中国共产党根本领导制度的定位问题研究

齐卫平

(华东师范大学 政治学系，上海200241)

党的十九届四中全会聚焦坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化这个重大问题，做出系统全面的战略性安排，全会通过的《决定》，形成了中国特色社会主义制度体系结构的总框架。党的领导在中国特色社会主义制度结构总框架中具有根本制度的地位，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，必须坚定不移地坚持党的领导这个根本领导制度。

一、中国特色社会主义制度的国家制度定位

加强制度理论研究是党中央对贯彻落实党的十九届四中全会精神提出的一项重要任务，《决定》提出：“加强制度理论研究和宣传教育，引导全党全社会充分认识中国特色社会主义制度的本质特征和优越性，坚定制度自信。”[1]66只有从理论上深化对制度理论的研究，才能对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化保持清醒的认识，从而在行动上正确地贯彻执行党中央的战略部署。

《决定》明确提出：“突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。”[1]22从这个要求看，根本制度、基本制度、重要制度是中国特色社会主义制度的支撑，它们是中国特色社会主义制度体系结构的组成内容，但不是整个体系的全部。中国特色社会主义制度是系统集成的体系，除了根本制度、基本制度、重要制度以外，还包括各领域制度运行的体制机制以及数量多、范围广、内容细的具体制度。《决定》分13个部分对各领域的制度建设提出了任务和要求，既包括根本制度、基本制度、重要制度，又包括覆盖国家治理各个方面的体制机制和具体制度，由此形成的中国特色社会主义制度具有体系的完整性，因而是国家制度层面上的体系性制度。

研究中国特色社会主义制度，首先需要对相关概念进行认真辨析，中国特色社会主义制度与国家制度便是需要加以分析的一对概念。中国特色社会主义制度与国家制度的关系，是随着实践发展而逐渐清晰起来的。中国特色社会主义是新中国成立70年党领导人民长期探索创造的伟大事业，历史地看，1956年建立的社会主义基本制度是党领导国家建设的重要制度支撑。1978年，党的十一届三中全会后实施改革开放战略决策，邓小平提出摆脱苏联模式，走具有中国特色的社会主义建设道路，由此进行的创新实践推动了社会主义基本制度建设的创新发展。从社会主义基本制度建立到中国特色社会主义制度形成，既是接续发展的过程，又是开拓提升的过程，守正创新始终贯穿其中。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把制度建设摆到更加突出的位置，党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这个重大命题，并把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标，促进了“各领域基础性制度体系基本形成”[1]72。党的十九届四中全会对中国特色社会主义制度体系建构做出的全面部署，是对党的十八大以来党的理论成果、制度成果、实践成果的系统集成，体现我们党把握共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识飞跃。

自邓小平提出中国社会主义建设要“走自己的路”后，打造“中国特色”就成为党推进实践创新的着力点。党的十五大之前，邓小平理论被命名为“邓小平建设有中国特色社会主义理论”。从党中央的提法上看，20世纪末“中国特色社会主义”概念的使用主要与道路、伟大事业相联系。党的十七大第一次正式提出“中国特色社会主义理论体系”概念并做出了内涵上的界定：“就是包括邓小平理论、‘三个代表’重要思想以及科学发展观等重大战略思想在内的科学理论体系。”[2]党的十八大提出全党必须坚定中国特色社会主义道路、理论、制度自信，并第一次对中国特色社会主义制度做出论述。以上对概念使用做这样的梳理，是想说明我们党对中国特色社会主义的思想认识是随着实践发展而不断丰满起来的。虽然改革开放深入推进中，制度始终在发挥着根本性的作用，但正式把中国特色社会主义制度概念确立起来，体现了党中央思想认识的升华。

