“放管服”改革视域下社会治理创新：一项研究框架

程波辉，陈 玲

(对外经济贸易大学 a.公共管理学院;b.国际经济贸易学院,北京100029)

一、引言

创新社会治理是新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。党的十九届四中全会明确指出，“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国”[1]。关于社会治理创新的研究，国内外文献比较丰富。从既有的研究来看，国外由于社区自治和市场经济比较发达，社会治理创新更侧重于微观社会的治理绩效的提升研究，集中体现在水治理(Water Governance)[2][3][4]抑或水资源改革(Water Reforms)[5]、企业社会责任(Corporate Social Responsibility)[6]、合作治理(Collaborative Governance)[7]、卫生系统治理(Governance of the Health System)[8]、社交媒体使用(Social Media Use)[9]、洪水风险治理(Flood Risk Governance)[10]、可再生能源治理(Renewable Energy Governance)[11]等方面。国内关于社会治理创新的研究，近十年来的成果比较丰富，尤其在党的十八届三中全会以后，“社会治理”俨然成为“社会管理”的替代词，研究成果急剧上升，涉及社会治理创新的意义[12]、内容[13]、目标[14]、任务[15]、要求[16]、模式[17]、路径[18]等，然而，这些研究在研究视角和方法层面仍显不足，大多围绕社会治理创新自身进行探讨。不同于西方社会的社区治理或自治情境，中国社会治理的主导者仍是政府，创新社会治理的关键在于转变政府职能，简政放权，服务下沉，赋权于社会与公众，逐步实现社会事务的公共治理或社会自治。亦即，创新社会治理最核心的任务是转变政府社会管理职能。当前，“放管服”改革就是深入推进我国政府职能转变的重要途径和抓手。正如党的十九届四中全会所强调的，必须“完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能……深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革”[1]。李克强总理亦强调指出：“我们要实现全面建成小康社会目标，并为第二个百年奋斗目标开好头、起好步、打好基础，‘放管服’改革依然是重要抓手。”[19]由此，从“放管服”改革的角度对社会治理创新给予思考，是一种重要的研究路径。必须“准确把握(地方)社会治理的阶段性特征和现实性问题，坚持‘放管服’改革思路，在不断推进政府治理理念创新和职能转变的基础上推动社会治理创新发展”[20]。有鉴于此，本文拟对“放管服”改革视域下的社会治理创新进行专门探讨，主要就其研究框架加以建构，以期为社会治理创新研究提供一个新的视域和方法论借鉴。

二、当前中国社会治理创新的基本特征：基于扎根理论的分析

构建“放管服”改革视域下社会治理创新的研究框架，首要的是明确社会治理创新的特征，以便将其与“放管服”改革的理论意蕴进行关联分析。

(一)数据来源与研究方法

自2012年起，原国家行政学院和《人民日报》人民网联合主办的全国社会治理创新案例征集和评奖活动正式开始，每年评出10个全国社会治理创新最佳案例、20个社会治理创新优秀案例。本文的数据就来源于该活动平台(主要是人民网)发布的“历年创新社会治理典型案例”。基于权威性、时效性、典型性的数据要求及“放管服”改革命题的提出时间(2015年5月12日)[21]考量，本文仅选取2016—2019年社会治理创新的最佳案例进行文本考察，共40个案例，总计字数约21万。

本文主要运用建构型扎根理论的方法(一种从资料中发现理论的质性研究方法)，对社会治理创新进行聚类分析，提炼与归纳社会治理创新的类属[22]。具体操作上将40个社会治理创新最佳案例导入QSR NVivo12质性分析软件中，对其进行逐字、逐句、逐段的分类编码，根据编码相似性进行聚类分析并得出社会治理创新的基本特征。

