融业作为重要支柱产业,努力推动金融业各要素向区内集聚。为了引进人才,珠海横琴新区给予国内外人才个人所得税20%～40%的优惠;对香港和澳门特别行政区永久性居民给予个人所得税税负差额补贴;对在珠海横琴新区、保税区、洪湾片区等一体化区域内办公、符合条件的人才给予不超过36个月、每月每人600～6 000元的租房和生活补贴(数据来源于中国(广东)自由贸易试验区官网);对拉美高端人才,在签证、居留、居住、医疗等方面给予相应的便利和补贴。

四、 国外自贸区税收优惠政策的先进经验

1. 美国自贸区

1936年,美国在纽约州布鲁克林建立了第一个自由贸易区,美国是目前世界上自贸区最多的国家。美国自贸区制定了较为宽松的监管程序,设立了较为精简的海关机构,自贸区内部执行程序简洁,进出口货物不需要检查和报备。美国各自贸区之间货物流通无需缴纳关税,在很大程度上减轻了企业的税收压力。美国自贸区税收优惠政策灵活,如对贸易公司在税款缴纳期限上没有强制性规定,税款缴纳可以根据实际情况有所延缓。美国在自贸区外部实施倒置关税政策,因为进口产成品比进口原材料获利更多,这样导致美国制造业企业大量外流,形成了倒置关税制度。包括出口产品、废品和废料免关税在内等优惠政策,在增加就业机会、促进制造业发展方面发挥了关键性作用。

2. 韩国釜山自贸区

2004年韩国釜山自贸区成立。釜山自贸区不断实现贸易自由化,主要体现在关税减免方面。如减免自贸区内企业进出口商品的关税,免除自贸区外商品进入自贸区的出口关税。我国自贸区只对产品加工增值部分免除关税,釜山自贸区则对全部商品免除关税。此外,釜山自贸区还实行五年内企业所得税税收优惠政策:前三年免税后两年减半。釜山自贸区的从业者既可以选择较低的固定税率缴纳个人所得税,也可以选择五级超额累进税率缴纳个人所得税。可见,釜山自贸区的税收优惠政策力度较大、普及面广,由此,不断吸引优秀人才向区内集聚。

3. 新加坡自贸区

1969年9月新加坡划设了第一个自由贸易区。新加坡自贸区税收优惠政策处于世界领先地位。第一,促进贸易便利化。早在1989年就为企业提供了一站式通关服务,10秒钟内可完成进出口贸易申报和审核的相关手续。第二,税收优惠力度非常大。90%的货物进入自贸区无须缴纳关税,这样的税收优惠政策极大吸引了外资企业商品的注入,推动了自贸区经济的发展。第三,新加坡自贸区实行同项目税收抵扣法,能够促进离岸业务更高效便捷地开展。

4. 巴西玛瑙斯自贸区

巴西玛瑙斯自贸区成立于1967年。巴西玛瑙斯自贸区的税收优惠政策是自盈利年度起10年内100%减免企业所得税[6]。巴西玛瑙斯自贸区还创新性地将税收优惠政策与环境保护相挂钩。自贸区内企业必须获得环境许可证,才能享受到很多减税优惠;如果企业在生产经营过程中有任何污染环境、破坏生态的行为,将被拒之于自贸区外。

五、 完善辽宁自贸区税收优惠政策的建议

上海自贸区的先进经验是大力支持并鼓励金融业务创新,包括:第一,推动外汇资金集中运营,促进了跨境金融业务的发展;第二,税收优惠政策更具体、更优惠;第三,统一自贸区、保税区在区内和区外的税率,税收征管更为便利;第四,不划分行业,片区内的企业执行统一税收优惠政策。天津自贸区的先进经验是重点发展现代服务业,重点鼓励开展离岸业务,加快完善高端人才激励政策。福建自贸区的先进经验是充分发挥地理位置优势,自贸区的商品能够通过保税展示交易平台全球调拨,实现全球范围内资源配置的优化。珠海横琴新区对境内外人才的个人所得税实行多项税收优惠政策,通过物质资助和奖励,引进高素质人才,促进了优秀人才向自贸区集聚。国外自贸区税收优惠政策的经验有很多值得借鉴之处:美国自贸区走在税收优惠政策的前端,如海关执行程序最大程度精简和实行倒置关税政策,都是从自贸区实际出发制定的政策;韩国釜山自贸区对进出口商品实行全部免税,对企业所得税实行前三年免税、后两年税赋减半,纳税人在缴纳个人所得税时能够选择对自己便捷有利的纳税方式,都是值得借鉴的经验;新加坡自贸区一站式通关服务最大程度地提高了通关效率;巴西玛瑙斯自贸区推行的10年内免征所得税的力度巨大的税收优惠政策,对环境保护实施的有效政策也值得借鉴。辽宁自贸区应从实际出发,借鉴国内外自贸区税收政策的先进经验,不断完善税收政策。

1. 加大税收政策创新力度

(1) 将已有的税收政策以法律法规的形式固定下来。税务机关应及时向企业说明税收优惠政策,通过实施税收优惠政策促进企业发展。

(2) 结合实际完善税收优惠政策。辽宁自贸区以东北老工业基地为依托,重点发展高端产业、现代服务业、高新技术产业等,应向重点产业加大税收优惠力度。辽宁自贸区三大片区各有不同的特点,应该从实际出发制定税收政策。