对制度认识更进一步的发展是把中国特色社会主义制度与国家制度相挂钩，这是以习近平同志为核心的党中央聚焦国家治理现代化的必然结果。党的十八大之前，从我国宪法规定看，1954年通过的第一部宪法在序言中规定：“中华人民共和国的人民民主制度，也就是新民主主义制度，保证我国能够通过和平的道路消灭剥削和贫困，建成繁荣幸福的社会主义社会。”1982年修改通过的宪法在第一章总纲第一条中规定：“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。”此后各次修改都保留了这条规定。改革开放后，我们党在探索实践中逐渐提炼出中国特色社会主义制度。从概念首次提出看，党的十八大对中国特色社会主义制度的阐述包括四个方面的内容：一是根本政治制度和基本政治制度，二是法治体系，三是基本经济制度，四是建立在这些制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度[3]。这样完整地对中国特色社会主义制度进行概括，在改革开放后的发展中还是第一次，它以明确的内涵规定与中国特色社会主义道路、理论的内涵规定构成一个整体，成为党中央提出坚定“三个自信”的内容依据。

党的十八大以后，随着制度建设和国家治理新聚焦问题的形成，从国家制度定位中国特色社会主义制度成为认识提升的重要体现。习近平总书记指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”[4]24这个重要论述明确地从国家治理角度提出“国家制度”的概念，这就为提升中国特色社会主义制度奠定了思想基础。党的十九届四中全会构建中国特色社会主义制度体系就是从国家制度层面进行定位的。《决定》中3处提到“国家制度”，指出：“我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势”，“完善和发展我国国家制度和治理体系，必须坚持从国情出发、从实际出发，既把握长期形成的历史传承，又把握党和人民在我国国家制度建设和国家治理方面走过的道路、积累的经验、形成的原则，不能照抄照搬他国制度模式，既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路，坚定不移走中国特色社会主义道路。”[1]66-67按照这个逻辑，中国特色社会主义制度就是我国的国家制度，两个概念都是总制度意义上的概念。把中国特色社会主义制度确立为我国总的国家制度，意义十分重大，它代表了国家治理的制度性规定。“治理国家，制度是起根本性、全局性、长远性作用的”[5]。如果说人民民主专政决定我国国体、人民代表大会决定了我国政体的话，那么，中国特色社会主义制度则决定着我国治理的各项制度，决定着国家治理体系和治理能力的性质和属性。深刻领会党的十九届四中全会精神，必须从国家制度意义上把握中国特色社会主义制度的内涵。

党的理论创新逻辑是“实践每前进一步，认识就必须跟进一步”。从对中国特色社会主义制度做出明确论述，到把它上升为国家制度进行定位，是思想淬炼的理论创新过程。党的十八大报告指出：“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家”，“要把制度建设摆在更加突出位置，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。”[3]20党中央强调：“面对新形势新任务，我们必须通过全面深化改革，着力解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题，不断推进中国特色社会主义制度自我完善和发展。”[3]494党的十八大以来，习近平总书记关于制度建设有极其丰富的重要论述，有两个维度对深刻把握中国特色社会主义制度的国家制度定位十分重要。一是从全面从严治党的要求出发，强调必须加强党内法规建设。习近平总书记指出：“要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，提高党内法规执行力。”[6]严明党的纪律和规矩，就必须有一整套的党内法规。依法治国要求依规治党，党纪严于国法体现马克思主义先进政党尊崇制度权威的榜样示范。在以习近平同志为核心的党中央领导下，全面从严治党以党内各项法规的密集修改和制定，为构建党的建设制度体系做了铺垫。二是从全面深化改革出发，强调加强国家治理的制度建设。习近平总书记多次说过治国理政必须立治有体，施治有序，他指出：“全面深化改革，全面者，就是要统筹推进各领域改革，就需要有管总的目标，也要回答推进各领域改革最终是为了什么、要取得什么样的整体结果这个问题。正所谓‘立治有体，施治有序’。”[4]26把权力关进制度的笼子，就是要让使用公共资源的执政行为符合人民的利益，用制度管权管事管人，就是要让担当治国理政职责的公务人员有所遵循。从这两个维度看制度建设的发展，概括地说，就是治党和治国制度化的统一，形成党内法规与宪法以及法律的衔接，为推进国家治理体系和治理能力现代化搭建起制度体系的四梁八柱。党的十八届三中全会把制度建设与国家治理紧密地结合起来，以加强全面深化改革的顶层设计安排制度建设的系统建构，着眼制度优势的整体发挥，既推动了国家治理体系和治理能力向现代化建设目标发展，也推动了把中国特色社会主义制度上升为国家制度的认识升华。党的十九大后，制度建设迈出新步伐的前进方向就是推进制度更加成熟、更加定型的进程，通过建构中国特色社会主义制度体系，确立党治国理政的国家制度。党的十九届三中全会提出：“必须加快推进国家治理体系和治理能力现代化，努力形成更加成熟更加定型的中国特色社会主义制度，这是摆在我们全党面前的一项重大任务。”[7]党的十九届四中全会围绕中国特色社会主义制度更加成熟、更加定型地提出了总体目标，它表明，推进国家治理体系和治理能力现代化必须明确地把中国特色社会主义制度作为国家制度树立起来。