(二)初始编码

初始编码是对原始数据进行的切割分解和初步提炼。德国质性研究学者伍威·弗里克(Uwe Flick)指出，原始的田野资料是理论发展的最终基础文本，必须使初始编码阶段所建构的代码契合数据资料。在这个扎根原则指导下，笔者借助NVivo 12中的自由节点编码功能，依据文本信息量的大小，对集中反映社会治理创新主要做法且内容层次较多的部分进行逐行阅读，并及时抽取信息；对缺少实质性内容或不直接体现社会治理创新主要做法的部分，则以段落为单位概括每段信息，并将这些信息点按数据来源编码整理，形成初始代码153个，用an表示。然后将这些初始代码进行匹配，在这个过程中，如果遇到某些代码难以归属时，就回到原文中根据上下文语境进行判别。最终得到优化代码28个，用An表示，编码举例见表1所示。

表1 初始编码分析举例

(三)聚焦编码

聚焦编码是扎根理论研究中整个编码工作的第二个阶段，主要对第一阶段初始编码获得的代码以及代码之间的类属或主题进一步加以凝聚、聚焦、精练和区分。这个凝练和区分的过程，首先基于持续不断的比较和整合，其次建立在进一步范畴化、概括化、抽象化的基础上[23]。依据这个编码原则，将28个优化代码不断进行凝练、区分与重组，形成聚焦代码6个，用Bn表示，见表2。

表2 聚焦编码结果

(四)编码效果的检验

上述初始编码与聚类编码合理、完善与否，需要检验才能确认。为了摒弃已形成的固有印象，编码检验安排在两周后进行，具体检验流程和上述初始、聚类编码相同。整理出的153个初始代码含义没有多大变化；对153个初始代码范畴化后所得到的28个范畴，均与上述的范畴相同；对28个范畴进行再范畴化后得到6个聚焦代码或基本范畴，也与上述完全相同。由此，上述编码可以通过检验。

(五)探索性研究发现

基于上述扎根理论的聚焦分析发现，提升服务水平、创新治理方式、管理服务下沉、健全体制机制、强化监督检查、加强乡村治理等构成了地方社会治理创新的主要做法。这些做法充分彰显了当前中国社会治理创新的基本特征。

1.注重社会治理方式的变革与创新(B2)。在28个优化代码中，体现社会治理方式的代码达11个之多。这表明，伴随着中国特色社会主义进入新时代，社会治理方式与举措亟须推陈出新，以适应快速变化的经济社会环境，尤其是社会公众对治理的新需求。“三社联动”(A2)，如完善“三社联动”社会治理组织体系(a2)；整合社区资源，夯实基层基础(a23)；加强阵地建设,完善微益坊主体功能(a54)；夯实服务基础,促进社会组织常态服务(a55)等，回应的是社会组织、社会工作者对社会治理参与的需求。治理信息化(A5)，如简化处置程序(a11)、提高工作效率(a12)、实现集成共享(a13)、一张图调度指挥(a117)、危险态势智能预判(a118)、人物关系大数据挖掘(a119)、云会议协商系统(a120)、平安大喇叭系统(a121)、百姓随手拍+视频监控联网(a122)、手机MAC定位追踪(a123)、接口开放(a124)等，回应的是互联网、大数据对社会治理技术变革的挑战与要求。清单管理(A19)，如将权力清单1项清单升级为权力清单、责任清单和负面清单等3项清单(a116)，回应的是政府与市场、社会关系协调治理的要求。回应型治理(A15)，如主动作为，真诚回应关切(a37)；求真务实，为民排忧解难(a38)；综合运用新媒体，及时回应社会关切和群众利益诉求(a52)等，则是对体现公民意志的服务型政府建设的回应。