(3) 实行全方位开放的税收优惠政策。可以借鉴美国自贸区的先进经验,精简完善海关机构,简化繁琐程序,提高工作效率;可以借鉴新加坡自贸区贸易便利化的措施,在纳税期限上不作具体的强制规定,企业能够根据实际情况延缓纳税,但要对企业延缓纳税的期限作出相关规定,不作无限期延缓。

2. 加大税收政策优惠力度

(1) 不同行业制定不同的税收优惠税率。如对融资租赁和离岸业务等特殊行业进行相关税率调整等,为离岸业务制定准确征收税率是辽宁自贸区需要考虑的问题。

(2) 不同企业实施不同税收优惠税率。界定不同企业的经营状况、盈利能力、公司价值等,设置不同的税收优惠税率。对高新技术企业购进原材料进行一定减税,减轻高新技术企业的成本负担。

(3) 结合实际实施税收优惠政策。我国现阶段仍以25%的税率征收企业所得税,虽然辽宁自贸区难以降低25%的企业所得税税率,但是可以通过制定相关税收优惠政策减轻企业纳税负担。如借鉴巴西玛瑙斯自贸区所得税10年内减免100%的优惠税收政策,借鉴韩国釜山自贸区的前三年免税、后两年减半的措施,对为自贸区经济发展作出较大贡献的企业进行一定的政策奖励或税收减免。

3. 完善税收优惠的法律制度

(1) 通过立法完成顶层设计。目前,我国自贸区的税收优惠政策主要是由规章和规范性文件组成的,实施的过程和效果无法得到保障,应以法律为框架规范税收优惠政策,使税收优惠政策落到实处。

(2) 提高税收优惠制度的立法层次。落实税收优惠制度的执行力,提高信息透明度,增加税收优惠制度的确定性,为辽宁自贸区提供更有利的税收环境。

(3) 及时修订并完善法律法规。实时关注自贸区经济发展新动态及税收征收情况,修订与实际发展状况不相符合的部分。深化改革,营造良好的政策环境,促进自贸区资金和贸易等的充分流通。

4. 完善辽宁自贸区金融业税收政策

(1) 完善金融创新税法规制的确定性。为新出现的金融业务及时制定明确的税收优惠政策,使辽宁自贸区金融创新活动的税收负担可以预测。

(2) 加大金融人才税收优惠政策力度。对金融高端和紧缺人才在税率和纳税期限上放宽政策,如借鉴珠海横琴新区对国内外人才给予20%～40%的税收优惠政策。

(3) 出台融资租赁业税收优惠政策。辽宁工业第一支柱产业----制造业----现阶段发展缓慢,需要通过融资租赁业务解决更新机器设备的资金问题,融资租赁业务对辽宁经济复苏起着关键性的作用,需要实施税收优惠政策促进发展。如对融资租赁进口机器设备减征进口增值税,简化报税流程,实行每季度纳税申报一次等税收优惠政策。

5. 完善辽宁自贸区离岸业务税收政策

(1) 完善离岸业务税收征管体系。制定具体的判断标准,依据标准制定相关税收政策,而不是一刀切;细化离岸业务管理,采取不同的税收征管办法。可以借鉴新加坡自贸区对不同税收项目允许抵扣的方法。

(2) 进行单一税种征税。直接免除自贸区内流转税,如对自贸区外或境外投资获得的收益免征或减征部分税收,在一定程度上使投资人更愿意在辽宁自贸区投资,不会因投资收益减少而撤资。

(3) 加强国际间的沟通合作。积极与国外低税率国家和地区进行交流,签订税收情报交换协议,及时了解国际自贸区税收政策动态。

6. 引导企业发展,优化税源结构

(1) 坚持以政府为导向,充分发挥市场调节作用。定期对自贸区企业发展状况和税收情况作综合评估,及时调整税收政策,切实促进企业发展。

(2) 进一步提高资源使用效率。淘汰长时间享受税收优惠政策而不实际经营的税户,清退“空壳企业”“僵尸企业”,优化税源结构,推动特色企业及税收贡献大的企业发展壮大,充分发挥此类企业对其他企业及区域经济的拉动作用。

(3) 打造具有竞争力的产业模式。鼓励企业在自贸区内设立或寻找产业链,上下游企业经营合作,形成企业聚集及合理的产业布局,降低经营成本,促进自贸区税收增长。打造良好的“双创”环境,打造新的增长极,提高企业的核心竞争力,推动企业持续发展。充分肯定民营企业在经济发展中的作用,鼓励各类经济主体落户自贸区。

六、 结 语

制定完善优惠的税收政策对辽宁自贸区的经济发展具有重要的作用。辽宁自贸区自成立以来通过不断完善和改革税收政策,转变政府职能,推进了税收优惠政策的制定,促进了自贸区企业和个人的发展,对复兴东北老工业基地产生了积极的影响。但是,辽宁自贸区税收政策在实践中表现出来的缺陷仍需得到政府的重点关注,一些特殊行业,如融资租赁业、离岸业务等行业的税收优惠政策仍需要进一步得到完善。