二、党的领导制度在中国特色社会主义制度体系结构中居顶层地位

从党的十八届三中全会到党的十九届四中全会，党中央坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的演进轨迹呈现一个鲜明的特点，即从推进制度建设到制度体系建构。2013年，在党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，“制度”词频为182个，“体系”词频为68个，“制度体系”词频为9个。2019年，在党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，“制度”词频为222个，“体系”词频为116个，“制度体系”词频为16个。注重制度建设体现了两次全会一脉相承的历史逻辑，而“体系”和“制度体系”词频的显著增多，则从一个侧面反映了注重制度体系建构成为超越性发展的实践要求。

党的十九届四中全会公报指出：“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”[1]18以“科学制度体系”界定中国特色社会主义制度，体现党中央的战略谋划。在党全面执政后，制度建设事实上不断在进行，各领域各方面建立起来的制度保证了国家建设的正常开展和社会治理的有序发展，即使在遭遇制度破坏的曲折中，党的领导、人民代表大会、党领导军队等主要制度依然在发挥作用。国家整体发展需要成体系的制度系统为保证，一项项制度孤立地存在就会使功能碎片化，有些很好的制度因缺乏相联系的制度配合而难以发挥作用，有些硬性的制度规范因没有其他制度的支撑而无法有力执行。这就是说，制度合力来自制度体系，只有制度形成系统，才能产出效能。比较党的十八届三中全会和十九届四中全会通过的两个《决定》可以发现，前一个《决定》主体框架的特点是围绕全面深化改革部署制度建设的架构，后一个《决定》主体框架的特点是围绕制度体系建构推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九届四中全会通过的《决定》中13个部分的安排，呈现的就是中国特色社会主义制度体系结构的总框架，有评价认为这是“第一次系统描绘了中国特色社会主义制度的图谱”[8]。显然，这个图谱包含丰富的内容，但它不是平面的而是立体的，非单线垂直的而是结构体系的形状(见图1)。

图1 中国特色社会主义制度体系框架图

图1示表明，中国特色社会主义制度由根本制度、基本制度、重要制度以及具体制度组成结构性的体系[9]。由此而言，研究中国特色社会主义制度就要深入把握其体系的结构特征以及内在关系的层次特点。所谓体系结构，就是指事物存在多层关联的内部关系，它们既不可或缺，又互相作用。作为总的国家制度，中国特色社会主义制度对国家治理的道路选择、价值取向、遵循原则、发展方向以及行为样式都有着决定意义。从中国特色社会主义制度的体系结构看，根本制度居于结构的顶层地位，对基本制度、重要制度以及具体制度起决定作用，基本制度、重要制度对根本制度起支撑作用。具体制度由基本制度、重要制度派生，它以各项举措性的制度贯彻落实基本制度、重要制度，同时也是从制度执行的末梢支撑根本制度。在层次关系上，根本制度在第一层次上，基本制度和重要制度在第二层次上，具体制度在第三层次上。从制度建设要求上说，所有这些制度都很重要，没有轻重之分，但从制度体系结构上，三个层次的制度则有着不同的意义。