2.突出社会治理体制机制的建立与健全(B4)。在28个优化代码中，体现社会治理体制机制的代码有5个。这表明，伴随着国家治理体系与治理能力现代化的深入推进，从制度上夯实社会治理的基础、巩固社会治理的成效以及凸显富有特色的社会治理制度优势，越来越成为地方社会治理创新的共识。职责规范(A8)体现的是从制度上保证政社边界清晰(a24)、岗位职责明确(a25)。业委会管理(A17)体现的是从制度上保证业委会党组织建设(a43)、业委会组建管理(a44)、业委会运行管理(a45)等三者协同推进与有效运转。基层微治理(A22)体现的是从解决群众身边的小事、难事入手，完善基层社会治理网络和治理机制(a64)。共建共治共享(A27)，如立足公众协同，构建共治共建的治理体系(a88)；拓展公共空间，搭建互联互通的交流平台(a89)；培育公共精神，共建睦邻友好的幸福家园(a90)；做优公共服务，创建互惠共享的品质社区(a91)等，体现的则是从主体结构优化、体系架构、机制运转等方面夯实社会治理的基础，搭建中国特色的社会治理制度体系。健全体制机制(A14)，如有效管用的预防机制(a66)、简捷便民的投诉机制(a67)、及时就地的办理机制(a68)、全程跟踪的监督机制(a69)、群众主导的评价机制(a70)、科学系统的管理机制(a71)等，更是直接意义上对健全社会治理机制的充分体现。

3.侧重社会治理服务水平提升(B1)与乡村治理变革(B6)。在28个优化代码中，服务提升与乡村治理的代码分别为4个。这表明，服务提升与乡村治理在当前中国社会治理创新中仍是比较重要的方面。就提升服务水平来说，服务供给本就是社会治理的题中应有之义，创新社会治理必然要求提升社会服务效能。如建立“两网融合”社会治理工作格局(a1)、整合网格资源(a10)、“一张网”全域服务(a139)、“一号通”共建共享(a140)、精细化服务(A23)、“微运动”健康服务(A28)等，回应的正是社会治理中人们对服务供给的新要求。就加强乡村治理而言，伴随国家提出“乡村振兴战略”以来，乡村治理越来越成为地方社会治理创新的重要目标指向。乡村生态治理(A20)、乡村社会公正维护(A24)、涵养文明乡风(A25)、推动乡村民主化(A26)，回应的就是国家“乡村振兴战略”对社会治理的要求。

4.强化社会治理的监督检查(B5)与管理服务下沉(B3)。这两个聚类代码虽然各自只有两个优化代码作支撑，但正好表明未来中国社会治理的创新趋势，即更加强调社会治理的监督问责与管理服务权的下放。前者如查宣结合，将线索排查与政策宣传相结合(a46)；查巡结合，将专门检查与专项巡察相结合(a47)；查惩结合，将检查发现与严肃惩处相结合(a48)；查教结合，将查办案件与警示教育相结合(a49)；查创结合，将清风行动与转隶融合相结合(a50)。后者如精准赋权，完善基层政府“管理+服务”新功能(a104)；管理下沉，让听到炮声的人指挥战斗(a146)；服务下沉，让老百姓知道惠从何来(a147)。

三、“放管服”改革视域下社会治理创新：理论模型建构

对社会治理创新与“放管服”改革的关系进行提炼、比较与整合分析，据此建立“放管服”改革视域下社会治理创新的可适性模型框架。

(一)“放管服”改革的理论蕴含

“放管服”是简政放权、放管结合、优化服务的缩写。“放管服”改革与政府职能转变是一个系统的整体。把握“放管服”改革的蕴含，必然要与政府职能转变相联系。所谓“放管服”改革，主要是指围绕处理好政府与市场、政府与社会关系，简政放权、放管结合、优化服务三管齐下推动政府职能转变，以激发市场活力和社会创造力，促进经济社会持续健康发展[24]。正如李克强总理所指出的，“放管服”改革“实际上是一场刀刃向内的政府自我革命，旨在重塑政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用……推进政府职能深刻转变，大幅减少微观管理事务和具体审批事项”[25]。简政放权包括“简政”与“放权”两个方面，即政府系统内的权力转移、取消以及政府对市场、社会的权力下放[26]。其核心要义是如何看待公权力，促进权力下放。放管结合是相对于简政放权而言的，强调政府不仅要给市场、社会放权，放松准入门槛，激发市场和社会活力，而且要加强政府事中事后的监管，创新监管方式，保障国家权力规范运行[27]。其核心要义是如何建立健全一套政府事中事后监管的制度。优化服务是“放管服”改革的归宿，核心要义是如何重塑政府服务理念，提升政府公共服务能力。

