行政信访法治化改革及其制度悖论

2020-08-20吴军

时代人物 2020年7期

吴军

从政府行政和公权力改革的的层面思考，行政信访的法治化是我国行政信访制度发展的必然方向。行政信访制度可以充当政府与民众间的调解者，有利于补充行政制度纠纷的调节机制，对政府职能起到监督和兜底的作用。近年来，随着科学技术的发展，行政信访制度也与时俱进，利用信息技术的优势实现了行政信访的数字化、信息化、智能化。一方面，更先进的信访手段增加了信访渠道，让群众的合理诉求更容易被政府了解，另一方面，新的技术也让信访制度本身的职能范围界定面对复杂的局面，对信访制度的法制化要求日益增加。

一、我国行政信访制度的历史沿革

行政信访制度在我国的发展主要是为了解决三个主要需求，一是补充纠纷解决的机制，从这一方面来说，行政信访制度和诉讼、仲裁类似;二是提供协商渠道，充当政府和各个利益集团间的沟通交流平台，帮助政策和制度更好的制定;三是解决繁多复杂的特殊社会事务，一些难以界定权责范围的复杂事务可以通过行政上方来找到解决路线。

我国行政信访制度历史悠久，但是存在信访数量庞大，解决效率偏低，信访法制化进程缓慢的问题。举例而言，公民在信访过程中往往遇到各种形式的阻碍和反对力量，导致“信访不合法”这一怪现象，信访作为化解社会矛盾的有效方式，反而制造出了更多社会矛盾。调查显示，近10年来全国信访事项中，民事纠纷占到绝大多数，其次为公检法案件行政复议类，几乎没有提出政治诉求的情况，也没有意见建议。这说明行政信访制度提供协商渠道的职能被大幅度弱化，没有起到反应民意的功能。

二、行政信访制度的法制化改革

目前，我国行政信访制度的法制化改革主要集中在以下四个方面：

建立法律层面的规范化信访事项分类。我国行政信访所涉及的事务类型繁多，过去并未从法律层面将各类事务分类归纳，导致事务混乱无序，各地凭经验和地方条例来处理。自《信访条例》改革后，行政信访事项将分为申诉、建议、检举三个主要类别分别纳入不同的处理程序，信访的系统性和可靠性大幅增加。

明确确立复查机制。行政信访制度的复查是一项重要机制，我国目前明确规定由地方设立复查复核委员会，专门负责信访事务的复查工作，并且对复查的条件、范畴、标准都作出了明确的规定。

规范听证会制度。信访制度有听取收集人民群众意见建议的功能，因此，听证会制度必不可少。过去我国并没有常时设立信访听证会制度，近年来，随着信访制度的法制化改革，听证会制度随之被规范化，已经成为反应群众意见，解决政策纠纷的重要渠道。

完善信访流程体系。对于行政信访事务，目前我国已经在逐渐的实践中摸索出了成熟的流程体系，即事务办理、事务复查、事务复核三级环节，确立了完善的信访终结认定体系，大大优化了信访事务的审核困难问题。

三、行政信访制度在改革中面临的主要问题

虽然行政信访制度的法制化进程不断发展，但在改革的过程中，仍存在不少问题亟待解决，笔者认为，目前我国行政信访制度的法制化改革进程中任存在以下问题：

行政信访制度的法律效力弱。行政信访制度从原则上讲，应当和诉讼、行政复议等事务同级，在立法层面互相配合。但是，我国行政信访制度的法律层级比较弱，属于国务院制定的行政法规，地方设立的地方性规章制度，而非国家层面的法律。这导致行政信访制度缺乏足够的法律效力支持，不得不为其他事物让步，而各地信访制度复杂混乱，互相撞车的情况也时有发生。

行政信访事物的范畴不明确。目前，我国行政信访制度重点解决的信访事务是民事类纠纷，主要表现为公民利益因政策受到损害。如拆迁、失业、招投标等方面的政策问题，公民感觉自身的利益收到损害时，往往会寻求向政府行政信访来解决问题。这是目前我国行政信访的主要领域，但这一领域的事务繁多，该如何界定是否应由信访制度来解决始终是一个难题。举例而言，针对拆迁补偿问题，应当由信访制度来解决，还是由行政复议制度来解决，就存在一定争议，这也导致很多信访事务被分流，而没能得到有效解决。

行政信访部门的负担沉重。调查现实，我国发达地区行政信访年均审理案件超过8000件，和行政诉讼案件数量相差不多，但信访部门普遍力量较弱，如此数量的行政信访事务给地方部门带来了沉重的负担。这也导致了大量社會矛盾积压，无法妥善解决，而大量本属于行政诉讼的事务未经诉讼程序进入信访渠道，也给信访部门带来了审核层面的困难。

行政信访制度法治化改革的目标是提高解决矛盾纠纷的制度能力，根本目的是维护人民群众的利益。有必要通过强化公共政策纠错功能，从根本上减少行政信访矛盾纠纷的发生，使其真正成为行政复议和行政诉讼制度的补充机制。因此，未来信访法以及信访改革方案的制定过程中，需要警惕立法及改革方案与行政信访的实际制度功能脱节以及在可行性方面无法满足社会的实际需求。