进一步需要讨论的问题是“怎样认识中国特色社会主义根本制度”。目前主要有两种提法：一是把党的领导制度作为根本领导制度，如江金权先生在中宣部举办党的十九届四中全会新闻发布会上回答问题时的阐释：“党的领导制度是国家的根本领导制度，它统领和贯穿其他12个方面的制度。”[8]二是认为根本制度有5个，如施芝鸿先生提出了党的集中统一领导和全面领导制度的根本领导制度、人民代表大会的根本政治制度、马克思主义在意识形态领域主导地位的根本文化制度、共建共治共享的根本社会治理制度、党对军队绝对领导的根本军事制度[10]176。另外，还有些解读主要局限于《决定》中明确提到的“根本政治制度”和“坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度”。解释不统一会影响准确地认识问题，需要加以厘清。所谓根本制度“就是在中国特色社会主义制度中起顶层决定性、全域覆盖性、全局指导性作用的制度”[10]175-176。本文认为，从制度体系结构的层次关系上说，党的领导无疑具有顶层决定、全域覆盖、全面指导的特征，在中国特色社会主义制度体系结构中具有根本性。

从表述形式看，党的十九届四中全会文件并没有明确地揭示党的领导制度是中国特色社会主义根本制度，但从内容和精神实质看，这个意思是明确的。第一，《决定》中关于13个方面制度建设的部署安排，坚持和完善党的领导制度体系摆在首位，突出的就是它的统领性。党的领导制度是各项制度的根和魂，坚持和完善人民当家作主制度体系、法治体系、行政体制、基本经济制度、先进文化制度、民生保障制度、社会治理制度、生态文明制度体系、党对人民军队的绝对领导制度、“一国两制”制度体系、独立自主的和平外交政策、党和国家监督体系，都必须贯彻党的全面领导这个根本原则。第二，坚持和完善党的领导目的不仅是为了巩固党的执政地位，还是为了提高治国理政的水平，以坚持和完善党的领导推进国家治理体系和治理能力现代化。《决定》指出：“必须坚持党政军民学、东西南北中，党是领导一切的，坚决维护党中央权威，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”，“实现党的组织和党的工作全覆盖”，“把党的领导贯彻到党和国家所有机构履行职责全过程。”[1]23-25第三，坚持和完善党的领导，对国家治理全局具有决定意义。习近平总书记在对《决定》所做的说明中强调：“突出坚持和完善党的领导制度，抓住了国家治理的关键和根本。”[1]77-78还必须指出的是，党的十八大以来，习近平总书记把坚持党的领导提升到前所未有的高度，强调中国特色社会主义最本质的特征和中国特色社会主义制度最大的优势就是坚持中国共产党的领导，这两个“最”是把党的领导制度作为中国特色社会主义根本领导制度的有力论据。

从制度体系结构理解党的领导是中国特色社会主义根本领导制度，还有一个总结构和分结构的关系问题需要分析。总结构是针对中国特色社会主义制度的总体系而言，分结构是针对中国特色社会主义制度内部各项制度的体系结构而言。研读《决定》不难发见，13个部分以相互之间的有机联系形成中国特色社会主义制度总体框架的体系逻辑，而每个部分提出的制度建设任务和要求又构成分项制度的体系结构，由此形成总和分的框架体系。中国特色社会主义制度体系总结构是国家治理中各个领域各个方面制度体系分结构的集成，中国特色社会主义制度体系分结构形成国家治理各领域各方面相应的制度体系。这是党的十九届四中全会加强中国特色社会主义制度建设注重体系建构的重要体现。