(二)“放管服”改革视域下社会治理创新的理论模型

将“放管服”改革的理论蕴含与前述社会治理创新的特征进行关联性思考，可以发现，“放管服”改革能够统合和涵盖社会治理创新的基本特征或范畴。其一，创新治理方式(B2)、管理服务下沉(B3)归属于简政放权的范畴。推动诸如“三社联动”(A2)、协同合作(A6)、源头治理(A10)、协商治理(A12)、回应型治理(A15)、联动治理(A16)、清单管理(A19)、精准治理(A21)等治理方式的实现，前提是政府必须转移、取消和下放权力，即坚持简政放权，而管理服务下沉(A3)与职权下放(A7)本身就是简政放权的做法。其二，健全体制机制(B4)、强化监督检查(B5)、加强乡村治理(B6)归属于放管结合或健全制度(D2)的范畴。从概念属性来看，体制、机制本身就属于制度的范畴，职责规范(A8)、群众监督(A13)、业委会管理(A17)、监督检查(A18)、基层微治理(A22)、共建共治共享(A27)等，都可以看作社会治理领域的特定制度创新或社会治理的体系架构。关于加强乡村治理与健全制度的关联，主要是从非正式制度的角度进行的思考，无论是维护乡村社会公平正义(A24)，还是涵养文明乡风(A25)，抑或是激发乡村民主活力(A26)，都与非正式制度的塑造密切相关。其三，提升服务水平(B1)归属于优化服务(D3)的范畴，这对范畴基本上是同义的。

据此，“放管服”改革视域下社会治理创新的理论模型可以用图1来表示，它主要包括三层含义：其一，简政放权、健全制度、优化服务是统领社会治理创新的核心范畴，也是实现社会治理创新的主要通道；其二，健全制度在社会治理创新中发挥核心作用，简政放权与优化服务的最终实现都离不开相关制度的支撑；其三，“放管服”改革视域下社会治理创新的目标体系，主要由提升服务水平、创新治理方式、管理服务下沉、健全体制机制、强化监督检查、加强乡村治理等子目标构成，每个社会治理子目标具体又包括多个治理任务。依据该理论模型，有关“放管服”改革视域下社会治理创新的研究内容主要应包括：一是社会治理创新的范畴体系研究；二是“放管服”改革与社会治理创新的关系模式研究；三是“放管服”改革视域下社会治理创新的实证研究；四是“放管服”改革视域下社会治理创新的路径选择研究。

图1 “放管服”改革视域下社会治理创新的理论模型

四、结论与讨论

社会治理的实质是一项系统性的政府改革活动，涉及权力下放、制度变革、服务能力提升等诸多层面，其与“放管服”改革具有理论上的契合性。事实上，伴随着中国经济社会步入新时代，传统的“自上而下”的统治型社会管理方式已不足以应对因“社会个体化”而日趋复杂化的社会问题，单一主体的社会治理供给也难以跟上因“需求多样化”而日趋个性的需求体验。必须在简政放权、健全制度、优化服务等方面不断推进社会治理创新，逐步实现社会治理主体多元化、社会治理服务下沉、公共服务能力提升。“放管服”改革视域下社会治理创新的研究成为必需，其对于拓展社会治理创新的研究视域，进而推动社会治理创新的实践进程具有重要的意义。本文经由扎根理论的分析，发现社会治理创新与“放管服”改革的理论契合性，进而建构了一种“放管服”改革视域下社会治理创新的研究框架，不仅进一步证实了社会治理创新与“放管服”改革的相关性，而且对这种相关性给予系统化的抽象，使之上升为一个理论模型，以便后续的研究可资借鉴，这不失为一种学术贡献。总之，本研究认为，“放管服”改革是新时代中国深入推进社会治理创新的突破口，必须从简政放权、健全制度、优化服务等三个维度激发社会治理创新的内生动力，构建更加完善和有效的社会治理体系，但也应看到，本文所建构的理论模型具有开放性，随着社会治理创新实践与探索的不断深入、更多案例的呈现与载入，该理论模型必将得到进一步修正和完善。