中国特色社会主义制度体系总结构和分结构形成两个层次的体系关系，如果把党的领导作为中国特色社会主义制度体系总结构中的根本领导制度的话，那么，分结构体系中也可以有根本制度，在各自范围内具有统领意义。从《决定》内容看，明确提出的有两项根本制度：一是“坚持和完善人民代表大会这一根本政治制度”，这是党中央早就明确的根本制度；二是“坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度”，这是党中央首次从根本制度对马克思主义指导地位做出明确定位。这两项具有根本性意义的制度无疑十分重要，但作为根本制度，一个是限于政治领域，一个是限于思想文化领域，与党的领导作为中国特色社会主义制度体系总结构中的根本领导制度意义上是不同的。只有从制度分层结构认识问题，才能准确地把握各项制度的功能，如果只拘泥于“根本制度”的提法，不从结构上进行层次区分，把人民代表大会的根本政治制度和马克思主义指导地位的根本思想文化制度与坚持党全面领导的根本制度相提并论，容易模糊对党的领导在中国特色社会主义制度体系总结构中起顶层决定性、全域覆盖性、全局指导性作用的认识。

明确党的根本领导制度在中国特色制度体系总结构中居顶层地位，有助于从总体上深刻把握中国特色社会主义制度的本质属性和优势所在。世界上存在性质不同的国家制度，各国国家治理的制度安排千差万别，人类社会从来就没有标准的统一制度模式，国家治理尽管也有雷同之处，但不同是绝对的，国家治理甚至可以说一国一副面孔。社会主义国家治理的制度各不相同，资本主义国家治理的制度也不是统一的模式，你有的制度我没有，我有的制度你没有，这对国家治理来说完全是再正常不过的事情了。如果一定要以我为标准，我的制度你也必须实行，你有的制度我没有就必须改掉，否则就对你实施打击和颠覆，那就是十足制度霸权主义的强盗逻辑。当然，既然制度存在差别，自然就有个优势比较的问题。制度比较重在性质，性质决定优势，优势以促进国家发展和社会进步的事实说话。社会主义制度比资本主义制度更具有优越性，这不仅是马克思主义从理论逻辑演绎中得出的结论，而且事实上也已经在世界社会主义实践尤其是中国特色社会主义建设的伟大实践中得到了验证。新中国成立70年来，中华民族和中国人民创造了世所罕见的经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹，就是中国特色社会主义制度优势作用的结果。党的十九届四中全会第一次系统全面地概括了中国特色社会主义制度优势，《决定》从13个方面把我国国家治理中独有独特独到的制度特征揭示出来，用以诠释它们的显著优势。其中，坚持和完善党的领导是最关键、最根本、最重要的优势，是其他各种优势发挥的根本保证，中国特色社会主义制度之所以能够发挥出整体优势而不是哪方面的优势，就是因为党的领导这一根本制度优势起到了根本性的作用。

三、党的领导制度体系建构的时代使命

制度不在多，而要管用，管用重在制度精到。制度体系建构是制度精到的内在要求，单个制度的作用只有在制度体系产生合力的情况下，才能充分展现其功能的价值。在党的建设和国家建设各项制度建立起来后，党的十九届四中全会把制度体系建构提上议程，显示了党中央的重大战略谋划。在新时代伟大实践中，以坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为主轴，突出制度建设这条主线，必须把坚持和完善党的领导制度体系建构作为新时代的历史使命。

从毛泽东提出“中国共产党是领导社会主义建设事业的核心力量”，到邓小平把坚持中国共产党的领导作为“四项基本原则”之一，再到习近平同志强调“党是最高政治领导力量”，历届党中央在坚持党的领导问题上立场始终非常坚定，态度一直十分鲜明。新中国70年发展经历的大风大浪都是在党的领导下挺过来的，顺境中收获成就的经验和逆境下遭遇曲折的教训反复证明了一个深刻的道理：有中国共产党正确而坚强的领导，中国人民就能应对一切挑战和战胜任何风险，中华民族就能在实现伟大复兴征程上不断前进。懂得这个道理，就不能使党的领导成为一句空话，建构坚持和完善党的领导制度体系是确保党的领导落地生根的重大举措。

《决定》从六个方面提出坚持和完善党的领导制度体系的要求，即建立“不忘初心、牢记使命”的制度；完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度；健全党的全面领导制度；健全为人民执政、靠人民执政各项制度；健全提高党的执政能力和领导水平制度；完善全面从严治党制度。这些制度建设的要求，既继承了党的建设历史传统，又总结了党的十八大以来党的建设深入推进的新鲜经验，是党中央一脉相承、守正创新、与时俱进的重大成果。从内容上看，这些制度体现着体系性建构的逻辑关联。建立“不忘初心、牢记使命”的制度，是以我们党为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的初心和使命，明确坚持党的领导制度的历史依据。这个初心和使命体现党的性质和宗旨，确立起相关制度加以落实是赢得人民拥护和支持党的领导的必然要求。完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度，是以党的严密组织体系和工作全覆盖，落实坚持党的领导的根本原则。增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，必须以各项制度为保证才能在坚持党的领导上保持思想上政治上行动上的自觉。健全党的全面领导制度，是以领导国家建设的担当，确立坚持党领导一切的全面责任。这个制度建设侧重坚持和完善党的领导制度的体制机制构建，要求把党的领导体现在国家各机构、企事业单位和社会各种组织的领导作用上，贯彻到党和国家所有机构履行职责全过程。健全为人民执政、靠人民执政各项制度，是体现以人民为中心的发展思想，表明坚持党的领导的价值取向。通过以紧密联系人民群众为核心内容的各项制度建设，使党的全部执政行为产生让人民有更多获得感、幸福感、安全感的效能。健全提高党的执政能力和领导水平制度，是以全面提高党的建设科学化水平为导向，提出坚持党的全面领导的本领要求。这个制度建设为不断改进党的领导方式和执政方式提供动力，激励各级领导干部练就高超的本领，使党的领导不辜负人民的期待。完善全面从严治党制度，是以管党治党严紧硬的自身建设要求，体现坚持党的全面领导的前提条件。“打铁必须自身硬”，坚持党的全面领导，首先党要彰显先进性和纯洁性。软弱涣散的党不可能有战斗力，党的自身建设宽松软，就会使党的领导失去人民群众的向心力。总结起来说，坚持和完善党的领导制度体系六个方面的要求，把党的组织宗旨、组织原则、价值取向、先进本质、纯洁特征、能力建设、治党要求，全面地与坚持和完善党的领导制度体系构建结合起来，从理论上诠释了为何和怎样坚持党的全面领导，从制度体系建构上回答了“坚持和巩固什么、完善和发展什么”这个重大政治问题。

党的领导制度体系的建构，要立足于制度整体优势转化为推进国家治理现代化的效能上。党的十八届三中全会后，习近平总书记就从制度建设与国家治理相结合的角度论述优势与效能的关系。2013年11月，他在一次重要讲话中指出：“我们要更好发挥中国特色社会主义制度的优越性，必须从各个领域推进国家治理体系和治理能力现代化”，“要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。”[3]548-549这个重要论述在党的十九届四中全会精神中得到体现，《决定》强调“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”[1]22。党的领导是否有效要看国家治理是否取得成绩。在评价国家治理的传统思路中，绩效往往是主要标准，国家治理现代化强调绩效与效能的统一。绩效是效能产出的结果，没有治理效能当然不可能有治理绩效，但二者又不能简单地画等号。譬如，许多劳民伤财的“政绩工程”“形象工程”“面子工程”搞得轰轰烈烈，甚至数据上、形式上成绩斐然，绩效似乎显著，但这绝对不是治理效能，绝对不符合党中央的要求。党的全面领导集中体现在把方向、谋大局、定政策、促改革上，这就要求把国家治理效能作为首先考虑的要素，以效能求绩效，着重从国家治理现代化的效能上充分彰显党的领导制度体系的优势。

党的领导制度体系的建构，要与党中央做出新时代中国特色社会主义伟大事业的全面部署相统一。中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央把全面从严治党和全面深化改革紧密相结合，把党的建设与国家建设相贯通，站在我国发展新的历史方位上进行全面部署，形成砥砺奋进的新谋略。在党的建设上，重点转变党的作风、严明党的纪律和规矩、严肃党内政治生活、净化党内政治生态、建设先进政党文化、以党的政治建设为统领、突出党的政治功能、增强基层组织力、提高党的建设质量等一系列举措，以新的部署创造了执政党建设的新格局。在国家建设方面，党领导人民统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局、贯彻执行“五大发展”新理念，围绕“创新、协调、绿色、开放、共享”出台相关政策措施和形成运行体制机制，以新的部署展现国家治理的新格局。党的十九大以“两个十五年”的阶段性目标部署，为全党全国人民揭示了基本实现和全面实现社会主义现代化的路线图。全面地落实这些推进中国特色社会主义伟大事业发展的重大部署，建构坚持和完善党的领导制度体系是根本保证。

党的领导制度体系的建构，要以根本制度建设统领其他基本制度、重要制度和基本制度的体系建构。作为中国特色社会主义制度体系总结构中的根本领导制度，党的领导制度体系建构不仅具有自身的要求，还渗透在其他制度体系建构中。与以往党的文件不同，《决定》从13个方面提出制度建设的要求，没有单独安排一个部分规定党的建设，而是把它纳入坚持和完善党的领导制度体系中提出要求，体现了党的建设制度是党的领导制度体系组成部分的新思想。加强党的建设、全面从严治党归根结底是坚持和巩固党的领导，坚持和巩固党的领导不仅要加强自身的制度建设，还必须依靠其他方面的制度支撑，与其他制度形成紧密的关系。从《决定》的表述看，坚持和完善党的领导制度体系，目的是提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。“科学”“民主”“依法”这三大执政的现代要素，构成党的领导制度体系建构的原则遵循。总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，是党领导国家治理各领域各方面各环节的根本制度体系，只有这个根本领导制度体系建构起来，其他基本制度、重要制度以及具体制度体系才有建构依据和执行保证。

党的领导制度体系的建构，要把提高制度执行力作为重要任务。《决定》指出：“制度的生命力在于执行。各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率，带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度。健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的监督，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象。”[1]66制度有效取决于执行有力，有制度不执行等于没制度，制度执行打折扣就意味着制度功能被降低。制度意识是行动自觉的推力，制度权威是治理高效的前提，要把制度优势转化为国家治理效能，必须在提高制度执行力上下功夫。国家治理体系的有效运转依赖制度刚性功能的发挥，国家治理能力的重要体现就是制度执行力。长期以来的实践告诉我们，虽然我们党始终强调必须坚定不移地坚持党的领导，许多文件也做出明确规定，但党中央权威被抽象化、党的领导被虚化、弱化以及党组织被边缘化的现象不同程度地存在，削弱和损害了党的领导。这有制度体系不完善的原因，但更重要的是由制度执行不力所造成。坚持和完善党的领导制度体系建构，内含提高制度执行力的要求，忽视提高制度执行力的重要任务，党的领导制度体系就失去了建构的针对性。

党的领导制度体系的建构，要在新时代伟大实践中不断丰富内容。党的领导制度体系建构是一项长期任务，既不可能一蹴而就，也不可能守成不变，需要在实践发展中不断丰富和创新。《决定》部署各方面制度建设任务，以“坚持和完善”提出要求，表明中国特色社会主义制度体系建构呈现过程性的特征。邓小平同志提出“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”。从说这个话到现在，时间已经接近了。习近平同志在党的十八届三中全会后几次提到这个话，并强调“必须尽早把这个战略构想落下来，提出一个总目标，并用它来统领各领域改革”[5]。在党的十九届四中全会上，习近平总书记对《决定》所做的说明中又一次提及邓小平的这个话，强调“现在，我们党有必要对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化进行系统总结，提出与时俱进完善和发展的前进方向和工作要求”[1]72-73。坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的前进轨迹表明，在以习近平同志为核心的党中央领导下，我国已经进入制度更加成熟、更加定型的过程中。《决定》对接党的十九大报告做出的建设社会主义现代化强国“两个十五年”步骤安排，提出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标：“到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。”[1]22-23制度体系建构是中国特色社会主义制度成熟和定型的标记，作为根本领导制度，党的领导制度体系建构对中国特色社会主义制度成熟和定型具有决定意义，必须在全面深化改革和推进中国特色社会主义伟大事业发展中不断得到丰富和实现创新。